Национальное законодательство как основа регулирования миграционных процессов и пути его совершенствования Текст научной статьи по специальности «Право»

< SS

s

H

s

<

0 с

к

<

1 I

о s

э

<

а

US

104

Т.А. ПРУДНИКОВА,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права

(Московский университет МВД России)

Национальное законодательство как основа регулирования миграционных процессов и пути его совершенствования

В статье проанализированы особенности формирования и развития национального законодательства в сфере миграции, предложены пути его совершенствования.

Национальное законодательство, миграционные процессы, совершенствование регулирования.

Динамично развивающиеся международные экономические отношения обусловливают необходимость совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих сферу миграции.

Основу законодательства в сфере миграции составляют общепризнанные нормы международного права и федеральное законодательство Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты).

Законодательство в сфере миграции Российской Федерации начало формироваться в 1992 г. и в настоящее время представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих миграционные процессы в стране, образуя развивающийся правовой институт, регулирующий общественные отношения между субъектами в сфере миграции и административно-правового регулирования миграционных процессов.

Субъектами миграционных правоотношений, как правило, являются органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Отметим, что граждане здесь рассматриваются с правовой точки зрения как обладатели естественного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но «такие отношения являются отношениями общего характера». Субъектами миграционных правоотношений данные категории лиц становятся тогда, когда у них «появляется элемент миграционного качества, т. е. особые права и обязанности человека и соответствующие права и обязанности у органов и учреждений публичной власти, должностных лиц по отношению к нему» [11, с. 11].

С учетом опыта формирования законодательства в сфере миграции, в условиях развития международных, экономических и политических отношений Российской Федерации, совершенствование законодательства в сфере миграции должно основываться на национальных, демографических, экономических и геополитических интересах страны.

На заседании коллегии ФМС России 27 февраля 2013 г. были выработаны приоритетные задачи миграционной политики: снижение уровня нелегальной миграции; повышение привлекательности России для высококвалифицированных зарубежных специалистов, в первую очередь для наших соотечественников, для людей образованных и законопослушных, уважающих российскую культуру и национальные традиции; создание условий для снижения уровня эмиграции из числа русской интеллигенции; создание новых долгосрочных ориентиров в виде государственной концепции системного и комплексного управления миграциями [8].

Перед ФМС России стоит задача организации цивилизационной основы миграционных процессов, т. е., с одной стороны, необходимо создать условия для повышения миграционной привлекательности России, с другой — принять эффективные меры по противодействию нелегальной миграции. Тезис о том, что основные усилия государственного регулирования должны быть направлены не на борьбу с незаконными иммигрантами, а на устранение причин, способствующих этому негативному процессу, стал аксиомой миграционной политики в международной жизни развитых стран и, по нашему мнению, российскому законодателю следует идти в этом направлении. Вместо принудительных и запретительных мер регулирования должно осуществляться экономическое стимулирование, а также — вводиться избирательная пропускная система для трудящихся-мигрантов. Создание благоприятных условий для легальной трудовой миграции — вот первый ориентир новой миграционной политики [10, с. 69].

В последние годы органами государственной власти принят ряд важных мер по совершенствованию миграционной политики России. С момента вступления в силу Указа Президента

Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» [5] проводимая работа приобрела системный характер.

Современное состояние миграционной ситуации в России вызывает острую необходимость в корректировке проводимой государственной миграционной политики. Толчком к ее дальнейшему развитию послужили решения Совета Безопасности РФ от 17 марта 2005 г. и от 18 марта 2006 г., задачи, поставленные в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005-2012 гг.

Перспективы развития Российской Федерации в значительной мере определяются усилением влияния миграционных процессов на эффективность социально-экономических преобразований и демографических изменений, связанных с увеличением потребностей страны в трудовых ресурсах, что приводит к необходимости совершенствования правовой базы регулирования этих процессов. Так, только в 20102012 гг. были приняты Федеральный закон РФ «О внесении изменений в Федеральный закон РФ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2]; Федеральный закон РФ «О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью 27.2 Закона Российской Федерации «Об образовании» [4]; Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [7] и другие нормативные акты.

Предпринята попытка формирования межведомственного системного подхода федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к решению проблемы совершенствования миграционной политики, основанном на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [6] руководство деятельностью Федеральной миграционной службы осуществляет Правительство Российской Федерации, которое определяет, что основными направлениями политики Российской Федерации в области миграции являются обеспечение оптимальных условий для формирования общеправовых стандартов; защита прав человека, достижение прочного правопорядка и законности; минимизация негативных последствий миграции, их влияния на эконо-

мическую, социально-политическую, демографическую и криминогенную обстановку в стране; обращение трудовой миграции на пользу национальной экономике.

