CC BY
36
Уханова Н.В. ©
Кандидат юридических наук, доцент; доцент кафедры предварительного расследования,
Московский университета МВД России имени В.Я. Кикотя
НАРУШАЕТ ЛИ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОСНОВАХ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ПРАВА РЕБЕНКА?
Аннотация
В статье рассматривается право ребенка жить и воспитываться в семье, которое может быть необоснованно ущемлено в результате несовершенства механизма действия нормативных правовых норм, содержащихся в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ.
Анализ ряда статей данного Федерального закона позволяет заключить, что ребенок может быть необоснованно изъят из семьи без фактического обследования условий его жизни в семье, и помещен в стационар для принудительного оказания ему социальных услуг. В Федеральном законе № 442-ФЗ ничего не говорится об органах опеки и попечительства, в обязанности которых входит фактическое обследование условий жизни ребенка при решении вопроса о необходимости его изъятия из семьи, если проживание в семье представляет опасность для его жизни, здоровья, физического и нравственного развития.
Предлагаются конкретные изменения и дополнения для внесения их в Федеральный закон № 442-ФЗ с целью ликвидации выявленной проблемы, которая связана с возможностью нарушения прав ребенка.
Ключевые слова: права ребенка, право ребенка воспитываться в семье, социальное обслуживание, органы опеки и попечительства, предупреждение нарушения прав ребенка.
Keywords: rights for a child, the right for a child to be brought up in family, social service, organs of guardianship and patronage, warming of violation of rights for a child.
Семейное воспитание как основа социализации детей имеет исключительно важное значение в духовно-нравственном и социальном формировании подрастающего поколения
[3].
Формирование духовно-нравственных ценностей семейных отношений, укрепление института семьи, поддержки и всестороннего укрепления престижа семейного образа жизни является одной из основных задач государственной семейной политики [4].
Институт семьи охраняется законом. Семья может быть создана: путем заключения брака, при усыновлении (удочерении) детей, рождении ребенка вне брака, при заключении договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью.
Право ребенка воспитываться в семье, со своими родителями, закреплено в международных правовых актах.
Так, согласно принципу 6 Декларации прав ребенка от 20 ноября 1959 года [1], ребенок должен, когда это возможно, расти на попечении своих родителей.
В Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года [2] целый ряд статей посвящен праву ребенка воспитываться в семье и правам родителей самостоятельно воспитывать своего ребенка:
государства-участники уважают права и обязанности родителей управлять и руководить ребенком в осуществлении им его прав (ст. 5);
© Уханова Н.В., 2015 г.
ребенок, насколько это возможно, имеет право знать своих родителей и право на их заботу (ст. 7);
государства-участники обязуются уважать право ребенка на сохранение его семейных связей, не допуская противозаконного вмешательства (ст. 8);
государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, кроме случаев, когда разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка, и по этому вопросу вынесено соответствующее судебное решение (ст. 9);
ни один ребенок не может быть объектом произвольного или незаконного вмешательства в осуществление его права на семейную жизнь, и он имеет право на защиту от такого вмешательства (ст. 16);
государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на воспитание уважения к родителям ребенка (ст. 29).
28 декабря 2013 года принят Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» № 442-ФЗ, который вступил в силу 01 января 2015 года (далее - Федеральный закон № 442-ФЗ).
Данный Федеральный закон № 442-ФЗ устанавливает полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания граждан, права и обязанности получателей социальных услуг.
Согласно п. 9 ст. 8 Федерального закона № 442-ФЗ, к полномочиям региональных органов государственной власти относится утверждение законом перечня социальных услуг. Социальные услуги предоставляются их получателям, в том числе, в стационарной форме (пункты 1, 3 ст. 19 Федерального закона № 442-ФЗ).
Во исполнение Федерального закона № 442-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации принят целый комплекс законов и иных нормативных правовых актов, касающихся, в том числе, видов оказываемых социальных услуг и форм их предоставления.
Например, в Красноярском крае принят Закон «Об организации социального обслуживания граждан в Красноярском крае» от 16 декабря 2014 года № 7-3023, к которому прилагается Перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг на территории Красноярского края. В числе этих социальных услуг в разделе VIII «Срочные социальные услуги» под пунктом 9 значится «экстренное помещение детей, оставшихся без попечения родителей, в специализированные организации социального обслуживания детей».
Согласно ст. 122 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - Семейный кодекс), при выявлении детей, оставшихся без попечения родителей, должностные лица различных организаций и иные граждане обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства. После этого органы опеки и попечительства обследуют условия жизни ребенка и решают вопрос о его дальнейших судьбе и устройстве (см. ст. 69, 73, 122, 123 Семейного кодекса). В том числе, органы опеки и попечительства при непосредственной угрозе жизни или здоровью ребенка могут немедленно отобрать его у родителей (ст. 77 Семейного кодекса).
Таким образом, ключевую роль в защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, до 01 января 2015 года играли органы опеки и попечительства.
