CC BY
99
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
м
www.hjournal.ru
НА ПУТИ К ГРАЖДАНСКОМУ ОБЩЕСТВУ. В РОССИИ ПРИНЯТ ЗАКОН ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ
БЕЛОКРЫЛОВА ОЛЬГА СПИРИДОНОВНА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону,
e-mail: belokrylova@mail.ru
ВАХТИНА МАРГАРИТА АНАТОЛЬЕВНА,
доктор экономических наук, проректор, Поволжский государственный университет сервиса, г. Тольятти,
e-mail: vakhtina2014@mail.ru
В статье исследуется современное состояние институтов гражданского общества в России в контексте реализации принятого в 2014 г. федерального закона об основах общественного контроля. Анализируются достоинства и недостатки «ограничительной модели» общественного контроля, формализованной в законе, намечаются пути дальнейшего развития гражданского участия в управлении государством.
Ключевые слова: общественный контроль; государственная политика; институты;
гражданское общество.
ON THE WAY TO CIVIL SOCIETY. IN RUSSIA THE LAW ON PUBLIC CONTROL IS ADOPTED
BELOKRYLOVA OLGA, S.,
Doctor of Economic Sciences (PhD), Professor of the Department «Economic Theory»,
Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: belokrylova@mail.ru
VAKHTINA MARGARITA, A.
Doctor of Economic Sciences (PhD), Vice-Rector, Volga Region State University of Service, Tolyatti, e-mail: vahtina2014@mail.ru
In the paper the current state of institutes of civil society in Russia in the context of the federal law implementation on bases ofpublic control adopted in 2014 is investigated. Merits and demerits of the "restrictive model" of public control formalized in the law are analyzed, ways offurther development of civil participation in government are outlined.
Keywords: public control; state policy; institutions; civil society.
JEL: K49, Y80, Z13, Z18.
21 июля 2014 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который явился значимым шагом на пути формирования в стране гражданского общества и вовлечения общественности в процесс принятия государственных решений.
© Белокрылова О. С., Вахтина М. А., 2014
На пути к гражданскому обществу. В России принят закон ...
15
Общественный контроль и общественное участие призваны стимулировать государственные институты и отдельных служащих к неукоснительному соблюдению законов и выполнению своих обязанностей, направленных на решение общих задач. В этой связи принятие нового закона лежит в контексте государственной антикоррупционной стратегии. Кроме того, общественный контроль оказывается выгоден и самому государству, так как способствует совершенствованию управленческих механизмов. Инициативы по утверждению норм общественного контроля выдвигались депутатами ранее, начиная с 1996 года. Общественной палатой Российской Федерации в 2012 г. был подготовлен свой проект закона об общественном контроле, который в отличие от принятого варианта состоял из 94 статей (действующий содержит 24).
Помимо нового закона, к правовой базе, обеспечивающей в стране негосударственный контроль, можно отнести принятые в 2009 г. Федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В 2008 г. по инициативе депутатов был принят закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», который также можно включить в пул федеральных законодательных актов об общественном контроле.
Общественный контроль (наряду с оказанием социальных услуг населению и правозащитной деятельностью) традиционно относят к основным функциям негосударственных некоммерческих организаций, которые составляют институциональную основу гражданского общества. Люди, участвующие в деятельности НКО, институтов местного самоуправления, добровольчестве и благотворительности, составляют его социальную базу. Чтобы оценить действенность предпринятых государством мер по реализации гражданских прав и интересов людей в связи с принятием нового федерального закона, необходимо, во -первых, дать содержательную характеристику субъектов общественного контроля в РФ, а во-вторых, определить, что понимается под самим понятием «общественный контроль». Так как опыт развитых демократий в настоящее время содержит множество инструментов и механизмов для повышения прозрачности и открытости власти, изучение этого опыта может оказаться полезным для данного исследования и вытекающих из него практических рекомендаций.
В России к настоящему времени зарегистрировано немногим более двухсот тысяч НКО, к «третьему сектору» из них можно отнести порядка ста девяноста тысяч, так как общий список включает в том числе политические партии, государственные корпорации, государственно-общественные объединения, ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и ассоциации экономического развития, садоводческие, огороднические, дачные и иные товарищества, нотариальные палаты, государственные и муниципальные учреждения1. Кроме того, в число юридических лиц, содержащихся в реестре Министерства юстиции, входят, наряду с социально ориентированными, учреждения, осуществляющие частично коммерческую деятельность.
