CC BY
304
ЭКОНОМИКА ТРУДА
УДК 331:364-12:316.323.7/8
Г. В. Черкасская
Национальные системы социальной защиты: сущность, классификации, особенности управления
В статье рассматриваются вопросы сущности, структуры, организации национальной системы социальной защиты и особенности управления ею, анализируются имеющиеся типологии и классификации национальных систем социальной защиты, предлагается авторский подход к их систематизации, в том числе предложены две частные классификации национальных систем социальной защиты.
The article covers issues of the national social protection system: its nature, structure, organization and management. The existing typology of national social protection systems is analyzed. The author offers her approach for systematizing national social protection systems, including proposed two particular classifications of national social protection systems.
Ключевые слова: социальная защита, система социальной защиты, управление системой социальной защиты, национальная система социальной защиты.
Key words: social protection, social protection system, management of the social protection system, national social protection system.
Социальная защита как социально-экономическая категория представляет собой совокупность отношений, складывающихся в обществе по поводу производства, распределения и перераспределения общественного продукта в целях обеспечения адекватной социальной адаптации и интеграции индивидов, не способных самостоятельно справиться с негативным воздействием социальных рисков [7]. Механизмы реализации требований социальной защиты как социально-экономической категории в разных исторических и цивилизационных обществах воплощаются в совокупности видов и форм социальной защиты, применяемых конкретным обществом, в том числе в системах социальной защиты на национальном и вненациональном уровнях.
© Черкасская Г. В., 2013
Собственно системный характер в национально значимом плане социальная защита приобретает только при условии активного участия в ней наиболее ресурсообладающего субъекта социального взаимодействия - государства или иных органов управления обще-
П ^ V V
ством. В этой связи организация системной социальной защиты в рамках государства или совокупности государств означает организацию легитимного производства и предоставления в реальном и будущем времени общественных (социально-значимых) благ части населения за счёт текущего и последующего распределения и перераспределения части общественного продукта (ресурсов). Таким образом, эволюция системной социальной защиты с участием властных субъектов (государства) может быть рассмотрена как последовательность достижения определенной величины охвата совокупности объектов одним или несколькими видами социальной защиты, в первую очередь в рамках отдельного государства1.
Соответственно, под национальной системой социальной защиты (НССЗ) следует понимать совокупность действующих в рамках национального государства субъектов и объектов социальной защиты, согласно личным и общественным нормам осуществляющих совместную деятельность за счет общественных и личных ресурсов с целью сохранения или восстановлении нормального или установленного нормальным для данного общества уровня социальной адаптации и интеграции в социум объектов социальной защиты, нарушенного воздействием социальных рисков.
Национальные системы социальной защиты, по нашим наблюдениям, являются наиболее распространённым объектом научных исследований социальной защиты, хотя часть исследователей и не выделяет рассматриваемые ими объекты именно как национальные системы.
Известен ряд классификаций существующих национальных систем социальной защиты, однако исследователи не всегда достигают необходимого результата по ряду причин, среди которых первое место занимает объективное многообразие, особенно в развитых странах, организационных форм, методов и институтов, составляющих структуру и обеспечивающих деятельность национальных систем социальной защиты, а второе - высокая вероятность политизированности всяких попыток научного рассмотрения социальной защиты.
1 Более подробно вопросы эволюции социальной защиты рассмотрены в [4; 5; 6].
I V и и
одной из первых классификаций моделей социальной защиты Р. Титмусса (Titmuss R.M., 1976) выделялись две модели в зависимости от того, какой принцип был положен в основу выделения государственных средств на социальные цели - остаточный или институциональный [10, с. 272]. Соответственно, уровень обеспечения и широта поддержки населения будут больше при институциональном подходе.
Классификация существующих систем социальной защиты в рамках отдельных государств традиционно проводится специалистами по наиболее значимым критериям предоставления социальной помощи в любой стране, среди которых западные ученые выделяют следующие: проверка нуждаемости, выполнения установленных обязанностей (например, по уплате страховых взносов), установленный факт принадлежности к определенной группе или категории населения (например, возрастной). Принципиально это может быть выражено в виде «что ты имеешь», «что ты сделал» и «что ты есть».