Возрастает миграционная привлекательность Российской Федерации. Это приводит к притоку в страну трудовых ресурсов — соотечественников, добровольно переселяющихся из-за рубежа [9, с. 18]. В строительстве, сельском хозяйстве, торговле, других отраслях экономики существенно увеличилась доля иностранных работников. Наибольший приток иммигрантов наблюдается в экономически благополучных регионах страны. По данным Федеральной миграционной службы, в последние годы в 1,5 раза (до 74 %) увеличилось число лиц, получивших гражданство Российской Федерации преимущественно в возрасте до 55-ти лет. Увеличивается экономическая выгода государства вследствие расширения налогооблагаемой базы трудящихся-иммигрантов, активизации процесса легализации иностранных работников и снижения доли их занятости в теневом секторе экономики. Постепенно улучшается социально-экономическое положение трудящихся-мигрантов. По данным ФМС России, количество иностранных граждан, законно осуществляющих трудовую деятельность, в 2012 г. возросло на 50 % по сравнению с 2010 г. [8].

Постепенно проводимая государственная миграционная политика приобретает гуманистическую направленность, она призвана обеспечить толерантность в отношении местного населения к мигрантам, преодолеть ксенофобию и мигрантофобию.

Вместе с тем при проведении миграционной политики, как отмечает В.А. Коробеев, нужно учитывать тот факт, что на протяжении длительного времени наблюдается тенденция сокращения общей численности населения России, в том числе трудоспособного, а из страны ежегодно эмигрируют десятки тысяч высококвалифицированных специалистов [10, с. 74].

Искусственно создаваемые при оформлении права на законное пребывание и занятие трудовой деятельностью административные барьеры стимулируют переход трудящихся-иммигрантов в категорию нелегалов. По данным ФМС России, практически 80 % трудящихся мигрантов пребывают на территории нашей страны с различными нарушениями российского законодательства в сфере миграции, а в теневом секторе экономики нелегально трудятся около 10 млн человек. В уходе от уплаты налогов, сокращении производственных расходов, получении сверхприбыли и, как следствие, в сохранении статуса нелегальных мигрантов заинтересованы отдельные недобросовестные работодатели. В результате существенный ущерб наносится федеральному,

105

<

а s н

S

<

0 с

к

<

1 X

о S

э

<

а

I—

S

106

региональным и местным бюджетам, усиливается деформация рынка труда, создающая в ряде случаев социальное напряжение в обществе [8].

Несмотря на проделанную федеральными органами исполнительной власти работу, проблемы в области административно-правового регулирования и осуществления государственной миграционной политики сохраняются. Кардинальное изменение взаимоотношений между государством и гражданами является первоочередной задачей ФМС России как социально ориентированного органа, чья функция заключается в предоставлении услуг населению.

Таким образом, в России происходит процесс формирования цивилизованной, отвечающей современным требованиям, миграционной политики и комплексной системы миграционного законодательства. Однако он должен основываться на конституционных принципах развития российского государства и общества, миграционного законодательства.

Совершенствование законодательного регулирования в области трудовой миграции в России предполагает устранение противоречий и пробелов правового регулирования, снижение избыточного числа отсылочных норм, работу над соответствием отечественного миграционного права международным правовым и этическим нормам, а также ликвидацию разрыва между правовой теорией и фактическим воплощением правовой практики. Открытым остается вопрос о сведении воедино или возможной кодификации десятков миграционных законов и более сотни иных нормативных правовых актов, прямо или косвенно регулирующих миграционные отношения. Проблема целостности и системности законопроектов в области миграции является важной задачей государственного регулирования.

К важнейшим направлениям совершенствования законодательства в области трудовой миграции относится и задача его систематизации. Обнаруживается необходимость в разработке самостоятельного федерального закона, который бы закрепил основы государственной миграционной политики; установил статус основных субъектов миграционных отношений; определил терминологию, порядок выезда и въезда через границу, транзитного проезда через территорию России, регистрационного учета по месту пребывания и жительства иностранцев в России.

Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области миграционных отношений, устранить проблему дублирования, пробелов и устаревших законодательных норм, существующих в современном состоянии отечественной законодательной сферы.

