CC BY
13
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС;
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
* * *
НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ВНЕДРЕНИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ОСНОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ1
КУЛЕШОВА Наталья Николаевна, ТРЫКАНОВА Светлана Анатольевна
Аннотация. В статье авторы определяют пути совершенствования организационно-правовых подходов реализации практики оценки регулирующего воздействия законодательства в области деятельности институтов непосредственной муниципальной демократии в современной России, в частности на примере опыта муниципального образования г. Рязань.
Annotation. The authors of the article identify the ways for improving organizational and legal approaches of realization the practice of regulatory impact of legislation in the sphere of institutions of direct municipal democracy in contemporary Russia. The experience of a municipal unit of Ryazan serves as an example in the given article.
Ключевые слова: местное самоуправление, непосредственная муниципальная демократия, муниципальное управление.
Keywords: local government, direct municipal democracy, municipal administration.
Значимым этапом развития муниципальной реформы в Российской Федерации является принятие и практическая реализация Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»2. Данный Федеральный закон позволяет создавать устойчивый механизм аудита организационно-правового регулирования совершенствования системы муниципального управления, а также формирует благоприятную почву для
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 15-13-62002 «Формы непосредственного осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань».
2 Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» // СПС «КонсультантПлюс».
реализации процесса определения «точек роста» муниципальных образований. В настоящее время происходит вовлечение муниципальных образований субъектов РФ в процесс развития методик оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) местного законодательства, в том числе данный процесс с 1 января 2015 г. реализуется и в муниципальном образовании г. Рязань3.
3 Официальный сайт Администрации муниципального образования г. Рязань URL : http://admi^m/ekonomika-i-biznes/upiavlenie-ekonomiki/ otsenka-regulimyushego-vozdejstviya (дата обращения: 25.05.2016) ; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «КонсультантПлюс» ; Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"» // СПС «КонсультантПлюс» ; Постановление Губернатора Рязанской области от 24 февраля 2014 г. № 19-пг «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Рязанской области». URL : http://ryazangov.ru/
Основными задачами проведения ОРВ на уровне местного самоуправления является повышение качества управленческой среды, достижение согласованности интересов различных социальных групп местного сообщества, прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов целевых программ, т. ев конечном итоге оценка регулирующего воздействия - это объективная методика стратегического планирования развития муниципального образования.
В настоящее время в большинстве муниципальных образований, в том числе и в муниципальном образовании г. Рязань, ОРВ проводится с целью определения инвестиционного микроклимата на основе применения контент-анализа количественных показателей социально-экономического развития территории муниципалитета в рамках реализации профильного местного и регионального законодательства.
Вместе с тем необходимо учитывать, что инвестиционный микроклимат во многом зависит от возможности осуществления социального партнерства, которое прежде всего складывается из степени развития институтов непосредственной муниципальной демократии. В связи с этим считаем целесообразным включение в контент-анализ ОРВ на местном уровне и аспект качества функционирования институтов непосредственной муниципальной демократии, как факультативного, так и прямого характера.
Следует учесть, что институты непосредственной муниципальной демократии факультативного характера (публичные слушания и т. д.) легитимизируют и повышают качество принимаемых решений, которые оформляются в формате муниципальных правовых актов.
Так, по итогам развития муниципального образования г. Рязань в 2015 г. значительное количество социально значимых решений местной власти было принято в рамках применения института публичных слушаний:
- отчет об исполнении бюджета муниципального образования г. Рязань за 2015 г. прошел процедуру публичных слушаний, депутаты Рязанской городской Думы одобрили представленный документ и затем рекомендовали Администрации Рязани усилить контроль за ходом реализации муниципальных программ, не допускать необоснованного расходования бюджетных средств, следить за соблюдением условий предоставления субсидий)4;
- проект изменений в Генеральный план Рязани прошел процедуру публичных слушаний, получено положительное заключение (депутаты Рязанской городской Думы внесли изменения в Генеральный план Рязани, которые коснутся зонирования территории в границах улиц Высоковольтной, Весенней, Шевченко, 2-я Линия, 3-й Мопровский переулок, функциональное зонирование территории изменится с зоны застройки многоэтажными жилыми домами на общественно-жилую зону, данный участок включен в программу развития застроенных территорий, а изменения, вносимые в Генеральный план, должны повысить инвестиционную привлекательность указанной территории)5;
- проект программы комплексного развития транспортной инфраструктуры г. Рязани до 2020 г. также предполагается рассматривать в рамках публичных слушаний (в данной программе, в частности, запланирован ремонт существующих дорог и строительство новых магистралей, приведение в нормативное состояние подъездов и подходов к общеобразовательным учреждениям, ремонт подъезда к поселку Солотча, продолжение строительства Северного обхода, реконструкция дороги от улицы Интернациональной по улицам Бирюзова, Станкозаводской до улицы Магистральной, а также адаптация остановочных пунктов и подходов к ним для людей с ограниченными возможностями здоровья, помимо этого, намечено устройство искусственного освещения на мосту через Оку, установка дорожных ограждений, новых светофорных объектов и модернизация существующих светофоров, обустройство искусственных неровностей, создание автоматизированной системы управления дорожным движением в г. Рязани)6.