Реально действующих НКО в стране на поверку оказывается еще меньше. По данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, численность таковых составляет не более 38% от формально зарегистрированных НКО2. Эти оценки подтверждаются в докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества по итогам 2013 года, согласно которому из числа официально зарегистрированных НКО
1 Состав НКО в настоящее время регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 1996 г., который определяет 14 организационно-правовых форм НКО. Согласно норм закона, к некоммерческим организациям отнесены различные организации, в том числе с государственным участием. По общему мнению, определение организационно-правовых форм некоммерческой деятельности и общественных объединений в настоящее время нуждается в корректировке.
2 См.: «Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития. Доклад о развитии институтов гражданского общества в России. М.: Фонд развития гражданского общества,. 2013. (http://civilfund.ru/man/20).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
16
Белокрылова О. С., Вахтина М. А.
значительная часть в настоящее время не работает. Например, в Челябинской области полноценно действует только каждая третья организация, в Республике Дагестан от общего количества зарегистрированных организаций реально действующих около 13%3. Официальная статистика свидетельствует, что количество россиян, занятых в третьем секторе, составляет порядка 1,1% экономически активного населения, то есть не более 830 тыс. чел. (для сравнения, в странах Западной Европы и Северной Америки число занятых в этой сфере деятельности составляет примерно 7,1%). Доля доходов НКО в ВВП в Российской Федерации составляет 0,9%, в то время как в развитых странах этот показатель находится на уровне 6,5%4.
Отношение россиян к некоммерческим организациям в значительной мере определяется вышеназванной статистикой. Количественные исследования показывают, что у большинства людей нет ясного представления о том, какие организации составляют «третий сектор»5. Только 15% россиян, по данным социологических исследований, высказали убежденность в том, что в России сформировалось гражданское общество, противоположную точку зрения выражает 64% респондентов, 21% вообще не дает определенного ответа6. На открытый вопрос «Есть ли в вашем городе, районе какие-либо добровольные общественные, некоммерческие организации и какие из них вы можете назвать?» 93% респондентов не смогли назвать ни одной конкретной некоммерческой организации. Осведомленность в крупных городах оказалась несколько выше, но и здесь она составила только 18,4%7. При этом за последние десять лет «пассивная» информированность россиян о деятельности НКО выросла: доля тех, кто ничего не знал о некоммерческом секторе уменьшилась с 58 до 44%. Однако снизилась распространенность положительных представлений о роли НКО в обществе, а «активная» информированность, связанная с личным опытом взаимодействия граждан с некоммерческим сектором, практически осталась на прежнем уровне8.
Отношение к НКО, связанное с одобрением их деятельности, влияет на уровень доверия к ним, который традиционно остается самым низким по сравнению с доверием к другим социальным институтам. При этом ВЦИОМ отмечает за последний год пусть небольшую, но положительную динамику в одобрении деятельности общественных неправительственных институтов. В табл. 1. показано значение индексов одобрения (сумма положительных ответов минус сумма отрицательных)9.
Таблица 1
Индексы одобрения деятельности общественных институтов
Индекс одобрения 3 квартал 2013 г. 3 квартал 2014 г.
Деятельность средств массовой информации 24 45
Деятельность русской православной церкви 43 58
Деятельность общественной палаты -4 23
Деятельность профсоюзов -12 4
Деятельность политических партий -20 9
3 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 26.
4 См.: «Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития. Доклад о развитии институтов гражданского общества в России. М.: Фонд развития гражданского общества. 2013. С. 6. (http://civilfund.ru/man/20).
5 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 31.
6 См.: «Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития. Доклад о развитии институтов гражданского общества в России. М.: Фонд развития гражданского общества. 2013. С. 57. (http://civilfund.ru/man/20).
7 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 30.
8 Как известно, 2012 год ознаменовался ужесточением законодательства об НКО применительно к категории «иностранный агент», что сопровождалось негативными комментариями и оценками.
9 См.: Одобрение деятельности общественных институтов // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ). 2014. (http://wciom.ru/ratings-social-institutions/).
На пути к гражданскому обществу. В России принят закон ...
17
В целом уровень одобрения негосударственных институтов в России сильно различается. Наибольшее одобрение вызывает деятельность Русской православной церкви (64%), СМИ (60%), российской армии (58%), наименьшее — политических партий (31%), профсоюзов (34%), судебной системы (35%)10 (Халиуллина, 2013. С. 118-120).
В значительной степени результативность деятельности некоммерческого сектора и его функционал зависят от финансовой обеспеченности. Основной источник финансирования «третьего сектора» в мире — это государственная поддержка, формы которой значительно разнообразнее тех, которые используются в современной России. В среднем в развитых странах государственное финансирование НКО составляет 48% их дохода, в развивающихся — 22%, в России — только 5%. По другим источникам ситуация выглядит следующим образом: доходы от деятельности (включая членские взносы) приносят организациям в развитых странах до 35% дохода, в развивающихся — 61%, в России только 22%, в то время как пожертвования от бизнеса, граждан и зарубежных фондов составляют до 73% доходов российских НКО, в других странах их доля — не более 17%11.