В этом плане интересна типология американских учёных Корпи и Палма [2, с. 300-301], которые выделили на основании трех параметров (адресность, способ определения прожиточного минимума, качество [целедостижения] социальных программ) пять идеальных типов институциональных структур: адресную модель (по черте бедности), модель добровольного субсидирования государства, корпоративную модель (по профессии и трудовому вкладу), модель базовой защиты (по гражданству), включающую модель (по трудовому вкладу и гражданству).
Широко известная классификация моделей государства благосостояния Г. Эспинг-Андерсена [8] может проецироваться на соответствующие этим моделям системы социальной защиты, в том числе социал-демократическую, либеральную и консервативную.
Е. Тишин, как нам кажется, в противовес или в развитие столь широко цитируемой в различных вариантах классификации Эспинг-Андерсена1 предлагал свою классификацию систем социальной защиты с точки зрения тенденций развития программ социальной защиты. При этом он выделял следующие группы: неоконсервативные (США, Англия, Канада), социально-демократические (Швеция, Дания, Швейцария, Люксембург), основанные на теории социального
1 Указанная классификация выделяет либеральную, консервативную и социал-демократическую модели государства благосостояния (в оригинале), социальной политики, социального обеспечения, социального страхования, социальной защиты (в переводах).
общества (ФРГ, Австрия), основанные на теории государства всеобщего благосостояния (Франция, Бельгия, Япония), непонятные (Италия) [3]. Выделение в данном случае пятой категории наиболее ярко поясняет тезис о таком многообразии традиционно образованных форм и методов социальной защиты, составляющих в совокупности национальную систему, при котором объективно не представляется возможным произвести полную типологию системной социальной защиты. Однако, несмотря на существование подходов, позволяющих «определить главные различия между отдельными системами (с риском минимизации существующего разнообразия в рамках самих этих типов) и общие элементы, объединяющие их, несмотря на имеющиеся различия» [1], оказывается, что к концу ХХ в. многие страны, тем не менее, используют элементы различных типов, а Евросоюз провозгласил курс на унификацию национальных систем социальной защиты. Классификация моделей социальной защиты, принятая на настоящий момент в Евросоюзе [9], игнорирует все «теоретические» сложности, поскольку опирается на территориальное деление внутри Евросоюза, когда некоторые страны в силу сходности культур, экономик и общественного мировоззрения выбирают ту или иную модель социальной защиты, имеющую ряд особенностей. Соответственно, выделяют скандинавскую, англосаксонскую, континентальную и южно-европейскую модели социальной защиты, причем выделенные критерии позволяют сделать эти отличия более наглядными (табл. 1).
Таблица 1
Модели социальной защиты в странах Европейского союза
Показатели Скандинавская модель Англосаксонская (модель Бевериджа) Континентальная (модель Бисмарка) Южно-европ. модель (рудиментар- ная)
Основная ответственность Г осударство Г осударство Рынок труда Семья и церковь
Вид солидарности Обществен- ная Преимущест- венно индивидуаль- ная Экономическая Семейная
Уровень перераспределения доходов Высокий Средний Ограниченный Ограниченный
Уровень предоставляемых социальных услуг Средний / высокий Средний / высокий Дифференциро- ванный Низкий
Степень охвата социальными услугами Все жители Все жители Все занятые Преимущественно малоимущие
Финансирование Налоги Налоги Страховые взносы Страховые взносы и другие источники
Управление Г осударст-во / профсоюзы Г осударство Страховые самоуправляемые организации Страховые самоуправляемые организации
Источник: Антропов В.В. Социальная защита в странах Европейского союза. История, организация, финансирование, проблемы. М.: Экономика, 2006. С. 51.