Важно подчеркнуть, что оценка адаптации правовых норм к существующим социально-политическим и территориальным реалиям является перспективным направлением совершенствования методики ОРВ на местном уровне. В связи с этим можно привести пример реформирования в муниципальном образовании г. Рязань организационно-правового регулирования проведения собраний и конференций граждан. Данному вопросу посвящено Решение Рязанской городской Думы от 13 ноября 2008 г. № 780-1 «Об утверждении Положения
4 Официальный сайт Рязанской городской Думы. URL http://rgdrzn.ru/news/detal/3721 (дата обращения: 26.05.2016).
5 Официальный сайт Рязанской городской Думы.
6 Там же.
о порядке назначения и проведения собрания, конференции граждан в городе Рязани». Анализ практики реализации продемонстрировал некоторые контекстуальные издержки данного муниципального правового акта7:
1. Не урегулирован численный состав депутатов, выдвигающих инициативу о проведении собрания, конференции. При этом постоянная работа с избирателями могла быть источником информации о необходимости его проведения, например, в микрорайоне или муниципальном районе (минимальное число инициативной группы граждан завышено, не менее 20 человек, принцип соразмерности не учтен, следует сопоставлять инициативную группу численности населения, потенциально участвующего в собрании, т. е. инициативная группа в 20 человек может быть по численности одинаковой при участии в собрании 200 или 1 000 граждан)8.
2. Отсутствует ссылка на указание места регистрации инициаторов проведения конференции или собрания. Инициативная группа обеспечивает сбор подписей, представляет массовые интересы. Простые математические подсчеты показывают, что в Рязани проживает 532,7 тыс. чел., 1 %, или 5 333 подписи необходимо собрать в поддержку инициативы проведения собрания (конференции). Таким образом, согласно Положению максимальное количество подписей на одного инициатора составляет 265. Предложенный механизм выдвижения инициативы от населения по проведению собрания или конференции трудно реализуем: необходимо разъяснить, во-первых, статус инициаторов (ответственность, материальные расходы), во-вторых, механизм обеспечения инициативы. Так, в п. 3 ст. 2 Положения № 780-1 установлено, что собрание или конференция граждан проводится в зависимости от числа граждан, постоянно проживающих на территории, где инициируется проведение собрания (конференции), и имеющих право участвовать в собрании (конференции). При численности жителей менее 500 чел. проводится собрание граждан, при численности жителей более 500 чел. -конференция граждан. Исходя из текста муни-
ципального акта, можно сделать вывод о том, что инициатива проведения собрания может быть реализована в малочисленном микрорайоне (Элеватор, Красный и др.). По данным Росстата на 1 января 2013 г., численность населения административных округов городского округа г. Рязани выросла с 75,3 тыс. до 177,7 тыс. чел., следовательно инициативность граждан может быть обусловлена посредством деятельности органов территориального общественного самоуправления. Норма, разграничивающая понятие конференции и собрания, согласно Положению № 780-1, приводит к аналогии, что собрание - это тот же сход. Однако следует помнить, что функция схода - заменить представительный орган, а решения собрания носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.
3. Доминирование административного участия в разрешительной процедуре по организации и проведению собраний и конференций граждан (органы местного самоуправления г. Рязани (глава города) оставляет за собой право мотивированного отказа в организации и проведения собрания, конференции, поэтому до момента обращения за поддержкой граждан в виде 1 % населения следует обратиться за разъяснением вопроса, выносимого на собрание, конференцию, а также его соотнесение с перечнем вопросов местного значения. Принимая решение об отказе в регистрации инициативы, орган местного самоуправления фактически запрещает проведение публичного мероприятия, несоблюдение установленной процедуры также свидетельствует о том, что публичная акция и решение будут признаны незаконными. Таким образом, существует необходимость принятия законов субъекта (закона Рязанской области), регламентирующих данную процедуру9.