Теперь, при вступлении в силу Федерального закона № 442-ФЗ, полномочия по устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей, фактически могут выполнять различные социальные органы («поставщики социальных услуг») по своему усмотрению, минуя органы опеки и попечительства (о них ни в Федеральном законе № 442-ФЗ ничего не говорится).
При этом необходимо обратить внимание на ст. 14 и пункт 1 ст. 15 Федерального закона № 442-ФЗ: в указанных нормах говорится об обращении гражданина и иных лиц о предоставлении социального обслуживания гражданину, а также о порядке признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании.
Согласно ст. 14 Федерального закона № 442-ФЗ, основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживании, помимо заявления гражданина или его законного представителя, являются: обращения иных граждан; обращения государственных органов; обращения органов местного самоуправления; обращения общественных объединений.
Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют следующие обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности:
наличие в семье ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе (подпункт 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона № 442-ФЗ);
наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации (подпункт 3 п. 1 ст. 15);
отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними (подпункт 4 п. 1 ст. 15);
наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан (подпункт 8 п. 1 ст. 15).
В случаях, когда речь идет о детях (подпункты 2, 3, 4 п. 1 ст. 15), и обращение о предоставлении социального обслуживания подано не их родителями или иными законными представителями, а другими субъектами, указанными в ст. 14 Федерального закона № 442-ФЗ (например, соседями), существует вероятность принудительного оказания этим детям социальных услуг. Например, экстренное помещение ребенка в «специализированную организацию социального обслуживания детей».
Получатели социальных услуг имеют право отказа от предоставления им социальных услуг (пункт 4 ст. 9, п. 1 ст. 18 Федерального закона № 442-ФЗ). Однако мнение ребенка по этому вопросу учитывается только если он достиг возраста 10 лет, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам (ст. 57 Семейного кодекса) - тогда его мнение может не учитываться. То есть, при нежелании ребенка покидать семью его мнением могут пренебречь, и отобрать ребенка у родителей по какому-нибудь незначительному поводу (например, отказ родителей купить ребенку понравившуюся игрушку, постановка ребенка «в угол» и т. п.).
Таким образом, «уполномоченный орган субъекта Российской Федерации» может принять решение о принудительном оказании социальных услуг ребенку, а «поставщик социальных услуг» - принудительно отобрать ребенка у родителей, минуя органы опеки и попечительства.
Органы опеки и попечительства имеют четкие инструкции, и в случаях отсутствия родительского попечения проводят проверки (обследования) по месту жительства ребенка, изучают образ жизни родителей, совместно с представителями органов внутренних дел составляют комиссионные акты об обследовании жилищно-бытовых условий ребенка (то есть, воочию убеждаются в действительности отсутствия попечения). Они также могут запрашивать о ребенке иные организации (образовательные, медицинские). Затем органы опеки и попечительства принимают меры к исправлению ситуации (в частности, беседы с родителями), и, в крайнем случае, если действительно есть угроза жизни или здоровью ребенка, немедленно изымают его из семьи, после чего подготавливают документы о лишении родительских прав и направляют их в суд. Либо, не изымая ребенка из семьи, подготавливают документы о лишении или ограничении родительских прав, направляют соответствующие заявление и документы в суд.
Порядок предоставления социальных услуг таков, что он не предусматривает обследования условий жизни ребенка, а решение о предоставлении социальных услуг принимается на основании документов, перечень которых утверждается законом субъекта
Российской Федерации (см. п. 10 ст. 8, подпункт 5 п. 2 ст. 27 Федерального закона № 442-ФЗ).
То есть, налицо законодательная регламентация внесудебного, а значит, противозаконного, отобрания ребенка у родителей, что грубо нарушает международные обязательства Российской Федерации, данные ею при подписании Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года:
«Государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда компетентные органы, согласно судебному решению, определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в интересах ребенка. Такое определение может оказаться необходимым в том или ином конкретном случае, например, когда родители жестоко обращаются с ребенком или не заботятся о нем или когда родители проживают раздельно и необходимо принять решение относительно места проживания ребенка» (ч. 1 ст. 9 Конвенции о правах ребенка).
Кроме того, описанная законодательная регламентация предоставления социальных услуг нарушает право ребенка жить и воспитываться в семье (см. вышеприведенные нормы из Декларации прав ребенка и Конвенции о правах ребенка, а также ст. 54 Семейного кодекса). Несанкционированно нарушается право человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации).
Органы внутренних дел при осуществлении своих функций (охрана общественного порядка, профилактика преступлений несовершеннолетних, расследование преступлений) выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, взаимодействуя с органами опеки и попечительства. При этом органы внутренних дел используют методы, ограничивающие право человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Использование данных методов основано на Конституции Российской Федерации (далее -Конституция РФ), Федеральном законе Российской Федерации «О полиции» от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ, Федеральном законе Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ (далее - ФЗ «Об ОРД»).
Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» оперативно-розыскные мероприятия проводятся в случаях, когда существует угроза нравственности, здоровью других лиц, безопасности государства. Вмешательство в частную жизнь лица при проведении оперативно-розыскных мероприятий производится на основании федерального закона и только по судебному решению.