Государственное финансирование НКО в России, начиная с 2006 г., демонстрирует положительную динамику. В первый год финансовой поддержки было выделено из федерального бюджета только 500 млн. руб., а в 2013 г. сумма господдержки уже составила немногим более 8,2 млрд. руб., из них президентских грантов - 2,37 млрд. руб. В 2013 г. впервые были выделены субсидии на реализацию региональных программ поддержки социально ориентированных НКО. Они были предоставлены бюджетам 49 субъектов Российской Федерации на общую сумму 630 млн. рублей. На каждый субъект, как видно, пришлась в среднем незначительная сумма — чуть менее 13 млн. рублей. При этом с ноября 2012 по апрель 2013 года, по данным Генпрокуратуры, иностранное финансирование в сумме 30,8 млрд. руб. получили 2226 российских НКО, из них 6 млрд. пришлось на долю НКО, учрежденных органами власти (госкорпораций и госкомпаний)12.
Несмотря на положительную динамику госфинансирования, проблема недостатка средств остается одной из самых острых для российских некоммерческих организаций. По оценкам самих руководителей НКО, более половины из них считают основной проблемой функционирования отсутствие денег. В 2012 г. таких было 56% (в 2010 г. — 60%). По данным исследования по развитию финансовоэкономической устойчивости российских НКО, проведенного Агентством социальной информации, только 13% из них оценивают свое финансовое положение как положительное, 41% заявляют, что им не хватает средств для привлечения к работе квалифицированных кадров, поэтому они вынуждены заниматься решением только текущих задач. При этом свыше 40% респондентов отметили, что финансовое положение их организации в течение трех последних лет не изменилось, а 35% указали, что оно даже ухудшилось13.
Помимо нехватки средств, эффективность госфинансирования снижается из-за несовершенных механизмов их распределения через операторов, выделяющих гранты. Таким образом, институциональная и социальная база гражданского общества в России (те люди, которые являются членами общественных объединений или участвуют в их мероприятиях, а также сами эти объединения), останется до настоящего времени малочисленной и слабой в финансовом отношении.
Согласно утвержденной редакции ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», субъекты общественного контроля строго ограничены. К ним в ст. 9 отнесены общественные палаты РФ и субъектов федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы
10 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 12.
11 См.: «Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития. Доклад о развитии институтов гражданского общества в России. М.: Фонд развития гражданского общества, 2013. С. 6. (http://civilfund.ru/man/20).
12 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 28.
13Там же. С. 19, 34.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
18
Белокрылова О. С., Вахтина М. А.
при федеральных и региональных органах исполнительной (и законодательной) власти. В этой же статье оговаривается дополнительный круг субъектов, который может осуществлять общественный контроль «в случае и порядке, предусмотренном иными законами РФ». К ним, в частности, отнесены общественные наблюдательные комиссии (формируются согласно норм федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»), а также общественные инспекции, группы общественного контроля и иные структуры общественного контроля. Последние, как следует полагать, должны быть формализованы иными федеральными законами, и это - дело будущего. Всего, согласно пакету законодательных предложений к Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», для его полноценной реализации предстоит внести изменения в 25 федеральных законодательных актов, не считая целый ряд региональных, где уже были приняты аналогичные законы.
В этих условиях ведущей площадкой для диалога гражданского общества и государства становятся общественные палаты всех уровней и общественные советы. В 2014 г. в связи с внесением поправок в закон об Общественной палате Российской Федерации произошли изменения в механизме ее формирования, расширился состав членов. Общественная палата отныне будет формироваться за счет представителей, утвержденных Президентом РФ (40 чел.), представителей общероссийских общественных объединений (43 человека, которые должны проходить через процедуру рейтингового голосования) и 83 представителей общественных палат субъектов Российской Федерации. При повышении значимости региональных общественных палат единых требований к формированию их состава и финансированию в настоящий момент не выработано. Не все общественные палаты субъектов РФ стали реальными центрами общественной активности, у многих из них нет финансирования и помещений для работы. Тенденцией последних лет стало появление общественных палат (советов) поселений и муниципалитетов. По данным Общественной палаты, формирование и законодательные основы деятельности таких палат (советов) существенно различаются и не всегда обеспечивают возможности для диалога представителей власти и гражданского общества на местах14.