Значимым фактором развития методики ОРВ в области развития организационно-правового регулирования институтов непосредственной муниципальной демократии является также контент-анализ наличия/отсутствия информационных ресурсов данных форм участия граждан в осуществлении местного само-
7 Решение Рязанской городской Думы от 13 ноября 2008 г. № 780-1 «Об утверждении Положения о порядке назначения и проведения собрания, конференции граждан в городе Рязани» // СПС «КонсультантПлюс».
8 Там же.
9 Кулешова Н.Н. Собрание граждан как механизм реализации основных форм непосредственной муниципальной демократии в РФ: актуальные возможности и перспективы реформирования // Юстиция. 2015. № 3. URL : http://justicia.su/3-2015. html
управления, так как сетевой подход социального участия на современном этапе осуществляется как де-юре, так и де-факто в муниципальном управлении.
В этом смысле уместно вспомнить хороший опыт, предложенный в г. Рязани: созданы интернет-сайты Ассоциации органов территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) г. Рязани (http://tos-assoc. ucoz.ru/), комитетов ТОС «Улица Верхняя» (http://tos-verhnyaya-u.ucoz.ru/), «Дягилево-1» (http://tos-dyagilevo-1.ucoz.ru/), поселка Мирный (http://tos-mirnyj.ucoz.ru/), «Черезово-Песочня» (http://tos-pesochnya-c.ucoz.ru/), поселка Недостоево (http://tos-nedostoevop. ucoz.ru/). Интернет-сайты - это постоянный доступ жителей города к полной, объективной информации из жизни ТОС и городской политики в сфере ТОС, это постоянный контакт администрации с ТОС, обмен информацией, планами, обсуждение перспектив. Опыт г. Рязани по развитию таких информационных проектов перенимают в рамках межмуниципального сотрудничества другие города. Кроме этого, в методике ОРВ на развитие организационно-правового регулирования институтов непосредственной муниципальной демократии важно учитывать стремление данных институтов к саморазвитию.
В данном случае следует упомянуть практику создания советов территорий муниципальных образований. В 2012 г. в каждом районе г. Рязани, которая последовала опыту Белгорода, с 31 мая по 5 июня прошли учредительные собрания советов территорий, в коллективы которых вошли депутаты Рязанской городской Думы, представители префектур администрации г. Рязани, а также активисты, заявившие о своем желании заниматься общественной работой по месту жительства в рамках «горячих линий»10.
В заключение необходимо подчеркнуть, что любая методика ОРВ местного законодательства в области развития институтов непосредственной муниципальной демократии должна основываться на принципах стратегического подхода и формирования социального партиципаторного капитала. В связи с этим в качестве конструктивного примера можно привести муниципальное образование г. Рязань, где в мае 2016 г. на заседании городской Думы рассмотрели изменения в План стратегического развития города Рязани до 2020 года. В План внесена новая задача -«гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений» в рамках стратегического направления «развитие человеческого капитала». Развитие новой стратегической задачи планируется посредством реализации новой муниципальной программы, начиная с 2017 г.11
Библиографический список
1. Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Кон-сультантПлюс».
3. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление Губернатора Рязанской области от 24 февраля 2014 г. № 19-пг «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Рязанской области» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://ryazangov.ru/
10 Кулешова Н.Н., Трыканова С.А. Территориальное общественное самоуправление: актуальные дискурсы развития в муниципальных образованиях субъектов РФ // Правовая инициатива. 2015. № 2. URL : http://49e.ru/ru/ 2015/2/11
11 Официальный сайт Рязанской городской Думы.
5. Решение Рязанской городской Думы от 13 ноября 2008 г. № 780-I «Об утверждении Положения о порядке назначения и проведения собрания, конференции граждан в городе Рязани» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Официальный сайт Администрации муниципального образования г. Рязань [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://admrzn.ru/ekonomika-i-biznes/upravlenie-ekonomiki/otsenka-reguliruyushego-vozdejstviya (дата обращения: 25.05.2016).
7. Официальный сайт Рязанской городской Думы [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://rgdrzn.ru/news/detal/3721 (дата обращения: 26.05.2016).
8. Кулешова, Н.Н. Собрание граждан как механизм реализации основных форм непосредственной муниципальной демократии в РФ: актуальные возможности и перспективы реформирования [Электронный ресурс] // Юстиция. - 2015. - № 3. - Режим доступа : http://justicia.su/3-2015.html
9. Кулешова, Н.Н. Территориальное общественное самоуправление: актуальные дискурсы развития в муниципальных образованиях субъектов РФ [Электронный ресурс] / Н.Н. Кулешова, С.А. Трыканова // Правовая инициатива. - 2015. - № 2. - Режим доступа : http://49e.ru/ru/2015/2/11
