CC BY
108
© 2016 г. Е. Н. Горбунова
налоговая политика в нефтяной отрасли россии: от налоговых маневров к реформе налогообложения отрасли
Горбунова Елена Николаевна - доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Югорского государственного университета, канд. юрид. наук.
(E-mail: [email protected])
Согласно основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (далее - Основные направления налоговой политики)1 налоговая политика Российской Федерации должна отвечать современным глобальным вызовам, среди которых, прежде всего, санкции, введенные против России, и низкие цены на нефть. Последние несколько лет в России проводится реформа налогообложения в нефтяной сфере. В разные периоды времени декларировались различные цели этой реформы, она имеет множество составных частей, стратегических и тактических задач, однако ее основной среднесрочный вектор - это снижение ставок экспортной пошлины на нефть, их постепенное выравнивание со ставками экспортной пошлины на темные и, в некоторой степени, светлые нефтепродукты, а также повышение ставок налога на добычу полезных ископаемых. Реализация именно этого вектора реформы в законах, принятых в 2013 -2014 годах, получила название налогового маневра.
При этом важно отметить, что законодательные изменения, принятые в 2014 году, - это уже четвертый нефтяной налоговый маневр в истории налогообложения нефтяного сектора. Первые изменения были осуществлены в период 1995-1996 годов, когда экономическая ситуация в стране сильно отличалась от текущей. В то время было принято решение отказаться от экспортных пошлин, но при этом выпадающие доходы бюджета были частично компенсированы ростом акцизов на нефть. В середине 1999 года было решено вернуться к взиманию экспортных таможенных пошлин, причем такие пошлины были также введены и в отношении нефтепродуктов.
В период с 1999 года по 2011 год экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты двигались разно направленно - иногда они выравнивались, иногда принимались решения об их дифференциации. При этом для некоторых нефтепродуктов ставки экспортных пошлин оказывались либо выше, либо ниже ставок пошлин на нефть. Основной целью политики экспортных пошлин на нефтепродукты была максимальная загрузка перерабатывающих мощностей и создание стимулов для экспорта не нефти, а продуктов ее переработки. При этом предполагалось, что нефтепереработка создает добавленную стоимость, однако на практике это происходит только при значительной доле выпуска светлых нефтепродуктов и близости к рынкам сбыта.
1 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minfin.ru по состоянию на 01.03.2016. СПС КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.
В России же большинство нефтеперерабатывающих мощностей удалены от рынков, поэтому при значительном объеме экспорта нефтепродуктов стоимость в основном не создается. Однако созданная в течение 2000-х годов система экспортных пошлин привела к тому, что российская нефтепереработка вне зависимости от ее глубины получала значительную субсидию за счет федерального бюджета, которая образовывалась за счет разницы в ставках экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты.
Таким образом, создавались стимулы к наращиванию первичной переработки нефти как наименее затратному способу получения такой субсидии. В результате, глубина переработки за период действия такой системы пошлин практически не менялась, а экспорт нефтепродуктов существенно увеличился. С ростом цен на нефть регулирующая роль пошлин, характер их влияния на добычу, переработку и потребителей стали весьма заметными. Именно с конца 2000-х годов начались активные реформы системы пошлин и НДПИ на нефть.
В 2011 году было принято решение о переходе на систему ставок экспортной пошлины «60-66-90», которая предусматривала введение ставки пошлины на темные нефтепродукты, равную ставке пошлины на нефть с 2015 года.
В 2013 году был предпринят очередной шаг в направлении реформы - снижение ставок пошлины на нефть на период 2014-2016 годов и одновременное увеличение ставок НДПИ на нефть. Тем временем, уже в начале 2014 года стало очевидно, что комплексную модернизацию отрасли, по итогам которой выравнивание пошлин на темные нефтепродукты и нефть привело бы к уменьшению масштабов неэффективной нефтепереработки, к началу 2016 года завершить не удастся. В этих условиях, рост пошлины на темные нефтепродукты привел бы к неминуемому сокращению объемов переработки нефти на не модернизированных заводах, а это, в свою очередь, грозило локальными дефицитами нефтепродуктов и ростом цен на них.
