CC BY
109
удк удк 328-433 И.Н. Молодикова [I. N. Molodikova]
направления развития миграционной политики интеграции В EВРОСОЮЗЕ*
Directions of migration policy on integration in the EU
Статья представляет собой краткий обзор основных направлений развития миграционной политики ЕС, с более детальным рассмотрением проблем разработки политики интеграции мигрантов и ее измерения. Анализируется подход к оценке возможностей интеграции мигрантов через оценку благоприятности миграционного законодательства стран ЕС к доступу на рынок труда, воссоединению семьи, доступу к образованию, натурализации, наличию антидискриминационных законов и доступу к долгосрочному виду на жительство. Ключевые слова: интеграция, миграционная политика, европейский союз.
The article provides a brief overview of the main directions of development of EU migration policy with a more detailed discussion of the problems of development policy integration of migrants and its measurement. Analyzes the approach to assessing the possibilities of integration of migrants through the evaluation of the ease of migration legislation countries from EU to access to the labor market, family reunification, access to education, naturalization, the presence of anti-discrimination laws and access to long-term residence permit.
Key words: integration, migration policy, the European Union
В странах Евросоюза тема интеграции мигрантов - одна из самых актуальных для дискуссий, как в парламенте, так и в прессе. На полмиллиарда человек, проживавших в Евросоюзе, в 2010 было зарегистрировано 32,5 млн человек - выходцев из других стран, находящихся легально в ЕС или 6,5 % всего населения Евросоюза. Из них 12,3 млн человек были граждане ЕС, проживавшие вне пределов своих стран. Граждане третьих стран составляли, соответственно, 20,2 млн, в том числе экономические мигранты, студенты и члены их семей - 18,6 млн чело-
Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ Проект № 13-06-00462 «Разработка концептуально-методических подходов к анализу механизмов адаптации и интеграции этнических мигрантов в региональные российские сообщества на основе геоинформационного мониторинга».
*
mil
Germany
- 2008 г
- 2009 г.
- 2010 г.
- 2011 г.
Italy Netherlands Spain
Рис. 1. Доля населения с отдельных странах ЕС, считающего, что «иммигранты больше проблема, чем выгода», в %.
(Источник - Elizabeth Collett & Ben Gidley, 2012).
век. Беженцев и лиц, находящихся в ситуации убежища в ЕС насчитывалось 1,4 млн человек, и еще 0,3 млн человек, просящих убежище. Приблизительно около 15 млн трудовых мигрантов работали легально в ЕС. Их присутствие помогает выравнивать демографическую ситуацию старения населения в ЕС, так как мигранты имеют более молодую демографическую структуру \Eurostat, 2010].
Тем не менее, увеличение количества мигрантов, активно обсуждаемое СМИ и политиками (особенно правого толка), стимулирует рост ксенофобии среди местного населения в странах ЕС и, как следствие - требует вмешательства правительств этих стран для сглаживания противоречий между местным населением и мигрантами (рис. 1).
60
50
40
30
20
10
0
UK
Цели и задачи интеграционной миграционной политики ЕС
Основные направления миграционной политики ЕС включают:
- эффективное развитие легальной и снижение нелегальной миграции;
- развитие интеграционных программ для мигрантов;
- создание единой европейской системы предоставления убежища;
- улучшение кооперации с третьими странами в вопросах миграции.
Во всех этих направления вопросы интеграции мигрантов (в том числе, трудовых и вынужденных) - важная составная часть единой миграционной политики.
Выработка единой политики Евросоюза в области миграции началось с европейского саммита в г. Темпере в 1999 году, когда была одобрена первая программа общей миграционной политики Евросоюза (программа Темпере). Она являлась продолжением реализации Амстердамского Договора вступившего в силу 1 мая 1999. Данный договор заложил основу принципов функционирования Евросоюза, по которым на территории ЕС должны были быть обеспечены свобода передвижения населения, товаров, услуг, финансовых и информационных потоков, а также обеспечены меры, необходимые для охраны внешних границ.
Развитие интеграционной политики было и остается одним из четырех приоритетов Общей Иммиграционной Политики (Common Immigration Policy) с 1999 года. К сожалению, сфера интеграции и показатели измерения интеграции не являются прерогативой управленческих структур ЕС и отдана на уровень управления стран-участниц. Они решают сами, какие способы интеграции мигрантов готовы применить и несут ответственность за свою политику.
Еврокомиссия, как орган, ответственный за осуществление миграционной политики, предложила только основные направления миграционной и интеграционной политики, которые были в дальнейшем закреплены в законодательных актах, директивах и рекомендациях. Несмотря на то, что Еврокомиссия прямо не влияет на интеграционную политику каждой из стран, она создает нормативные документы по миграционной политике для всего ЕС, косвенно влияющие на развитие процессов
интеграции. Создание общей интеграционной политики в 27 государствах - членах является одной из главных задач Европейского Союза. Европейская Комиссия возглавила этот процесс выработки интеграционной стратегии, так как страны ЕС нуждались в обмене положительным опытом, поскольку многие из них осознавали, что у них существуют сходные проблемы. В 2003 г. на конференции глав государств ЕС в г. Салоники было предложено разработать всеобъемлющую политику интеграции иностранцев (гражданин третьих стран), законно пребывающих в одном из государств - членов ЕС.