Понятийный аппарат действующего в Российской Федерации миграционного законода-

тельства требует унификации и систематизации. К примеру, определения понятий «мигрант» и «миграция» содержатся в Федеральной миграционной программе на 1998—2000 гг., но отсутствует в Федеральном законе РФ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (в ред. 28 июля 2012 г.) № 109-ФЗ [1]. Безусловно, это не может служить препятствием для осуществления правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов. Однако закрепление определений базовых понятий на законодательном уровне необходимо, поскольку это, во-первых, позволит четко определить предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов отношений в сфере трудовой миграции и, во-вторых, исключит противоречия и проблемы в применении международных и национальных правовых актов, в которых используются такие понятия.

Совершенствование правового статуса трудящихся мигрантов требует устранения имеющихся коллизий правовых норм, касающихся их прав и обязанностей, и ликвидации неопределенности правового регулирования, которое подчас чревато последствиями, серьезно ухудшающими положение как самих мигрантов, так и граждан страны.

Наряду с избыточностью и усложненностью отдельных административных процедур в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства отдельные процедуры, напротив, либо вообще не получили надлежащего правового оформления, либо урегулированы не в полном объеме. Так, не до конца прописана процедура приглашения в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, установленная в ст. 18 Федерального закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3]. В соответствии с этой статьей работодатель, пригласивший иностранного гражданина в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, обязан направлять в соответствующие органы исполнительной власти, ведающие вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания. При этом ни сроки предоставления такой информации, ни вид ответственности за несоблюдение указанного правила в Законе не установлены.

Важнейшим приоритетом в миграционной политике является совершенствование законодательства в сфере трудовой миграции, которое должно развиваться по пути разработки четких правил постановки на миграционный учет, выдачи разрешений на проживание и работу, постепенного перехода на электронный формат предоставления услуг. Особенно нуждается

в совершенствовании система регистрации трудящихся мигрантов, так как в этом деле имеются нестыковки и правовые пробелы. В силу сложившихся обстоятельств необходимо усиление ответственности в данной сфере.

В целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение, а также улучшения миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, по нашему мнению, необходимо дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации ст. 322.2 следующего содержания:

«Статья 322.2. Незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан или лиц без гражданства. Привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации двух или более иностранных граждан или лиц без гражданства при отсутствии у этих иностранных граждан или лиц без гражданства разрешений на работу либо патентов, если такие разрешения либо патенты требуются в соответствии с федеральным законом, а равно привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации двух или более иностранных граждан или лиц без гражданства без получения в установленном порядке разрешения на привлечение и использование иностранных работников, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, совершенное руководителем или учредителем (участником) юридического лица либо

Список литературы

1. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. 28 июля 2012 г.) // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

2. О внесении изменений в Федеральный закон РФ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 20 марта 2011 г. № 42-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1689.

3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 25 июня 2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.

4. О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью 27.2 Закона Российской Федерации «Об образовании»: Федеральный закон РФ от 12 ноября 2012 г. № 185-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6396.

5. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Пре-

индивидуальным предпринимателем, если это деяние совершено неоднократно, наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до одного года или без такового».

Данное предложение направлено нами в Комитет по обороне Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В своем выступлении на заседании коллегии ФМС России 26 января 2012 г. В.В. Путин сказал: «Россия не должна быть страной, куда может въехать кто угодно, как угодно и когда угодно, для чего необходимо разработать Концепцию миграционной политики РФ, которая призвана поднять научно-обоснованный уровень российской миграционной политики, увязать ее с долгосрочной перспективой развития страны и ее регионов, с задачами модернизации экономики, обозначить основные подходы к регулированию внешней и внутренней трудовой миграции» [8]. Данная концепция утверждена в июне 2012 г. Президентом Российской Федерации [7].

зидента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

6. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 // Рос. газ. 2012. 21 мая.

7. Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.) // СПС Гарант.

8. Протокол расширенного заседания коллегии ФМС России от 27 февраля 2013 г. № 1 км. URL: http:// www.fms.gov.ru/ about/ centers/ board/ board_session/ 2013/61814/ (дата обращения: 06.06.2013).

9. Галиахметова К.Д. Соотечественники за рубежом как субъекты миграционных отношений: теоретико-правовой аспект // Миграционное право. 2006. № 4.

10. Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики России. Владивосток, 2007.

11. Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.

107

E-mail: [email protected]