«Налоговый маневр» 2014 года состоял в снижении предельной ставки экспортной пошлины на нефть с 59 % в 2014 году до 30 % в 2017 году при одновременном увеличении базовой ставки НДПИ на нефть с 493 рублей за тонну в 2014 году до 919 рублей в 2017 году. Также были увеличены ставки экспортных пошлин на нефтепродукты и снижены ставки акцизов на моторные топлива.
Принятые в 2014 году решения о реформе налогового и таможенно-тарифного регулирования в нефтяной отрасли («налоговый маневр») не только увеличивают период повышения пошлины на темные нефтепродукты (выравнивание ставок теперь предстоит с 2017 года), но и приводят к уменьшению размера выпадающих доходов от этого шага: в соответствии с бюджетным прогнозом, составленным до падения цен на нефть, «цена маневра» для бюджета, то есть в том числе и цена отказа от 100-процентной пошлины на мазут, оценивалась Министерством финансов России в размере около 140 млрд рублей в 2015 году2. Предполагалось, что остаток (а это около 200 млрд рублей) будет распределен между потребителями нефти и нефтепродуктов в России и странах Евразийского экономического союза за счет роста цен на них, а нефтяная отрасль даже получит дополнительные доходы в виде роста доходности от добычи нефти и отсрочку, необходимую для завершения модернизации НПЗ.
Предварительный анализ последствий реализации «налогового маневра» сделанный по итогам 2015 года, показывает, что хотя такие последствия несколько отличаются от тех ожиданий, которые формировались в условиях иного уровня цен на нефть и курсов иностранных валют к рублю, проведение маневра не привело к негативным последствиям для секторов нефтедобычи и нефтепереработки и не повлекло за собой дополнительных бюджетных потерь. Более того, принятые решения в условиях падения цен и роста курса иностранных валют к рублю позволили сдержать рост цен на моторное топливо в начале года.
2 Трунин И.В. Доклад директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ о налоге на финансовый результат: льготы вместо стимулов к развитию от 13.03.2015. иКЬ:Ы1р://'^№тет^п.ги/ги/рге88-сеп1ег/?1д_4=33117 (дата обращения 22.02.2016 г.).
Напомним, что действующая система налогообложения в нефтяной отрасли основывается на совокупности экспортной пошлины и НДПИ. Оба этих налога исчисляются от выручки, определяемой на основании цены нефти, и, соответственно, не учитывают затраты, связанные с разработкой и добычей сырья. Вместе с тем перемещение добычи углеводородного сырья в новые регионы, увеличение сложности месторождений и растущая степень выработанно-сти действующих месторождений приводит к дифференциации затрат по разработке разных месторождений, снижению рентабельности инвестиционных проектов и, соответственно, -к необходимости принятия все новых льгот. Как следствие этого процесса мы наблюдаем все возрастающую сложность налогового законодательства: собственно говоря, большинство изменений законодательства последних лет сводились к установлению новых и дифференциации имеющихся льгот, понижающих коэффициентов, специальных ставок и т.д. Очевидным выходом из этой постоянно раскручивающейся спирали налоговых льгот является переход к универсальному рентному налогу, в условиях которого уровень налоговой нагрузки напрямую зависел бы от рентабельности конкретного проекта по добыче сырья. В мировой практике такие налоги, как правило, называются налогами на дополнительный доход или налогами на финансовый результат3.
Еще в 2014 году премьер-министр Дмитрий Медведев поручил провести налоговый эксперимент - заменить НДПИ на сборы, которые бы учитывали расходы компаний. После этого Министерство энергетики РФ разработало законопроект, в котором помимо налога на финансовый результат фигурировал налог на добавленный доход4.
1 января 2015 года вступили в силу изменения законодательства, предусматривающие реализацию налогового манёвра в нефтяной отрасли. Параметры «налогового манёвра» определялись в условиях мировой цены на нефть 100 долларов за баррель и курса доллара США 38 рублей.
Снижение мировых цен на нефть, начавшееся в IV квартале 2014 года, создаёт более благоприятные условия для нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отрасли по сравнению с ранее действовавшей системой налогообложения.
Вместе с тем фактические доходы бюджетной системы России от добычи нефти за январь -май 2015 года в результате снижения цены на нефть ниже доходов, рассчитанных в условиях цены на нефть 100 долларов за баррель, на 25,6 % (679 млрд рублей)5.