Таким образом, поскольку вышеназванные и широко известные классификации НССЗ носят частный характер, предлагая политически (Г. Эспинг-Андерсен) или территориально (Евросоюз) обусловленные критерии классификации, то для понимания сущности и общности процессов институциализации социальной защиты в мире можно предложить классификацию национальных и вненациональных ССЗ по уровням развития, в которой каждый уровень отражает определённую стадию организации (нормативное установление вида/видов социальной защиты), степень охвата населения (одна и более категорий) и одновременно определённый вид НССЗ, а именно:
• локальная - предполагает нормативное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении одной или нескольких немногочисленных категорий населения;
• выборочная - предполагает нормативное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении членов профессиональной группы или одной или нескольких профессиональных категорий;
• частично упорядоченная - предполагает законодательное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении нескольких, возможно базовых, категорий населения, в первую очередь работников, в том числе бывших;
• общенациональная - предполагает законодательное установление нескольких видов социальной защиты в отношении базовых категорий населения и их реализацию в форме государственных систем здравоохранения, образования, социального обеспечения и т. п.;
• межнациональная - предполагает законодательное установление одного или нескольких видов социальной защиты в отношении одной или нескольких категорий населения, распространяющихся на мигрантов (граждан других стран);
• наднациональная - предполагает законодательное установление на основе международного права или межгосударственных соглашений одного или нескольких видов социальной защиты в отношении населения (категорий населения) нескольких стран;
• всеобщая - распространяет единые правила, формы и виды социальной защиты населения вне зависимости от гражданства, вероисповедания и места нахождения.
Локальной можно признать законодательно установленную систему Перикла по поддержке бедных горожан в Афинах до нашей эры. Выплаты пенсий конкретным категориям населения (например, Франция, 1681 г. - введение режима пенсионного обеспечения для моряков, 1781 г. - для госслужащих, 1831 г. - военнослужащих) или поддержка бедных (например, Англия, 1573 г. - введение налога на содержание нищих и принятие закона о бедных (обеспечение материальной помощью, орудиями труда или размещение в работные дома), который послужил примером принятия подобных законов в других странах Европы) - это выборочные системы, а классические системы Бисмарка и Бэвериджа в их первоначальном состоянии относятся к частично упорядоченным. Большинство развитых стран в настоящее время построили общенациональные системы социальной защиты, хотя и не все, например, НССЗ Финляндии является общенациональной, а НССЗ США - частично упорядоченной. Возможность выплаты пенсии, заработанной в другой стране, мигрантам - это предпосылка создания межнациональной системы социальной защиты, а унификация систем социальной защиты стран Евросоюза - это основа формирования наднациональной системы. Глобализация мирового экономического хозяйства в идеале предусматривает создание всеобщей системы социальной защиты.
Общая характеристика выделенных нами типов представлена в табл. 2.
Типология национальных систем социальной защиты
по уровню развития
Система Охват населения/ социальные риски Тип социальнотрудовых отношений Основные ограничители Функции государства Стороны, несущие ответственность
Локальная Социальные группы (бедные и др.) / отсутствие дохода, болезнь и др. - Возможности правителя Прямое установление мер защиты и их получателей Правитель
Выборочная Отдельные профессиональные или социальные группы / выборочные риски Феодальный Возможности правителя Прямое установление мер защиты и их получателей Правитель
Частично упорядоченная Отдельные профессиональные группы / болезнь, старость, инвалидность, отсутствие работы Классовая борьба (конфронтация) работников и работодателей Желание отдельных работодателей, в т. ч. государства Установление минимума норм и получателей пособий соцстраха и осуществление контроля за их выполнением Внутри страны: работодатель; работник; члены семьи и т. д.
Общенацио- нальная Граждане страны (полностью или большая часть населения)/ болезнь, инвалидность, старость, отсутствие работы, дети и т. д. Сотрудничество, социальная ответственность, социальное партнерство Практически нет Непосредственное участие в организации и управлении национальной системой Внутри страны: государство; работодатель; работник; члены семьи и т. д. Трудоспособные перед утратившими трудоспособность
Межнацио- нальная Граждане стран -участниц (полностью или большая часть населения)/ болезнь, старость, инвалидность, отсутствие работы, дети и т. д. Сотрудничество, социальная ответственность, социальное партнерство Практически нет Непосредственное участие в организации и управлении межгосударственной системой Внутри стран: государство; работодатель; работник; члены семьи и т. д. Трудоспособные перед утратившими трудоспособность. Страны-участницы друг перед другом
Наднациональная (в рамках межгосударственного союза) Г раждане стран -участников (полностью или большая часть населения)/ болезнь, инвалидность, старость, отсутствие работы, дети и т. д. Сотрудничество, социальная ответствен ность, социальное партнерство Практически нет Непосредственное участие в организации и управлении межгосу д а р ств ен н о й системой Внутри стран: государство; работодатель; работник; члены семьи и т. д. Трудоспособные перед утратившими трудоспособность. Страны-участыицы друг перед другом
Всеобщая Всё население / все возможные социальные риски Сотрудничество, социальная ответственность, социальное партнерство Сознательное ограничение потребностей (объема услуг) и принципов перераспределе ния по макро-и микроэкономическим показателям Разработка стратегии развития и функционирования национальных систем социальной защиты, конвертация прав и обязанностей между поколениями и мигрантами Государства; работодатель; работник; члены семьи и т. д. Трудоспособные перед утратившими трудоспособность. Поколения живущих перед будущими поколениями
Данная таблица делает наглядными базовые различия выделенных типов систем социальной защиты.