По мнению чиновников ЕС, реализация первой пятилетки миграционной политики была успешной, и в ноябре 2004, через 5 лет после принятия первой программы в Темпере, была принята в Гааге вторая миграционная программа которая поставила во главу угла на 2005-2010 гг. развитие свобод, безопасности и принципов справедливости в странах ЕС для мигрантов. В ней особое место уделялось вопросам интеграции. С этого периода (в ходе реализации интеграционных миграционных программ ЕС и с углублением экономического кризиса в странах ЕС), начали проявляться противоречия между странами-участницами и Еврокомиссией из-за невозможности выработки единого подхода к интеграции.
Вторая миграционная программа (Гаагская) установила новую цель для интеграции - создание специальной рамочной системы «European framework», как средства усиления интеграционной политики ЕС, в частности, содействовать сотрудничеству и обмену информацией среди всех акторов, которые принимают участие в разработке и осуществлении политики интеграции, особенно на местном уровне. Еврокомиссия разработала план по интеграции иностранцев1 и членов их семей по Гаагской Программе, принятой на период 2005-2010 годов. В ней были предложены комплексные меры для реализации сформулированных в 2004 г. основных принципов интеграции.
Гаагская Программа признает, что хотя правительства играют важную роль в определении основных приоритетов интеграции, обеспечения сотрудничества и согласованности между региональными и национальными структурами, а также и в предоставлении финансирования, они нуждаются в поддержке общественных институтов, которые непосредственно работают с мигрантами: местных властей, НПО, ассоциаций мигрантов и других лиц, участвующих в повседневном оказании услуг и помощи мигрантам в их жизни.
Идеологическое ядро для выработки интеграционных программ стран ЕС - это «Общие направления (Common Agenda)», основанные на Общих Базовых Принципах Интеграции Common Basic Principles, 2004], которые были утверждены Советом по правосудию и внутренним делам (The Justice and Home Affairs Council) в 2004 году и в настоящее время составляют основу европейского подхода к интеграции. Эти Общие Базовые Принципы Интеграции (ОГПИ) дали первые формулировки того, что понимается под интеграцией в ЕС, сформулировали цели интеграции и ключевых акторов этого процесса. С 2005 года была одобрена общая программа Евросоюза по интеграции иностранцев2. Она послужила основой для пересмотра государствами - членами ЕС своего законодательства по вопросам интеграции.
Были также созданы структуры содействию обмену информацией и диалогу между государствами-членами, а также между различными заинтересованными сторонами в области интеграции. Существуют так называемые Национальные Контактные (информационные) Центры по интеграции (National Contact Points on integration) Еврокомиссии3, собирающие и предоставляющие информацию на правительственном уровне и в большинстве стран ЕС руководимые высокопоставленными чиновниками, ответственными за интеграцию в стране. Ими являются обычно представители МВД или сходных структур. Между этими чиновниками проходят встречи 4 или 5 раз в год в Брюсселе для обмена информацией в области миграции и обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес.
Такие встречи и работа центров внесли большой вклад в разработку «Руководства по интеграции для политиков и практиков» (MPG 2010). Также в ЕС существует веб-портал по лучшим интеграционным прак-тикам4, кроме того, в ЕС был создан Европейский Фонд по Интеграции [ЕФИ]5, который не только дает всю информацию по интеграционным инициативам стран-участниц, но и развивает и поддерживает различные
1 Policy Plan on Legal Migration COM (669/2005) final.
2 Common Agenda for Integration, Framework for the Integration of Third-country Nationals in the European Union COM (389/2005).
3 National Contact Points on Integration / European Commission.
4 Common Basic Principles for Immigrant Integration Policy in the European Union.
5 European Integration Fund.
проекты по интеграции как научных институтов, так и любых НПО. Местные власти также имеют возможность принять участие в интеграционных проектах и получить от ЕФИ фонда финансирование. Таким образом, в работы по интеграции мигрантов все больше и больше стало вовлекаться низовых структур. ЕФИ поддерживает программы, необходимые для социальной, образовательной, культурной, религиозной, языковой интеграции, подтверждению квалификации и прав доступа на рынок труда6.
В 2009 году в Стокгольме была принята третья миграционная программа на 2010-2015 гг. Основные вопросы миграционной политики в настоящее время связаны с проблемами предоставления гражданства, убежища, безопасности иммиграции и разработки принципов справедливости. Особенно большое внимание было уделено необходимости разработки унифицированных баз статистических данных по странам ЕС в области миграции, а также углублению разработки индикаторов для измерения процессов интеграции мигрантов. К сожалению, пока нет общих законодательных положений по оценке степени интеграции мигрантов и также критериев ее измерения'.