Если бы «налоговый манёвр» не был реализован с 1 января 2015 года, указанное снижение увеличилось бы на 20-60 млрд рублей в зависимости от выбранного сценария налогообложения нефтяной отрасли6.
Таким образом, анализ реализации с 1 января 2015 года «налогового манёвра» показывает, что, несмотря на существующие в секторе проблемы с рефинансированием валютных займов и финансированием долгосрочных инвестиционных проектов, сокращения финансовых ресурсов в нефтяной отрасли не происходит, а наоборот, имеет место их увеличение.
Исходя из соображения экономической и бюджетной эффективности, новую систему налогообложения добычи нефти надо внедрять на базе налога на добавленный доход и преимущественно для новых месторождений, то есть тех участков недр, разработка которых либо была
3 Трунин И.В. Доклад директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ о налоге на финансовый результат: льготы вместо стимулов к развитию от 13.03.2015. URL:http://www.minfin.ru/ru/press-center/?id_4=33117 (дата обращения 22.02.2016 г.).
4 Дармин А. Налог на финансовый результат: пора делать выбор. 26.05.2015. URL:http://www.transport-nefti.com/blog/4911 (дата обращения 22.02.2016).
5 Официальный сайт Правительства РФ. О реализации «налогового манёвра» в нефтяной отрасли. 20.06.2015. URL: http://government.ru/info/19405/ (дата обращения 01.03.2016).
6 Там же.
начата незадолго до, либо уже после внедрения нового налога. При разработке всех остальных месторождений, затраты на которые уже были понесены в старых налоговых условиях, следует сохранить в среднесрочной перспективе действующую налоговую систему со всеми ее многочисленными льготами и освобождениями, которые применяются и в настоящее время. В долгосрочной перспективе, после отработки налога на добавленный доход на новых месторождениях, возможно, нужно подумать о его более широком внедрении в области.
Вместе с тем, Президент Российской Федерации В.В. Путин на встрече с руководителями нефтедобывающих компаний, состоявшейся 1 марта 2016 года, еще раз обсудил перспективы развития российской нефтяной отрасли. Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин перспективы развития нефтяной отрасли в РФ, в том числе, зависят от вопросов, связанных с ситуацией на мировом рынке нефти, возможной заморозкой добычи нефти в случае достижения таких договоренностей, налогообложением отрасли.
Вместе с тем, для получения эффективного результата требуется системная работа в отношении реформы налогообложения нефтяной отрасли, поэтапный переход от «налогового маневра» к налогообложению добавленного дохода нефтяных компаний.
Важнейшим направлением совершенствования налоговой системы в нефтяной отрасли является разработка подходов, позволяющих снизить темпы падения добычи нефти, экономически стимулировать работы по малодебитному фонду и вводу бездействующих скважин.
Наиболее совершенной формой налогообложения добычи нефти является налогообложение определяемого тем или иным образом дополнительного (чистого) дохода. Поскольку все горно-геологические и географические характеристики месторождения в конечном счете отражаются в получаемом при его разработке доходе, такой подход обеспечивает автоматическую дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи нефти. При таком подходе учитывается не только получаемый производителем валовой доход, но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении. В результате не возникает экономических препятствий для разработки нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными, транспортными затратами. Такой подход может быть реализован в разных формах, например на основе применения налога на дополнительный доход от добычи углеводородов (далее - НДД), ресурсно-рентного налога или дополнительного налога на прибыль.
Применение НДД на новых месторождениях имеет ряд преимуществ по сравнению с НДПИ, оно обеспечивает автоматическое приведение налоговой нагрузки в соответствие с условиями разработки конкретных месторождений. В отличие от налога на добычу, НДД основан на показателях дополнительного дохода и Р-фактора, объективно отражающих реальную экономическую эффективность разработки конкретного месторождения. Тем самым непосредственно учитываются горно-геологические и географические условия добычи углеводородов. НДД учитывает изменение горно-геологических условий добычи в процессе эксплуатации месторождения, то есть его истощение. В случае высокоэффективных проектов применение НДД обеспечивает прогрессивное изъятие ресурсной ренты в пользу государства; одновременно создаются условия для реализации низкоэффективных проектов. НДД стимулирует инвестиции в освоение новых месторождений, поскольку налог не взимается вплоть до полной окупаемости капитальных затрат, а последующее налогообложение соответствует показателям доходности.