Другим институтом, призванным обеспечивать общественный контроль, согласно норм федерального закона, выступают общественные советы при исполнительных (а в субъектах Федерации — и представительных) органах власти. На основании ряда федеральных нормативных актов, принятых за последние два года15, были предприняты действия по усовершенствованию механизмов формирования советов при министерствах и ведомствах. В частности, признано необходимым формировать их состав совместно с общественными палатами, предусмотреть обязательное участие в их работе экспертов и представителей профильных общественных организаций, а также формировать перечень нормативных правовых актов, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения в общественных советах. Наряду с тем, что в состав советов вошло большое число госслужащих и руководителей структурных подразделений (меры по изменению такой ситуации были сформулированы в Указе Президента России № 601 от 7 мая 2012 г.), не все исполнительные структуры государства создали такие советы. В тех министерствах и ведомствах, где они уже созданы, уровень открытости информации об их деятельности, по данным мониторинга Фонда Свободы Информации, остается очень низким. Информация открыта только на 23,7 процента, а коэффициент открытости информации по
14 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 54-55.
15 В частности, Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», Постановления Правительства Российской Федерации от 06 июня 2013 г. №» 480.
На пути к гражданскому обществу. В России принят закон ...
19
отдельным министерствам и ведомствам варьируется от 3 до 58%16. Деятельность по созданию общественных советов в регионах, по данным Общественной палаты РФ, также проходит вяло, а ранее созданные советы существуют только на бумаге, информация о них практически отсутствует17.
Особый вопрос — о роли органов местного самоуправления в реализации механизма гражданского участия и контроля. В странах Европы и Северной Америки муниципалитеты являются базовым институтом демократии и сами выступают важнейшим (и как показывает опыт, одним из самых эффективных) субъектом общественного контроля. Это обусловлено особым статусом этих органов, которые регулируют и поддерживают жизнь людей в местах их непосредственного проживания и при их непосредственном участии. Представляется, что гражданская позиция муниципалитетов в нашей стране еще более актуальна, потому что органы местного самоуправления получают все меньше источников собственных доходов и полномочий, вследствие чего распорядительные функции на местах в значительной степени переходят к федеральным и региональным органам государственной власти. В условиях сложившихся межбюджетных отношений, подрывающих финансовую самостоятельность муниципалитетов, набирает обороты тенденция назначения глав муниципальных образований сверху. Мониторинг Общественной палаты Российской Федерации фиксирует нарастающие противоречия между активностью граждан, с одной стороны, и готовностью, возможностью местных властей организовать конструктивное взаимодействие и согласование интересов различных социальных групп - с другой. Их неспособность реально повлиять на решение жизненно важных вопросов местного значения оборачивается низкой избирательной активностью граждан, имитацией общественного участия, переадресацией вопросов на уровень глав регионов. Сложившиеся условия не благоприятствуют тому, чтобы муниципалитеты при поддержке жителей сами стали активными участниками механизма общественного контроля за деятельностью органов государственной власти на местах. Дотационность большей части муниципальных образований делает их зависимыми от государственных структур, недостаток средств мешает достойно выполнять существующие обязательства, поддерживать гражданские инициативы на территории. Не случайно в ФЗ № 212 среди субъектов общественного контроля названы только общественные палаты (советы) муниципальных образований, а не сами представительные и исполнительные органы местного самоуправления, которые выступают только объектом контроля. При этом они могли бы с большей эффективностью реализовать цели и задачи по контролю за деятельностью органов государственной власти на местах, продекларированные в ст. 5 соответствующего закона.
Определив основной круг субъектов общественного контроля в РФ, сложившийся к настоящему времени, уместно перейти к вопросу о содержании самого понятия общественный контроль. Это позволит сформировать комплексное представление о формах гражданского участия в управлении государством, оценить его уровень в нашей стране с учетом появления новых институтов и процедур общественного контроля, а также наметить адекватные шаги по расширению участия граждан в государственном управлении.
Как следует из контекста нового федерального закона, модель общественного контроля ограничивает круг его участников специально уполномоченными институтами. В этой связи ее можно характеризовать как «ограничительную». Согласно этой модели, некий субъект (субъекты) контролирует деятельность государственных органов, а само государство в лучшем случае выполняет пассивную роль, а в худшем занимает оборонительную позицию, пользуясь ограничивающими контролеров оговорками. Не будем спешить с однозначной оценкой такой модели, которая, как следует полагать, более отвечает сложившимся в стране реалиям.
16 См.: Исследование официальных сайтов и разделов общественных сайтов при федеральных органах исполнительной власти. 2014. (http://infometer.org).
17 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 57.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
20
Белокрылова О. С., Вахтина М. А.