Главная цель, которую ставят страны ЕС в вопросах интеграции легальных мигрантов, - способность мигрантов к самоподдержанию и самообеспечению. Это экономическое требование включает в себя решение проблем проживания, занятости, возможность и доступность образования, включение мигрантов в процесс социальных выплат, медицинского страхования, а также их участие в жизни общества. При этом подразумевается возможность доступа легальных мигрантов к общественным учреждениям, доступным для большинства граждан ЕС (в том числе и пенсионного обслуживания). Успешная интеграция предполагает, что иностранец знает язык, культуру и систему принимающего общества. Ключевой вопрос успешной интеграции - доступность без дискриминации для иностранцев социального обслуживания. Поскольку основная предпосылка интеграции - тесное взаимодействие местного населения и иностранцев, в большей степени ей содействует совместные учеба, проживание и работа.8
Ни одно из государств - членов ЕС в соответствии с Амстердамским договором (1999) не может избежать исполнения многосторонних соглашений по защите прав человека, в том числе иностранца. Такие законодательные акты призваны играть важную роль в интеграции мигрантов. В то же время законодательство ЕС не предусматривает непосредственно систематическую поддержку интеграции определенных этнических
групп мигрантов, а создает условия для интеграции в целом. Амстердамский договор внес изменения в миграционную политику стран членов ЕС, стремясь создать модель иммиграционной политики интеграции и убежища, которая была бы пригодна для всего ЕС.
Интеграционные практики стран ЕС сильно отличаются от страны к стране. На заседании Совета министров ЕС в Виши9 (Vichy) в 2010 была принята декларация, которая выдвинула принципы интеграции для усиления взаимодействия общества стран ЕС. Была отмечена необходимость координации усилий в области интеграции между всеми вовлеченными сторонами, включая третьи страны. Декларация определяет и общую ответственность стран ЕС по отношению к легальным мигрантам через помощь в их трудоустройстве, обучении и развитие культурного диалога мигрантов и населения стран ЕС. Этот документ так же, как и другие документы ЕС по интеграции, подтверждает необходимость создания определенных предпосылок для интеграционного процесса в принимающей стране.
В Европейском Пакте иммиграции и убежища было заявлено, что интеграция иностранцев должна начинаться еще до отбытия их из своей страны, хотя осуществляется она непосредственно в стране приезда. Поэтому частью политики интеграции ЕС является влияние на страны выезда через финансирование в этих странах различных программ кооперации, как например, программа политики добрососедства (European Neighborhood Policy (ENP10), позже трансформированной в European Neighborhood Initiative. Начатая с 2003 года, она была принята перед включе-
6 Decision No. 2007/435/EC of the European Parliament and of the Council.
7 Töth Judit A migraciös adatok kinyerese - jogi attekintes, (Projekt szervezet neve:Központi Statisztikai Hivatal Nepessegtudomanyi Kutatö Intezet, Projekt cime:A bevandorlasi es integraciös statisztikai rendszer fejlesztese Azonositö szam: EIA/2007/3.2.3.1.).
8 Common Basic Principles for Immigrant Integration Policy in the European Union, 2004 (Annex I).
9 European Ministerial Conference on Integration, 3-4 November 2008, Vichy - Declaration on the Integration of Immigrants.
10 European neighborhood policy http://eeas.europa.eu/enp/index_ en.htm.
нием в ЕС новых стран Центральной Европы в 2004 г. с целью нивелирования негативных последствий от введения жесткого визового режима ЕС по отношению к своим восточным странам-соседям. Эта политика помощи ЕС была призвана формировать «кольцо друзей» из третьих стран вокруг границ ЕС.
На усиление кооперации на низовом уровне, через специальный Региональный Комитет по Интеграционной Политике и Межкультурному Диалогу, для каждой из третьих стран - участниц этой программы разрабатываются свои планы11 взаимодействия с ЕС: сколько участвует стран, столько утверждается планов взаимодействий. Развивается двусторонняя кооперация, и к каждой из этих стран ЕС применяет свои требования и мерки. То есть политика ЕС очень неоднородна, что вызывает большую критику, как среди экспертов, так и среди местного населения (так, например, Россия не принимает участия в этой программе, несмотря на то, что все европейские страны СНГ принимают. Она сотрудничает с ЕС в формате ЕС-Россия).
Исследования показали [Kostakopoulou, Carrera, Jesse, 2009], что именно в течение нескольких первых месяцев после прибытия иностранцев в страну возникает большая необходимость в программах, помогающих их ориентации в этих странах, что способствует их быстрой интеграции. Такие программы могут быть общего и специального характера (по определенной тематике, по ориентации на рынке труда, ознакомлению с правовым положением иностранцев, системой социальной защиты)12. Поэтому политика местных властей в области интеграции является ключевой.
Общие базовые принципы интеграции [ОБПИ]
ОБПИ являются основой европейского подхода к интеграции. Существует 11 принципов интеграции1. Важным является определение, данное в первом принципе: «интеграция представляет собой динамичный двусторонний процесс взаимного приспособления как мигрантов, так и жителей государств - членов ЕС». В нем подчеркивается, что интеграция является двусторонним процессом и что необходимы изменения со стороны как мигрантов, так и принимающего общества - должна быть взаимная адаптация. В нем признается, что общество не стоит на месте, оно обновляется и в него включаются новые элементы, которые привносят в процесс свои социальные изменения. Это означает, что поли-
тика интеграции не должна просто быть адресована только иммигрантам, но должна вовлекать и местное сообщество - население.