Другой предлагаемый нами подход к классификации национальных систем социальной защиты отражает следование той или
V V п
иной модели институционального развития социальной защиты. В этом случае можно выделить следующие модели:
• традиционную (присущую данному обществу в течение исто-рически-значимого периода, и/или действующую как общественно признаваемый традиционный институт);
• нормативную (основанную на установлении нормативов оказания любых видов социальной защиты);
• функциональную (основанную на декларировании и исполнении строго определённой функции системной социальной защиты);
• функционально-нормативную (основанную на исполнении определённой функции социальной защиты и установленных нормативах её исполнения);
• переходную (отражающую степень и процессы перехода от одной системы социальной защиты к другой).
Функциональные модели, в отличие от остальных, имеют строго сформулированную цель и функцию своего существования, которые отражают соответствующее времени и месту понимание сущности социальной защиты и её место в системе жизнеобеспечения. С этой точки зрения такие широко известные цели НССЗ, как ликвидация в обществе социального неравенства, бедности, социального сиротства и т. п., носят характер скорее ограниченный и временный, объясняющий, среди прочего, частое применение «программного подхода», а цели сохранения или производства человеческого и социального капитала общества носят системный, надпрограмм-ный и вневременной характер.
Обе предложенные частные классификации позволяют более корректно осуществлять сравнение и оценку эффективности различных НССЗ, поскольку основаны на критериях масштаба, организации и целеполагания в отличие от политических и территориальных как в принципе не сравнимых между собой критериев.
Если совместить две вышеуказанные классификации, то можно получить матрицу, более полно отражающую существующее многообразие систем социальной защиты в мире, однако общую классификацию национальных систем социальной защиты целесообразно было бы производить по следующим критериям:
• степень и вид участия государства в организации социальной защиты (законодательное разрешение, требование, запрещение,
практическая организация и управление, контроль деятельности и результатов);
• объекты СЗ (охват категорий населения, нуждающихся в СЗ);
• перечень социальных рисков (страховых случаев);
• комплексность (достаточность) принятых мер для обеспечения интеграции объекта защиты в сообщество;
• субъекты и организации социальной защиты и степень их взаимозависимости;
• используемые виды, уровни и формы социальной защиты.
Исходя из исторических материалов, можно сделать вывод о
том, что для европейских государств как условно демократических обществ начала ХХ в. организационная схема при создании (организации) национальных систем социальной защиты включала следующие этапы:
1) общественная дискуссия;
2) создание национального законодательства;
3) реализация положений законодательства в оргмероприятиях по созданию систем социальной защиты;
4) оперативное управление функционированием созданной системы социальной защиты и выявление проблем;
5) регулирование национального законодательства для оптимизации функционирования избранной системы социальной защиты.
Общий смысл общественной дискуссии в данном случае - это выявление предпочтений заинтересованных лиц и соответствующее определение принципов оказания социальной защиты, целей, функций, структуры национальной системы социальной защиты, в том числе объектов и субъектов защиты, а также их прав и обязанностей. Проблема демократической формы правления в современных условиях состоит в том, что качество созданного в итоге законодательства (как конечного результата) в целом может не соответствовать объективным результатам общественной дискуссии. В этой связи следует отметить, что в принципе общественная дискуссия может сопровождать, заканчивать или предварять каждый из вышеуказанных этапов, но на любом из них может быть дополнена или заменена экспертным заключением (как, например, широко известный доклад лорда Бэвериджа). Созданная в результате национальная система социальной защиты будет нести на себе очевидный отпечаток влияния факторов, которые можно отнести к социетальным.