Подумаем над тем, что необходимо предпринять, чтобы процесс общественного участия получил дальнейшее развитие и не был при этом дискредитирован. Безусловно, общественный контроль со стороны специально уполномоченных на то институтов — шаг вперед по сравнению с положением, когда нормы такого контроля вовсе не были определены. При этом следует иметь в виду, что специальные организации и группы, вступающие во взаимодействие с властью, сами со временем должны становиться объектом общественного контроля. Если этого не произойдет, то «уполномоченные институты» могут выродиться в простые лоббистские структуры по решению частных задач, или будут пассивно утверждать уже принятые решения. Чтобы этого не произошло, социальная база общественного участия в лице НКО должна постоянно укрепляться как в финансовом, так и в организационном плане, а демократические процедуры формирования органов общественного контроля поддерживаться и совершенствоваться (Рустамов, 2012. С. 186-189; Семикина, 2012. С. 51-53).
«Ограничительная» модель общественного контроля, реализованная в нормах федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», предполагает оперативное и обязательное выполнение всех намеченных действий по внесению изменений и дополнений в другие федеральные и региональные законы и нормативные правовые акты, а также принятие соответствующих решений на уровне органов местного самоуправления. В противном случае значительная часть положений ФЗ № 212 останется
декларативной, а нормы закона не будут реализованы в полной мере.
Важно то, что вопрос эффективности общественного контроля напрямую связан с наличием общедоступной информации и способов ее получения. На языке современных западных демократий общественный контроль означает подотчетность (accountability), открытость (openness) власти и участие граждан в управлении в форме сотрудничества (collaboration). В этой триаде «открытость» приобретает ключевое значение, так как без необходимой информации и умения оценивать работу должностных лиц трудно обеспечить общественный контроль. Одновременно обязанность раскрывать информацию со стороны должностных лиц препятствует злоупотреблениям и коррупции (Поклад, 2013. С. 252-258). Не случайно Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в числе принципов противодействия коррупции (ст. 5) указывает на прозрачность публичной власти (ее организации,
функционированию и в надлежащих случаях — процессам принятия решений). На это же указывает и российский федеральный закон «О противодействии коррупции» (ст. 3). Именно из этой фундаментальной посылки следует исходить в вопросе об обеспечении подотчетности власти обществу и привлечению граждан к управлению государством.
Чтобы определить перспективные направления повышения уровня открытости власти для общества в России, кратко остановимся на опыте, наработанном к настоящему времени в развитых демократиях. За последние двадцать лет в странах ЕС и Северной Америки прозрачность и общественный контроль составили неразрывный дискурс, исходя из посыла о том, что доступ граждан к разветвленной информации является условием их осмысленного участия. Инициатива самого государства в этом вопросе приобрела решающую роль. Государство, в том числе законодательно, утверждает нормы по обеспечению прозрачности действующих структур, разрабатывает и реализует формы и способы собственной прозрачности (сюда относятся законы о свободе информации; законы о гласности в системе управления; гарантийные механизмы по защите неприкосновенности частной жизни и соблюдению служебной этики, включая раскрытие личной финансовой отчетности госслужащих)18. Возможности широкого
18 Перечень такого рода нормативных правовых актов, принятых в странах ЕС и Северной Америки, содержится в аналитическом докладе Фонда открытой новой демократии «Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 В США и Европе» за 2013 г. (См.: Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 в США и Европе. Аналитический доклад. Фонд открытой новой демократии. М., 2013. (http://2014.oprf.ru/candidates/person/455/download/ file/536/).
На пути к гражданскому обществу. В России принят закон ...
21
гражданского участия были обеспечены развитием Интернет-технологий, которые позволили создать доступные сервисы, удобную и простую подачу информации о деятельности органов государственной власти (применительно к процессу принятия решений, их реализации и результатам деятельности).
Прозрачность стала ключевым условием нового этапа развития демократии в мире, который связан с расширением непосредственного участия граждан в государственном управлении. В этом случае максимально широкий круг людей (ограничивающими факторами могут выступать только информационная некомпетентность или нежелание) может не только выявлять недостатки, но и предлагать решения, участвовать в их реализации. Опыт стран Европы и США демонстрирует, несмотря на имеющиеся издержки прозрачности, в целом положительные результаты вовлечения граждан в процесс государственного управления19. Государство не только обеспечивает себе общественную поддержку, но и оптимизирует решение масштабных задач посредством участия в управлении рядовых граждан (включая большое число волонтеров). Делегируя часть функций и ответственности за результат самому обществу, формируется система совместного (государства с гражданами) управления, нацеленного на общественные интересы. В этом случае, как видно, само содержание понятия «общественный контроль» видоизменяется, государство и активные граждане становятся соучастниками процесса, при этом оно само за счет целевых проектов и финансового поддерживаемых волонтерских программ в значительной степени определяет его содержание. При этом по наблюдению иностранных исследователей, локальный уровень демонстрирует наибольшее смещение акцентов с прозрачности и подконтрольности на участие граждан в управлении, а централизация управления локального звена замедляет технологические инновации, электронное участие и контроль со стороны граждан20. Доктрина информационной открытости государств получила международное воплощение в создании международной организации Партнерство открытых правительств (Open Government Partnership), заявку на участие в которой подала и Россия.