Второй принцип: интеграция предполагает уважение основных ценностей стран Европейского Союза устанавливает возможные границы этого изменения в ценностях, что очень важно на уровне практик. Принятие культурных, социальных и религиозных различий имеет свои пределы, и они определены в принципах национального и Евросоюзного законодательства основных ценностях ЕС, таких как равенство, верховенство закона, уважение прав человека и проведение демократических реформ. Признается, что разнообразие является ценным и динамичный двигателем развития в обществе, но там, где есть сомнения относительно того, как далеко может зайти разница проявлений национальных особенностей мигрантов в принимающем сообществе, и являются ли приемлемыми в принимающем сообществе такие проявления больших отличий, национальное законодательство страны приема, указывается, что основные европейские ценности должны быть приоритетными и должны быть установлены пределы, в которых разрешается существование проявлений различий для мигрантов.
Дальнейшее развитие этой мысли делается в восьмом принципе, который гласит: «Возможности осуществления практик различных культур и религий гарантируются в Уставом Основных прав ЕС (Charter of Fundamental Rights) и должны быть защищены, если только практика не вступает в конфликт с другими европейскими правами или с национальными законами страны приема». Данный принцип призывает к уважению культурного и религиозного разнообразия, но «в рамках европейских прав и национального законодательства». Реализация этого принципа на практике может отличаться от страны к стране ЕС, отражая различия в местных условиях. Например, ношение религиозных символов (например, хиджаб) в школах и на рабочем месте не является запрещенными в
11 Committee of the Regions, Integration Policy and Inter-Cultural Dialogue (November 2008).
12 Handbook on Integration for Policy Makers and Specialists. 2nd edition (2007) and 3rd edition (2009), European Commission, DG for Justice, Freedom and Security, Brussels.
13 Common Basic Principles for Immigrant Integration Policy in the European Union, 2004 (Annex I).
некоторых странах (ЕС Венгрия), но в других (например, во Франции) являются запрещенными из-за особенностей идеологии, политического устройства, исторических и социальных факторов развития этих стран. Поэтому в каждой стране ЕС вырабатываются свои критерии и рамки для применения мигрантами своих национальных норм и предполагается, что они должны уважать нормы принимающего сообщества.
Ряд основных принципов касается ключевых аспектов интеграционного процесса. Один из самых важных - обеспечение доступа легальных мигрантов на рынок труда, правильное использовать их навыков и опыта. Существует значительное недоиспользованние потенциала иммигрантов, проживающих в ЕС сегодня, т. к. многие не имеют официального доступа на рынок труда, и это большой недостаток, который стремятся искоренять. Так, например, в Нидерландах получение официального контракта на работу одного из супругов-мигрантов автоматически позволяет трудоустройство второму супругу, такие же нормы применяются в большинстве скандинавских стран. А, например, в Германии, Австрии, Венгрии это не так, супруг может проживать в стране, но доступ на рынок труда он получает только после получения длительного вида на жительство или самостоятельного поиска работы и заключения контракта как гражданин третьей страны (т. е. с получением разрешения на работу через министерство труда и занятости).
Очень неблагоприятная ситуация сложилась во всех странах ЕС с признанием дипломов иностранных квалификаций мигрантов. Это создает условия для их дискриминации на рынке труда. Особенно в отношении женщин-мигрантов, прибывающих в страны ЕС со своими мужьями-мигрантами.
Среди главных принципов интеграции - важность знания языка принимающей страны, а также истории и культуры и государственных институтов, что часто предоставляется для вновь прибывших мигрантов в ознакомительных программами многих странах ЕС. Образовательные учреждения также играют важную роль в социализации и обучении мигрантов. Иммигранты, особенно их дети, в полной мере должны иметь возможность воспользоваться доступом к образованию и профессиональной подготовке. Особенно это актуально в местах концентрации мигрантов и их детей - в городских поселениях.
Принципы 9, 10 и 11 обращают внимание на важность участия иммигрантов в разработке политики интеграции и в политических процес-
сах управления на низовом уровне. Поскольку не существует никаких совместно согласованных европейских стандартов интеграции, в настоящее время нарабатывается большое количество интересных практик работы с мигрантами. В частности, в городах местные власти, НПО и другие организации, собирают новые идеи и полезные разработки конкретных стратегий, в которых нуждается каждая страна [Pratt, 200914].
Таким образом, 11 общих базовых принципов являются отличительной чертой осуществления европейской политики интеграции. Они представляют общие положения, которые оказались ценными для стран ЕС. Тем не менее, они не являются законом, а адаптированы и реализуются каждой страной с учетом интересов национальных местных структур.
Подходы к разработке индикаторов оценки
интеграции мигрантов
Для того чтобы можно было объективно оценивать достигнутые в области интеграции позитивные изменения, было признано необходимым развитие обмена информацией, сравнение данных и разработка унифицированных методов измерения миграционных процессов и оценки степени интеграции. Первый такой опыт был сделан при разработке Индекса, оценивающего возможности миграционной интеграционной политики в законодательных актах - MIPEX (Migration Integration Policy Index)15. В 2006 и 2010 г. он был разработан для всех стран ЕС, а также для Скандинавских стран, Швейцарии, Канады, США, Японии и Сербии. Несмотря на единую наднациональную систему управления государств - членов ЕС многие вопросы миграционной политики, как уже говорилось выше (например, найма иностранцев, медицинской страховки, пенсий, различных социальных выплат, натурализации, грин-карты), являются прерогативой национальной политики каждого конкретного государства ЕС.