Введение налога на дополнительный доход позволяет обеспечить дифференциацию налоговой нагрузки и создать необходимые условия для освоения новых нефтяных месторождений с повышенными производственными затратами. Вместе с тем переход к такому налогообложению требует создания определенных условий, прежде всего решения проблемы определения и применения
для целей исчисления налогов рыночных цен на нефть и организации учета и контроля доходов и затрат при добыче нефти в разрезе месторождений (лицензионных участков).
Налогообложение дополнительного дохода является более сложной формой налогообложения, однако с точки зрения интересов долгосрочного развития такое усложнение налоговой системы представляется оправданным7.
Также эффективное применение НДД предполагает использование для целей налогообложения внутрироссийских биржевых цен на нефть, в противном случае применение налога на дополнительный доход неэффективно, так как это может привести к искусственному занижению цен налогоплательщиками, а также образованию трансфертных цен. Учитывая, что биржевая торговля углеводородными ресурсами только развивается в России, применение налогов на дополнительный доход и финансовый результат возможно после совершенствования регуляторной политики государства8.
Таким образом, целесообразно введение НДД для новых месторождений. При этом под новыми месторождениями следует понимать все месторождения, разработка и добыча нефти на которых будут начаты после принятия закона о НДД. Поскольку на большую часть неосвоенных месторождений лицензии уже выданы, не следует ограничивать применение НДД только месторождениями, лицензии на разработку которых будут выданы после введения закона в действие. Налоговые обязательства по уплате НДД по каждому лицензионному участку должны определяться отдельно.
Кроме того, применение НДД будет стимулировать инвестиции за счет фактического освобождения инвесторов от налога вплоть до полного возмещения капитальных затрат. В то же время снижение общих налоговых поступлений от нефтяного сектора будет незначительным, так как удельный вес новых месторождений в общей добыче нефти в России достаточно мал.
Таким образом, в текущих реалиях ключевой задачей государства является стимулирующая политика, которая будет способствовать повышению качества нефтяного сектора и сделает его влияние на экономику максимально эффективным и продуктивным.
7 Бобылев Ю.Н. Налогообложение минерально-сырьевого сектора экономики. М.: Ин-т Гайдара, 2010. 200 с.
8 Панчева В.С. Совершенствование налогообложения добычи нефти и газа в России. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Государственный университет управления, Москва, 2015.
Библиографический список
1. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть первая// Собрание законодательства РФ. 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Принят Государственной Думой 16 июля 1998 г., одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г. (в ред. от 08.06.2015).
2. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть вторая// Собрание законодательства РФ. 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ. Принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. (в ред. от 29.06.2015.).
3. Налоговый кодекс Российской Федерации: Часть вторая. Проект. Внесен правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 31 января 1998 г. Принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении 16 апреля 1998 г.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации: Проект. Внесен правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 30 апреля 1997 г. Федеральный закон «О налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов»: Проект. Внесен депутатами Государственной Думы С. Доном, С. Орловой, Л. Маркеловым и др., 1998.
5. Официальный сайт Правительства РФ. О реализации «налогового манёвра» в нефтяной отрасли. 20.06.2015. URL:http://government.ru/info/19405/ (дата обращения 01.03.2016).
6. Бобылев Ю.Н. Налогообложение минерально-сырьевого сектора экономики. М.: Ин-т Гайдара, 2010. 200 с.
7. Дармин А. Налог на финансовый результат: пора делать выбор. 26.05.2015. URL:http:// www.transport-nefti.com/blog/4911 (дата обращения 22.02.2016).
8. Панчева В.С. Совершенствование налогообложения добычи нефти и газа в России. Авто-реф. дис. ... канд. экон. наук. Государственный университет управления, Москва, 2015.
9. Трунин И.В. Доклад директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ о налоге на финансовый результат: льготы вместо стимулов к развитию от 13.03.2015. URL: http://www.minfin.ru/ru/press-center/?id_4=33117 (дата обращения 22.02.2016 г.).