Таким образом, информационная открытость выступает важнейшим ресурсом общественного контроля, способным видоизменять и совершенствовать его содержание. В этой связи вернемся к российской практике, где за период рыночной трансформации был принят целый ряд законодательных и других нормативных правовых актов, регулирующих права граждан на информацию, которые, однако, не были должным образом систематизированы21. Для первого десятилетия 2000-х гг. оставался характерен принцип презумпции закрытости информации, в особенности это можно отнести к деятельности государственных и муниципальных органов власти (Фирсов, 2012. С. 18). Новый этап был связан с принятием в 2009 г. Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В законе были закреплены принципы и гарантии, декларированные в ранее принятых программах и стратегиях, регламентированы процедуры, способы и формы реализации права граждан на информацию.
Однако практика реализации данного закона показала, что с его принятием не были полностью устранены несовершенства, которые мешают установлению
19 Достаточно подробная информация на этот счет применительно к странам Европы и Северной Америки содержится в аналитическом докладе Фонда открытой новой демократии «Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 в США и Европе» за 2013 г.
20 См.: Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 в США и Европе. Аналитический доклад. Фонд открытой новой демократии. М., 2013. С. 78. (http://2014.oprf.ru/candidates/person/455/download/file/536/).
21 В первую очередь, Конституция РФ, в которой из 50 конституционных прав и свобод 25% можно отнести к собственно информационным; Федеральная программа «Правовая информатизация органов государственной власти РФ» со сроком реализации до 1997 г.; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»; федеральная программа «Электронная Россия», рассчитанная на 2002-2010 гг., и ее приемник - программа «Информационное общество», рассчитанная на 2011-2020 гг.; федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», принятый в 2006 г.; «Стратегия развития информационного общества» в РФ, принятая в 2008 г. с перспективой до 2015 г.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
22
Белокрылова О. С., Вахтина М. А.
должной информационной открытости в обществе. Закрепленные права, связанные с доступом к информации, остаются в российском законодательстве чрезмерно регламентированными, отсутствуют четкие критерии предоставления таких прав, сами процедуры оказываются сложными для граждан, особенно когда речь заходит о деятельности государственных органов (Синицина и Маскаева, 2012. С. 109-111, 204). По данным Общественной палаты РФ, за период 2013 года 45 министерств и ведомств создали страницы с открытыми данными в сети Интернет. При том, что количество сайтов продолжает расти, а их информационная наполняемость увеличиваться, данные об использовании министерствами и ведомствами бюджетных средств остаются практически закрытыми22. Такие же недостатки отмечаются и применительно к вопросу о финансировании НКО. Проблемой всех уровней остается непрозрачность их экономической поддержки (это касается отбора организаций, направления расходования средств и др.). В немалой степени поэтому, принцип прозрачности не стал эффективным инструментом противодействия коррупции в нашей стране, в том числе применительно к проведению антикоррупционной экспертизы, осуществлению антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения23.
Только за период с 2002 по 2011 гг. в России было принято более пятидесяти федеральных законов и правительственных постановлений по вопросам развития информационного общества и электронного правительства. В рейтинге стран мира по уровню развития электронного правительства Россия находится сейчас на 27 месте24. Однако под термином «открытое правительство» в стране понимается, чаще всего, орган власти (конкретнее, экспертный совет при правительстве), а не определенная концепция государственной политики, обеспечивающая прозрачность ключевых государственных инициатив и процессов для широкой общественности и участия граждан в управлении. Сам термин, который получил распространение в международной практике, используется наряду с такими чисто российскими понятиями, как «большое правительство» или «расширенное правительство», которые аналогов не имеют.
Важнейшей задачей «электронного правительства» не только в России, но и в других странах, является предоставление электронных услуг населению, что в значительной мере повышает эффективность и прозрачность работы государства. В этом направлении в стране уже многое сделано, но остаются большие резервы для роста (в частности, в 2013 г. электронными услугами смогли воспользоваться только 20% россиян). Однако, ведя речь об электронном правительстве, не следует упускать из виду, что его формирование не сводится только к реализации электронных услуг населению, а распространяется также на создание системы социального и межведомственного взаимодействия, обеспечение гражданской законодательной инициативы и социальной экспертизы. Именно благодаря этим механизмам в развитых странах произошел переход к новым стандартам жизни, возрос спрос на инновации в государственном управлении, что повышает значимость использования этого опыта в нашей стране, где процесс легализации народной законодательной инициативы находится сейчас на начальной стадии. По данным ВЦИОМ, из возможностей, предоставляемых электронным правительством, для россиян наиболее важными является получение государственных услуг в электронном виде, возможность направить жалобу или предложение в органы государственной власти, получить доступ к открытой информации органов власти25.