14 Sandra Pratt (2009) Integrating Migrants in Europe: the European Framework and issues of citizenship and identity.Presentation by Sandra PrattFormerly Deputy Head of the Immigration and Asylum Unit, DG Justice, Freedom and Security European Commission, 20-24 April 2009/IMISCOE Intensive Training Centre.
15 MIPEX (Migration Integration Policy Index) http://www.mipex.eu/.
Рис. 2. Индекс Интеграции MIPEX для Венгрии 2010.
(Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/ [дата обращения - 11.06.14]).
Для создания индекса М1РЕХ были проанализированы юристами -экспертами в области миграционного законодательства ЕС, законы всех стран Евросоюза. Сравнивать законодательства стран с эталоном законодательства, наиболее благоприятным для мигрантов, в качестве которого была выбрана Швеция. Индекс интеграции МИПЕКС (М1РЕХ) отражает основные юридические возможности мигрантов Венгрии по интеграции по отношению к лучшим практикам ЕС 2010-х годах (рис. 2).
Критерии М1РЕХ базируются на том подходе, что легальный мигрант должен иметь максимально хороший доступ:
1) на рынок труда;
2) к долгосрочному виду на жительство;
20 40 60 80 100
Score (0-100)
Рис. 3. Оценка ситуации отдельных стран ЕС по показателю возможностей воссоединения семьи (2010).
(Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/family-reunion (дата обращения - 11.06.14).
3) к гражданству;
4) возможности воссоединения семьи;
5) возможности участия в политической жизни (создания НКО мигрантов) и участия в выборах (хотя бы местных);
6) должны существовать антидискриминационные законы, представляющие мигрантам равные права в определенных сферах.
Индекс М1РЕХ был рассчитан для стран ЕС как отклонение от ИДЕАЛЬНОЙ модели (Швеции). Как показали результаты проекта, страны ЕС имеют разные уровни развития миграционного законодатель-
Рис. 4. Оценка ситуации отдельных стран ЕС по показателю доступа на рынок труда (2010)
(Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/labour-market-mobility [дата обращения - 11.06.14]).
ства. Кроме интегрального показателя для каждой страны можно сравнивать страны по каждому из показателей. Самыми неблагоприятными для интеграции мигрантов явились показатели стран Балтии.
Так, например, рис. 3 представляет собой оценку отдельных стран ЕС по показателю возможностей воссоединения семьи в том случае если один из близких членов семьи проживает в стране ЕС. Она показывает огромную разницу между странами в легальном праве мигранта пригласить свою семью на проживание. Если в целом вероятность воссоединения семьи по интегральному показателю М1РЕХ среднем для ЕС-25 составляет чуть более пятидесяти процентов, то для Австрии она в два раза ниже
Рис. 5. Оценка ситуации отдельных стран ЕС по показателю доступа к получению долгосрочный вид на жительство (2010).
Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/long-term-residence (дата обращения - 11.06.14).
среднеевропейского уровня, а наиболее соответствует «идеальному» индексу Швеция, где он приближается к 100 % для легальных мигрантов.
Трудоустройство иностранцев - ключевой момент в интеграционном процессе и поэтому необходимо развивать информационное обеспечение иностранцев до приезда, решать вопросы признания их квалификации и образования16. Этот вопрос практически не решен и отдан на откуп странам-участницам, а вернее работодателям.
16 Conclusions of the European Council meeting 6 November 2008.
Рис. 6. Оценка развития антидискриминационных законов в отдельных странах ЕС в 2010 г.
Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/anti-discrimination (дата обращения - 11.06.14).
Еще одна важная задача - доступ к образованию освоение мигрантами языка принимающей страны17 и включение детей мигрантов в процесс обучения. В большинстве стран ЕС доступ к гражданству или долговременному виду на жительство лежит через языковый тест или экзамен на знание Конституции страны приема. Для реализации задачи освоения языка страны пребывания были разработаны критерии Европейского Союза, такие как «Положение по вопросам оценки знания языка» для прохождения минимального уровня теста компетенции (в каждой стране язы-
Рис. 7. Оценка возможностей доступа к получению гражданства как конечной стадии интеграции мигранта в 2010.
Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/access-to-nationality (дата обращения - 11.06.14).
ковая компетенция для разных уровней знаний отличается). Эта система уже используется в Великобритании, Нидерландах, Германии и Чехии.
17 Common European Framework for Reference for Languages (CEFR): A1, A2, B1, B2, C1, C2. разработаны критерии Европейского Совета относительно постепенного изучения языка иностранцами, Уровень A и B включает в себя самые основные коммуникационные компетенции.
Долгосрочный вид на жительство является первым шагом на пути к гражданству, и в разных странах критерии получения его разные, также как и время необходимое для его получения. Например, в Венгрии подача на долговременный вид на жительство возможна через 3 года при условии наличии за это время постоянной работы, жилья, оплаты налогов и всех социальных выплат. Его получение не требует знания языка страны и каких-то культурных ее особенностей. В Чехии требуется прохождение теста по языковой компетенции через 5 лет, также как и в Нидерландах, где надо пройти тест на культурное ориентирование.