Структурно национальная система социальной защиты может быть представлена как совокупность институтов (помощь, страхо-
вание и т. д.), в том числе инфраструктурных1), типов (системной, организованной и неорганизованной), видов (социальное страхование, социальное обслуживание, благотворительность и др.) и форм (вещественной, деятельностной, финансовой, смешанной), секторов (государственного, негосударственного и смешанного) и подотраслей (социальной помощи, социальной поддержки, социального обслуживания, социальной опеки, социального страхования (нестандартных рисков), социального обеспечения), субъектов и объектов социальной защиты (системообразующих и дополнительных), функций (поиск, восстановление, содержание) и видов деятельности (основная и инфраструктурная), а также лиц, организаций и органов управления национальной системой социальной защиты.
Поскольку глобальной и долгосрочной тенденцией социальной защиты как социокультурного и социально-экономического феномена объективно является расширение её объёмов, видов и форм, то на уровне нации обратные (к сокращению) тенденции обычно носят кратковременный и локально ограниченный характер, и обусловлены чаще всего необходимостью коррекции действующих принципов (параметров) социальной защиты в зависимости от конкретной социально-экономической ситуации. Например, даже при постоянном экономическом росте увеличение возраста выхода на государственную пенсию для поколения с большей продолжительностью жизни2 является социально справедливым и экономически оправданным, поскольку срок дожития на пенсии будет в этом случае статистически равным с предыдущим поколением, в то время как социальная нагрузка на следующее поколение не будет значительно увеличена. В другом случае может происходить уменьшение общих объёмов оказания социальной защиты при одновременном росте числа её объектов, например, в условиях тяжёлого экономического положения страны, промышленного спада, депрессии соразмерно со снижением трудовых доходов должны снижаться размеры выплачиваемых пенсий и социальных пособий, в то время как натуральные формы социальной защиты - бесплатное питание, коммунальные услуги, транспорт и др. - могут быть распространены на новые группы получателей.
Необходимость изменения самой национальной системы социальной защиты (её основных принципов, видов и т. д.) возникает значительно позже, когда изменение количественных показателей
1
1 Инфраструктурные институты для социальной защиты - это семья, церковь и др., без которых невозможно оказание соответствующих видов защиты.
2 Возраст выхода на пенсию в Швеции (65 лет для мужчин и женщин) был увеличен в конце прошлого века.
(рост числа получателей, снижение числа доноров, замедление темпов экономического роста) переходит в иное качество системы, т. е. нарушается установленный первоначально (при организации системы социальной защиты) социально-экономический баланс, и это нарушение становится заметным всему обществу либо управляющей системе, как это, например, происходит в настоящее время во многих станах Европы.
Список литературы
1. Рекомендации правительствам и парламентам стран СНГ по вопросам политики в области социального обеспечения. Докл. 1. Системы социального обеспечения в зарубежных странах // TACIS 1994. 1/905.
2. Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики. - М., 2005.
3. Тишин Е.В. Социальная защита и социальное обеспечение за рубежом. РАН ИСЭП. - СПб., 1994.
4. Черкасская Г.В. Общая теория социальной защиты: предмет, источники, элементы, основные положения и закономерности, принципы и парадоксы // Вестн. Ленингр. гос. ун-та. - 2010. - № 1 (Т. 6. Экономика). - С. 5-20.
5. Черкасская Г.В. Организация и управление системой социальной защиты: общетеоретические вопросы: моногр. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2009.
6. Черкасская Г.В. Проблемы классификации в теории социальной защиты // Евразийский междунар. науч.-аналит. журн. «Проблемы современной экономики». - 2008. - № 3 (27).
7. Черкасская Г.В. Социальная защита: междисциплинарный подход к определению // Вестн. С.-Петерб. ун-та». Сер. 5 Экономика. Вып. 2. - 2008. -Июнь. - С. 25-33.
8. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. - Prinston (N.J.), 1990. - Р. 50.
9. Europaische Komission. Soziale Siecherheit in Europa. - Luxemburg, 1995.
10. Titmuss R.M. Essays on the Welfare State. - London, 1976.