В 2013 г. по инициативе Президента РФ был запущен новый инструмент общественно-государственного взаимодействия — «Российская общественная
22 См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013. С. 59.
23 На это счет есть подробные исследования. См., например, (Ефремов, 2012. С. 219-227).
24 См.: Рейтинг стран мира по уровню развития электронного правительства - информация об исследовании. 2014. (http://gtmarket.ru).
25 См.: Результаты исследования общественного мнения в отношении развития механизмов Электронного Правительства и Электронной Демократии. М.: ВЦИОМ, 2013. С. 60.
На пути к гражданскому обществу. В России принят закон ...
23
инициатива», участниками которой могут быть лица старше 18 лет, авторизованные через систему Государственных услуг. Согласно условиям, в случае если инициатива граждан получает поддержку не менее 100 тыс. человек для федерального уровня и уровня регионов с населением более 2 млн. чел., ее направляют в экспертную группу, состав которой формируется правительством. От экспертной группы зависит окончательное решение о мерах по реализации выдвинутой инициативы. Пока трудно делать окончательные выводы об эффективности внедряемого механизма, аналоги которого имеют место в странах с развитой демократией.
Несмотря на большое количество нормативных правовых актов, накопившиеся в стране проблемы с внедрением «электронного управления», по мнению экспертов, носят по большей части не технический, а организационноправовой характер (Чугунов и Чубукова, 2012. С. 175, 179, 191). Формирование новых институциональных форм в сфере электронного правительства требует повышения их легитимности, правовой согласованности и разумной децентрализации.
В процессе развития электронного участия граждан в управлении государством страны Европы и США столкнулись с проблемой информационной компетентности, которая в нашей стране стоит еще более остро. В настоящее время россияне активно осваивают новые формы виртуальной активности. Статистика показывает неуклонное распространение в стране сети Интернет и рост числа пользователей социальных сетей, создающих среду для существования разнообразных активистских проектов. При этом спрос на Интернет-технологии в России еще полностью неудовлетворен, многие люди (в том числе дети) не владеют необходимыми техническими навыками, столь важными для сфер социальности, что отрицательно сказывается на перспективах развития общественного контроля и участия граждан в управлении государством в форме сотрудничества (Коршунова и Рыбаков, 2014. С. 61-63; Богданова и Коновалова, 2012. С. 15-17).
Таким образом, предпринятые на федеральном уровне меры по развитию общественного контроля в нашей стране заслуживают одобрения и требуют дальнейшего развития и совершенствования. Эти шаги стали ответом на сформировавшийся в обществе запрос на усиление участия граждан в решении местных и общегосударственных задач и обеспечение социальной справедливости. Вышеназванные законодательные меры выступают в ряду факторов, направленных на повышение эффективности государственного управления и противодействия коррупции. При этом институциональная база гражданского общества в нашей стране остается достаточно слабой в организационном и финансовом отношении, что служит барьером для усиления его роли в жизни страны. Необходимо создавать экономические условия для развития «третьего сектора»; налаживать прозрачные и непротиворечивые механизмы взаимодействия государства и общества; преодолевать чрезмерную, экономически и социально неоправданную централизацию; поддерживать технологические нововведения, облегчающие социальное взаимодействие. Это не только повысит общественную поддержку деятельности существующих институтов, но и поднимет их на качественно новый уровень, создаст условия для перехода от «ограничительной модели» общественного контроля к широкому общественному участию, от контроля принятия решений к контролю результата.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Богданова А. В. и Коновалова Е. Ю. (2012). Управление качеством образования в информационном обществе как актуальная социальнопедагогическая проблема // Азимут научных исследований: педагогика и
психология, № 1, с. 15-17.
Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2013.
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
24
Белокрылова О. С., Вахтина М. А.
Ефремов А. А. (2010). Административно-правовое регулирование информационного обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право, № 8.
Исследование официальных сайтов и разделов общественных сайтов при федеральных органах исполнительной власти. 2014. (http://infometer.org).
Коршунова О. Н. и Рыбакова М. В. (2014). Требования к современному pr-специалисту: образовательный и социально-психологический фактор // Карельский научный журнал, № 1, с. 61-63.
Одобрение деятельности общественных институтов // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ). 2014. (http://wciom.ru/ratings-social-institutions/).