Наличие в стране антидискриминационных законов по защите прав мигрантов - важное условие интеграции. Существует Европейская хартия по защите прав граждан ЕС и мигрантов, комиссия по борьбе с проявлением расизма и ксенофобии Евросоюза также выпускает ежегодные доклады по странам. Там не менее в большинстве стран ЕС антимигрантские настроения не уменьшаются, а даже увеличиваются. В дополнение к этому страны ЕС в большинстве своем защищают рынок труда, социальных услуг от доступа к ним мигрантов.
Получение гражданства является завершающей стадией интеграции, когда мигрант становится полноправным гражданином. Однако теракты в Европе (Мадриде в 2004, Лондоне в 2007 году) и другие проявления исламского фундаментализма и вспышки социальной напряженности в ряде крупных городов (Париже в 2007 году и в Копенгагене), привели к росту напряженности среди населения стран ЕС и его беспокойства о влиянии эмигрантских общин на принимающее общество.
На примере ряда традиционных для иммиграции стран, таких как Австралия и Канада и некоторых членов ЕС, которые частично реализовали принципы мультикультурализма (например Великобритания, Нидерланды) были вновь проанализированы экспертами роли взаимодействия этничности и идентичности, как средства содействия интеграции путем формирования чувства принадлежности и участия в жизни страны проживания. Выводы реализовались правительствами многих стран ЕС в усложнении процедур получения гражданства, которым предшествовали в некоторых странах введение тестов на гражданство, например, в Великобритании, Нидерландах и Германии. В целом можно отметить, что требования на получение гражданства в большенстве стран ЕС ужесточились, например, одни страны увеличили количество лет проживания в стране, необходимое для его получения; другие сделали получение гражданства еще бо-
Рис. 8. Оценка возможности доступа мигрантов к политической жизни отдельных стран ЕС в 2010 г.
Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/political-participation (дата обращения - 11.06.14)
лее сложной процедурой, поставив новые препятствия для мигрантов, по уровеню владения языком. Однако некоторые государства, такие как Венгрия, Польша, Румыния, имея большую диаспору в третьих странах, из-за своих политических интересов усилили приоритет «этнической» принадлежности в получении гражданства, по существу сводя на нет процесс интеграции своих меньшинств в сопредельных странах.
Само понятие «гражданство» в настоящее время претерпело переоценку и его содержание с точки зрения прав и обязанностей нуждается в
уточнении. Так, например, интеграция через получение гражданства всегда было излюбленной темой для политиков во Франции. Гражданство там уже давно предоставляется детям, рожденным во Франции от иммигрантов, они приобретают национальность «француз» и должны интегрироваться в общество через образование.
Тем не менее, беспорядки, произошедшие в Париже и других французских городах в 2006 году, вызвали пересмотр политики интеграции в стране и поиск новых подходов эффективной борьбы с дискриминацией и расизмом, которые испытывает молодежь Франции с этническими корнями третьих стран. Создание министерства по делам иммиграции, национальной самобытности и развития по существу подтолкнуло интеграцию мигрантов в направлении ассимиляции. Недавнее обсуждение в Великобритании природы «британскости» (Britishness) может также рассматриваться в этом свете.
Европейская комиссия выдвинула в 200018 году концепцию «общественного гражданства» (civic citizenship), которое представляется как накопление прав и обязанностей для иммигрантов, так чтобы со временем они стали равными «настоящим» гражданам стран проживания. Законодательство ЕС о допуске к статусу граждан для лиц третьих стран происходит на основе этого принципа. Общественное гражданство (civic citizenship) рассматривается как состояние, в котором человек может находиться, чтобы чувствовать свою принадлежность к обществу и шаг за шагом идти к натурализации [European Commission, 2000].
Европейская Комиссия ясно дала понять, что право голоса на местном уровне должно быть частью статуса мигранта, и эта точка зрения была поддержана Советом Европы, хотя каждое государство - его член должно решить само, следует ли реализовать это решение на местном уровне или нет.
Европейский парламент в своем Заключении по четвертому Докладу о гражданстве отметил, что согласно понятию «гражданства ЕС» и его роли в интеграции граждан третьих стран: иммигранты могут получить гражданство ЕС, не имея гражданства какого-либо из государств - членов ЕС. На тот вопрос на данный момент вне политической повестки дня, так как это означало бы поправки к союзному Договору [Opinion, 2003]19.
Еще один вопрос, который также не стоит на повестке, но который заслуживает дальнейшего рассмотрения - это создание благоприятной
среды для двойного гражданства. В долгосрочной перспективе, и особенно с учетом меняющегося демографического профиля ЕС, двойное гражданство можно отметить в качестве основного интегративного механизма управления возрастающей транснациональной мобильности людей.