В 2013 году органами внутренних дел выявлено 75,9 тысяч детей, требующих помощи со стороны государства, из которых 49,1 тысяча детей помещены в учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [4].
Органы внутренних дел тесно взаимодействуют с органами опеки и попечительства при расследовании преступлений несовершеннолетних, при профилактике безнадзорности и беспризорности детей, при устройстве детей, чьим родителям избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, а также в других случаях.
То есть, есть практика взаимодействия органов внутренних дел с органами опеки и попечительства, которая наработана годами и достаточно эффективна.
Вряд ли можно ожидать повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по предупреждению нарушений прав ребенка, если многочисленные органы социального обслуживания, на основании вышеописанных норм Федерального закона № 442-ФЗ, будут изымать детей из семей, минуя органы опеки и попечительства. Возможно, что это вызовет трудности в ходе межведомственного взаимодействия (например, при расследовании преступлений). Множественность лиц, ответственных за ребенка, приведет лишь к тому, что
фактически станет затруднительно проследить за его судьбой, и это может стать причиной действительного нарушения прав детей.
Для предупреждения вышеназванных негативных последствий необходимо внести ряд нижеследующих изменений в Федеральный закон № 442-ФЗ, суть которых заключается в том, что ключевая роль в решении вопроса о принудительном социальном обслуживании детей будет отведена по-прежнему органам опеки и попечительства.
Кроме того, на взгляд автора статьи, необходимо наделить органы внутренних дел закрепленным в законе правом осуществлять профилактическую деятельность в отношении неблагополучных семей путем обследования жизнедеятельности семьи и правом дачи заключения о необходимости изъятия ребенка из семьи, в контексте признания ребенка нуждающимся в социальном обслуживании, предусмотренного ст. 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ.
На основании изложенного, предлагается внести следующие изменения и дополнения в Федеральный закон № 442-ФЗ:
1. Дополнить статью 14 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ пунктом вторым следующего содержания:
«В случаях, предусмотренных подпунктами 21, 3, 41, а также подпункта 8 пункта 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, если речь идет о ребенке или детях, основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживания является поданное в письменной или электронной форме в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации либо переданное в рамках межведомственного взаимодействия заявление гражданина - ребенка, достигшего возраста 14 лет, или его родителя (либо иного законного представителя) или органа опеки и попечительства о предоставлении социального обслуживания».
2. Дополнить пункт первый статьи 14 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ, после слов «Основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживания является поданное в письменной или электронной форме заявление гражданина или его законного представителя о предоставлении социального обслуживания либо» следующими словами:
«, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами 21, 3, 41, а также подпунктом 8 пункта 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, если речь идет о ребенке или детях,».
3. Изложить подпункт 2 пункта 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ в следующей редакции:
«2) наличие в семье инвалида или инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;».
4. Дополнить пункт 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ подпунктом 21 следующего содержания:
«21) наличие в семье ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;».
5. Изложить подпункт 4 пункта 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ в следующей редакции:
«4) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом;».
6. Дополнить пункт 1 статьи 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ подпунктом 41 следующего содержания:
«41) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними, если это установлено органами опеки и попечительства в предусмотренном законом порядке; кроме того, если признание ребенка нуждающимся в социальном обслуживании связано с необходимостью его изъятия из семьи - то при условии наличия заключения о необходимости изъятия ребенка из семьи, данного уполномоченным сотрудником органа внутренних дел после профилактического обследования жизнедеятельности семьи; изъятие ребенка из семьи в целях предоставления ему социального обслуживания без указанного заключения органа внутренних дел не допускается;».
7. Дополнить пункт 1 статьи 29 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ подпунктом 11 следующего содержания:
«11) обследования условий жизнедеятельности семьи уполномоченным сотрудником органа внутренних дел, определения им причин, влияющих на ухудшение условий жизни ребенка, детей;»
8. Дополнить часть 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ пунктом 151 следующего содержания:
«151) осуществлять профилактическое обследование условий жизнедеятельности семьи уполномоченным сотрудником органа внутренних дел, определения им причин, влияющих на ухудшение условий жизни ребенка, детей; давать заключение о необходимости изъятия ребенка из семьи, в связи с решением вопроса о признании его нуждающимся в социальном обслуживании, в соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ;».
Литература
1. Декларация прав ребенка (провозглашена Резолюцией 1386 (Х1У) Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г.) [Электронный ресурс]: Информационная система ГАРАНТ. - Режим доступа: http://base.garant.ru/2562501/#ixzz3ZoUXFw5V.
2. Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 года [Электронный ресурс]: Информационная система ГАРАНТ. - Режим доступа: http://base.garant.ru/2540422/#ixzz3ZoTSM3LX.
3. Г осударственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации за 2011 год [Электронный ресурс]: Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. - М., дата публикации: 29 декабря 2012 года. - Режим доступа: http: //www. rosmintrud.ru/social/social/107.
4. Государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации за 2013 год [Электронный ресурс]: Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. - М., дата публикации: 18 декабря 2014 года. - Режим доступа: http: //www. rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/155.