Поклад В. И. (2013). Социальный контроль и экономическая преступность // Актуальные проблемы экономики и права, № 4(28), с. 252-258.
Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 в США и Европе. Аналитический доклад. Фонд открытой новой демократии. М. 2013. (http://2014.oprf.ru/candidates/person/455/download/file/536/ - Дата обращения:
21.11.2014).
Результаты исследования общественного мнения в отношении развития механизмов Электронного Правительства и Электронной Демократии. М.: ВЦИОМ, 2013.
Рейтинг стран мира по уровню развития электронного правительства — информация об исследовании. 2014. (http://gtmarket.ru).
Рустамов А. С. (2012). Влияние содержания социальных ценностей на качество социального контроля // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Педагогика, психология, № 3, с. 186-189.
Семикина А. В. (2012). Инновационное социальное развитие как условие повышения конкурентоспособности человеческого капитала // Азимут научных исследований: экономика и управление, № 1, с. 51-53.
«Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития. Доклад о развитии институтов гражданского общества в России. М.: Фонд развития гражданского общества, 2013. (http://civilfund.ru/man/20).
Фирсов В. Р. (2012). Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде: сб. матер. Междунар. Науч.-практ. Конф. / науч. Ред. Шевелева Н. А. (Авт.: Фирсов В. Р., Синицина М. А., Маскаева И. И., Чугунов А. В. и Чубукова С. Г.). СПб.: ФГБУ «Президентская библиотека имени Б. Н. Ельцина. Серия «Электронное законодательство». Вып. 2. (http://pravo.gov.ru).
Халиуллина Л. И. (2013).Подходы к институтам в современной социальной теории // Балтийский гуманитарный журнал, № 4, с. 118-120.
REFERENCES
Bogdanova A. V. and Konovalova E. Yu. (2012). Quality management of education in information society as an actual social and pedagogical problem. Azimuth of Scientific Researches: Pedagogics and Psychology, no. 1, pp. 15-17. (In Russian).
The Report on a Condition of Civil Society In the Russian Federation For 2013. Moscow, Civic Chamber of the Russian Federation. 2013. (In Russian).
Efremov A. A. (2010). Administrative and legal regulation of information support of independent anti-corruption examination. Administrative and Municipal Law, no. 8. (In Russian).
Research of the Official Sites and Sections of the Public Sites at Federal Executive Authorities. 2014. (http://infometer.org). (In Russian).
Korshunova O. N. and Rybakov M. V. (2014). Requirements to the modern pr-specialist: educational and social and psychological factor. Karelian Scientific Journal, no. 1, pp. 61-63. (In Russian).
Approval of Activity of Public Institutes // The All-Russian Center of Studying of Public Opinion (ARCSPO). 2014. (http://wciom.ru/ratings-social-institutions/). (In
На пути к гражданскому обществу. В России принят закон ...
25
Russian).
Poklad V. I. (2013). Social control and economic crime. Actual Problems of Economy and Right, no. 4 (28), pp. 252-258. (In Russian).
Transparency and Participation: Public Control 2.0 In the USA and Europe. Analytical Report. Fund of Open New Democracy. Moscow, 2013. (http://2014.oprf.ru/ candidates/person/455/download/file/536/). (In Russian).
Results of Research of Public Opinion Concerning Development of Mechanisms of the Electronic Government and Electronic Democracy. Moscow, VCIOM, 2013. (In Russian).
Rating of the Countries of the World On a Level of Development of the Electronic Government — Information on Research. 2014. (http://gtmarket.ru). (In Russian).
Rustamov A. S. (2012). Influence of the maintenance of social values on quality of social control. Vector of Science of the Tolyatti State University. Series: Pedagogics, Psychology, no. 3, pp. 186-189. (In Russian).
Semikina A. V. (2012). Innovative social development as condition of increase of competitiveness of the human capital. Azimuth of Scientific Researches: Economy and Management, no. 1, pp. 51-53. (In Russian).
"The third sector" in Russia: current state and possible models of development. The report on development of institutes of civil society in Russia. Moscow, Fund of development of civil society. 2013. (http://civilfund.ru/man/20). (In Russian).
Firsov V. R. (2012). Right for access to information: opportunities and restrictions in the electronic environment: coll. of materials Ed. by N. A. Shevelyov. (Autors: Firsov V. R., Sinitsyna M. A., Maskayeva I. I., Chugunov A. V. and Chubukova S. G.). St. Petersburg, Institution Presidential Library of B. N. Yeltsin. Series Electronic Law, vol. 2. (http://pravo.gov.ru). (In Russian).
Haliullina L. I. (2013). Approaches to institutes in the modern social theory. The Baltic humanitarian Journal, no. 4, pp. 118-120. (In Russian).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №4. 2014