Для граждан ЕС введение понятия «гражданство Евросоюза» в 1992 расширило возможности передвижение мигрантов этих стран, внесло понятие «солидарность» в правовую систему, поскольку право свободного передвижения распространяется на всех граждан Евросоюза так же, как и равные права граждан стран Евросоюза. Позднее принятая Директива 2004/38/ЕК, рассматривающая право свободного передвижения и пребывания граждан Евросоюза и членов их семей дольше трех месяцев в других странах ЕС, говорит о том, что солидарность в Евросоюзе в вопросах равенства ее членов разделяется на практике не всеми странами - членами ЕС. Пример тому - ситуация с цыганами из Румынии во Франции.
Европейский Парламент на основе Единого Европейского Акта (1986) одобрил в 1989-1990 гг. для всех мигрантов право свободного передвижения и право на воссоединение семьи независимо от гражданства. Далее был одобрен доступ мигрантов к местному избирательному праву (самоуправлению) и праву предпринимательства.
Важный поворот в видении интеграции произошел в мире и в ЕС с 2001 г. (после 11 сентября 2001 года). С этого времени взгляд на иностранцев (особенно мусульман) привнес в политику иммиграции и интеграции общее видение интеграции как ассимиляции. В окончательном варианте Директивы о воссоединении семьи (2003/86/ЕК) нет уже положения о равноправном положении иностранцев с местным населением. Наоборот, были введены дополнительно условия, препятствующие воссоединению семей, такие как возраст, материальные условия главы семьи, стра-
18 European Commission's Communication on a Community Immigration Policy, COM(2000) 757 final, Brussels, 22.11.2000.
19 Opinion of the European Economic and Social Committee, Access to European Union Citizenship, SOC/141, Brussels, 14 May 2003, Rapporteur: L.M. Pariza Castaños. See also the Report on the Commission's Fourth Report on Citizenship of the Union (1 May 2001 - 30 April 2004), 2005/2060 INI, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Rapporteur: Giusto Catania, 15 December 2005.
хование здоровья. Началась борьба с фиктивными браками и фактически были созданы условия для ущемления прав мигрантов. Для иностранцев, которые едут в страны ЕС на переселение, заранее вводятся требования по знанию языка и культурной ориентации. Они должны все это знать до переезда в страну и проверки знания немецкого языка происходят через, например, филиалы института Гете в странах исхода.
Таким образом, отдельные страны ЕС (как, например, Германия и Голландия) вообще перевернули понятие интеграции, приняв ее не как цель, а как условие въезда в страну ЕС. Отсутствие требуемых знаний может привести к невозможности пребывания иностранцев в стране ЕС. Тем самым страны ЕС идут по пути перекладывания на иностранцев проблем их интеграции (необходимо пройти языковые, культурные тесты20 [Gronendijk, 2004].
Финансовая поддержка интеграции в ЕС
Потребность в финансовой поддержке интеграции всего пространства ЕС началась с программы «Participatory Action for the integration of third countries nationals» (INTI programme)21. Конечно, ее ресурсы значительно отстали от спроса, так за 2003-2006 на гранты подали 570 организации, а получили только 12 % на 18 млн евро. Тем не менее, они оказали большое значение на продвижение деятельности по интеграции на местном уровне и в укреплении связей особенно между НПО, местными органами власти и другими заинтересованными сторонами.
Созданный Интеграционный фонд (EIF) помогает в интеграции граждан третьих стран. Цели фонда основаны на Общих Базовых Принципах Интеграции и проекты, финансируемые Европейским Интеграционным Фондом дополняются возможностью финансирования другими фондами Сообщества, в частности Европейского социального фонда и Европейского Регионального Фонда, а также Европейского Фонда по Беженцам (ERF). В течение 15 лет до 2015 года 825 млн евро направлено на интеграционные программы и должно внести существенный вклад в интеграционные меры в государствах-членах [Pratt, 2009]. Еврпейский фонд по беженцам собрал 630 млн евро за период с 2008 по 2013 гг., Фонд возвращения мигрантов - 676 млн евро (2008-2013). Существует еще около десятка фондов, которые в той или иной степени помогают решать интеграционные задачи ЕС [Pratt, 2009].
Будущее европейской интеграции
Среди успехов ЕС в области интеграции, можно назвать принятые направления политики интеграции и разработанную структуру, которая устанавливает стандарты и рекомендации для интеграции, предусматривает обмен информацией и идеями, меры по мониторингу прогресса в области интеграционной политики в разных государствах-членах. Европейская комиссия оказывает финансовую поддержку этому процессу, и это будет по-прежнему ее приоритетом. Ясно, однако, что нет быстрого решения проблем интеграции, и нет ни одной универсальной европейской модели интеграции. Важно, что все существующие национальные политики интеграции подкреплены сильными антидискриминационными мерами и борьбой с расизмом в законодательстве, а также существуют программы действий на основе законодательства ЕС в этих областях.
Успешная интеграция иммигрантов является ключом к будущему экономическому прогрессу и стабильности в обществе. Интеграция является задачей всех членов общества как в повседневной жизни, так и на уровне правительств, и совместная работа должна и стать долгосрочным обязательством [Pratt, 2009].
Стратегия 2020 ЕС в области миграции, принятая в 2011 году, продолжает направление на вхождение новых членов в ЕС (балканских стран), а также включение в более либеральный визовый режим стран восточного соседства (Южного Кавказа, Молдовы, Украины и Белоруссии), что потребует обеспечивать более сильную поддержку в области интеграции. С Молдовой, Грузией и частично Украиной уже были подписаны ассоциативные договоры.
20 Gronendijk, Kees: Legal concepts of integration in EU migration law. European Journal of Migration and Law 2004/2: 111-126.
21 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/pdf/in-tegration/report_2009_en.pdf.
ЛИТЕРАТУРА 1. Committee of the Regions, Integration Policy and Inter-Cultural Dialogue (November 2008).
2. Common Agenda for Integration, Framework for the Integration of Third-country Nationals in the European Un-ion COM (389/2005).
3. Common Basic Principles for Immigrant Integration Policy in the European Union, 2004 (Annex I) // European web site on integration. URL: http://ec.europa.eu/ewsi/en/EU_actions_integration.cfm (дата обращения - 11.06.14).
4. Conclusions of the European Council meeting 6 November 2008 / Conclusions / European Council meetings // European Council. URL: http:// www.european-council.europa.eu/council-meetings/conclusions (дата обращения - 11.06.14).
5. Council Decision of 25 June 2007, Establishing an European Fund for the integration of third-country nationals for the period 2007-2013 (Solidarity and management of migration flows).
6. Decision No. 2007/435/EC of the European Parliament and of the Council.
7. Elizabeth Collett & Ben Gidley. Attitudes to Migrants, Communication and Local Leadership (AMICALL) Final Transnational Report, ESRC Centre on Migration, Policy and Society (COMPAS), University of Oxford, September 2012
8. European Ministerial Conference on Integration, 3-4 November 2008, Vichy - Declaration on the Integration of Immigrants
9. European Commission's Communication on a Community Immigration Policy, COM (2000) 757 final. Brussels, 22.11.2000.
10. European Integration Fund, URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/ financing/fundings/migration-asylum-borders/integration-fund/index_ en.htm (дата обращения - 11.06.14).
11. European Neighborhood Policy. URL: http://eeas.europa.eu/enp/in-dex_en.htm (дата обращения - 11.06.14).
12. Handbook on integration for policy-makers and practitioners - a guide of good practice. 2nd edition (2007) and 3rd edition (2009), European Commission, DG for Justice, Freedom and Security, Brussels http:// ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/docl_12892_168517401 .pdf (дата обращения - 11.06.14).
13. National Contact Points on Integration / European Commission http:// www.unaoc.org/ibis/2010/02/26/national-contact-points-on-integration-european-commission/ (дата обращения - 11.06.14).
14. Eurostat// Population by sex, age and broad group of citizenship // URL: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_ pop2ctz&lang=en (дата обращения - 11.06.14).
15. Population and population change statistics // Euvrostat. URL : http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Population_ and_population_change_statistics (дата обращения - 11.06.14).
16. Gronendijk Kees. Legal concepts of integration in EU migration law. European Journal of Migration and Law 2004/2 Р. 111-126.
17. Handbook on Integration for Policy Makers and Specialists. 2nd edition
(2007) and 3rd edition (2009), European Commission, DG for Justice, Freedom and Security, Brussels.
18. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/pdf/integra-tion/report_2009_en.pdf.
19. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/pdf/integra-tion/report_2009_en.pdf.
20. Migrant integration policy index. URL: http://www.mipex.eu/ (дата обращения - 11.06.14).
21. Kostakopoulou Theodora, Moritz Jesse, Sergio Carrera. Doingand Deserving: Competing Frames of Integration in the EU. In: Illiberal Liberal States. Immigration, Citizenship and Integration in the EU.Edited by Guild - Gronendijk - Carrera. Ashgate, 2009. Р. 167-186.
22. Policy Plan on Legal Migration COM (669/2005) final.
23. Sandra Pratt. Integrating Migrants in Europe: the European Framework and issues of citizenship and identity. Presentation by Sandra Pratt Formerly Deputy Head of the Immigration and Asylum Unit, DG Justice, Freedom and SecurityEuropean Commission. 20-24 April 2009 / IMIS-COE Intensive Training Centre.
24. Opinion of the European Economic and Social Committee, Access to European Union Citizenship, SOC / 141. Brussels, 14 May 2003. Rapporteur: L. M. Pariza Castaños. See also the Report on the Commission's Fourth Report on Citizenship of the Union (1 May 2001 - 30 April 2004), 2005/2060 INI, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Rapporteur: Giusto Catania, 15 December 2005.
25. Tóth Judit. A migrációs adatok kinyerése - jogi áttekintés (Projekt szervezet neve:Központi Statisztikai Hivatal Népességtudományi Ku-tató Intézet, Projekt címe:A bevándorlási és integrációs statisztikai rendszer fejlesztése Azonosító szám: EIA/2007/3.2.3.1.).
ОБ АВТОРЕ Молодикова Ирина Николаевна, директор программы миграции и
безопасности Центрально-Европейского университета, член IMICO Европейского союза (Венгрия, г. Будапешт). E-mail: [email protected].
Molodikova Irina, director program of migration and security of the Central European University, member of the European Union IMICO (Hungary, Budapest). E-mail: [email protected]
