CC BY
118
DOI 10.22394/1818-4049-2018-85-4-144-150 УДК 351+352
И. А. Андроняк
Муниципальная услуга и ее сущностные характеристики: нормативно-правовые аспекты
Исследование правовой природы и сущности оказания государственных и муниципальных услуг позволяет своевременно выявлять направления совершенствования данной сферы и, как следствие, более эффективно реализовывать права гражданина. Цель: представление результатов исследования в области деятельности органов местного самоуправления в сфере предоставления муниципальных услуг. Методология исследования - анализ современного состояния оказания государственных и муниципальных услуг посредством изучения нормативных правовых и доктринальных источников по рассматриваемой теме. В результате предложен авторский подход к изучению нормативного содержания понятия <муниципальная услуга», рассмотрены его структурные элементы, предлагается трактовка самого термина с учетом сделанных выводов. Автором также предпринята попытка подробно регламентировать каждый из существующих элементов нормативного содержания понятия «муниципальная услуга», к которым отнесены услуга (как средство достижения результата), функция органа местного самоуправления (цель реализации которой и есть необходимый результат), заявитель (как субъект, обладающий правом на муниципальную услугу), орган местного самоуправления (как субъект, наделенный обязанностью по исполнению муниципальной услуги), правовая основа (которая состоит из норм федеральных законов, а также положений уставов муниципальных образований).
Ключевые слова: муниципальная услуга, муниципальные органы, услуга, местное самоуправление, государственная услуга, заявитель, административный регламент, многофункциональный центр.
Деятельность любого государства направлена на обеспечение надлежащего уровня жизни, безопасности и эффективной реализации прав и свобод своих граждан. Не является исключением и Российская Федерация, в Конституции которой указано, что её многонациональный народ выступает носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве, его права и свободы - высшая ценность, а цель государства -обеспечить их, создав необходимые условия для этого на всех уровнях государственного управления - от федерального до муниципального.
В рамках данной статьи автором будет предпринята попытка рассмотреть нормативное содержание одного из воз-
можных средств реализации гражданином своих прав на местном уровне путем использования муниципальных услуг.
Реализация полномочий органов местной власти регулируется, помимо Конституции России, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, а также рядом других правовых актов [Селихова, 2016. С. 123-134; Соловьев, 2017. С. 33-38; Кожевников, 2017. С. 61-67]. Если вести речь про оказание населению муниципальных услуг, то в данном случае интерес представляет Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципаль-
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 : по сост. на 16 декабря 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст.. 3822.
Иван Александрович Андроняк - аспирант, Нижегородский институт управления - филиал РАНХиГС (603950, Россиия, г. Нижний Новгород, просп. Гагарина, д. 46). Е-mail: 'bait039@frotmail.com'
ных услуг»2 (далее - Закон), который целиком и полностью регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг уполномоченными на то органами власти и местного самоуправления.
Значимость данного правового акта заключается в формировании конкретного алгоритма оказания различного вида гос- и муниципальных услуг, полномочий и прав субъектов и объектов указанных правоотношений.
Стоит отметить, что предмет изучения в рамках настоящей статьи раскрыт в ст. 2 Закона, где дается достаточно подробное определение термина «муниципальная услуга», под которым понимается «деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований».
Рассмотрим нормативное содержание данного понятия, исходя из ключевых его элементов, к которым относятся:
- услуга, как средство достижения результата;
- функция органа местного самоуправления, цель реализации которой и есть необходимый результат;
- заявитель, как субъект, обладающий правом на муниципальную услугу;
- орган местного самоуправления, как субъект, наделенный обязанностью по исполнению муниципальной услуги;
- правовая основа, которая состоит из норм федеральных законов от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и от 6 октября 2003 г.
№ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также положений уставов муниципальных образований.
Первый элемент - «услуга» имеет греческие корни [Слово произошло..., 1964] и в настоящее время упоминается в нескольких нормативных актах разного уровня правового регулирования.
Например, в ныне утратившем юридическую силу Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»3 под услугой понималась предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений.
В аналогичном действующем законе такой термин уже не употребляется, но зато он предусмотрен приказом Росстата от 29 сентября 2017 г. № 643 «Об утверждении официальной статистической методологии формирования официальной статистической информации об объеме платных услуг населению в разрезе видов услуг»4: «услуги - это результат производственной деятельности, осуществляемой по заказу в соответствии со спросом потребителя с целью изменения состояния потребляющих единиц (либо физического или интеллектуального состояния самого потребителя, либо принадлежащих ему предметов) или содействия обмену продуктами или финансовыми активами».
Существуют и иные трактовки термина «услуга» с различными правовыми окрасами, как, например, «консультационные услуги», под которыми понимаются услуги по предоставлению разъяснений, рекомендаций и иных форм консультаций, включая определение и (или) оценку проблем и (или) возможностей лица, по управленческим, экономическим, финансовым (в том числе налоговым и бухгалтерским) вопросам, а также по вопросам планирования,
2 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ : по сост. на 5 декабря 201 7 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.
3 О государственном регулировании внешнеторговой деятельности : федер. закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ : утратил силу 18 июня 2004 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 42, ст.. 3923.
4 Об утверждении официальной статистической методологии формирования официальной статистической информации об объеме платных услуг населению в разрезе видов услуг : приказ Росстата от 29 сентября 2017 г. № 643 // Документ опубликован не был.
организации и осуществления предпринимательской деятельности, управления персоналом5; «услуги, предоставляемые населению библиотеками»6 и др.
В некоторых муниципальных правовых актах также была предпринята попытка дать определение понятия «услуги». В частности, Решением Совета депутатов Чеховского муниципального района предусматривалось определение понятия «услуги муниципальных организаций» через осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности7.
В юридической литературе также можно найти попытки дать определение искомому понятию. Это связано с тем, что ученые не всегда поддерживают законодателя в обязательном наделении того или иного явления определением [Зенин, 2014. С. 27-31]. В этой связи возникает множество иных трактовок и подходов к терминологической определенности тех или иных понятий. Не стала исключением и «услуга». Так, ряд ученых нераздельно связывают данный термин с иным, схожим по сущности, но более объемного содержания термином «работа» [Сокол, 2009; Полотовская 2012]. Интересен тот факт, что данные термины разграничивает Налоговый кодекс РФ, в котором четко сказано, что работа и услуга выражены деятельностью, только в первом случае она имеет материальное выражение и может быть реализована для удовлетворения потребностей организации и (или)
физических лиц, а во втором - не имеет материального выражения, реализуется и потребляется в процессе осуществления этой деятельности8. И как верно отмечает С. А. Васильев: «...суть услуги, ее цель составляет непосредственно сама деятельность по реализации этой услуги, возможный материальный результат здесь есть сопутствующий элемент в отличие от работы, где соответствующий результат как раз имеет определяющее значение (это, например, строительство помещения по договору строительного подряда)» [Васильев, Грачева, Дорошенко, и др., 2016].
Таким образом, сама по себе услуга означает результат, полученный посредством взаимодействия между двумя субъектами, когда первый совершает действие (действия) по запросу (просьбе) второго субъекта.
Говоря про функции органа местного самоуправления (второй элемент нормативного содержания понятия «муниципальная услуга»), следует учитывать, что органы местного самоуправления осуществляют полномочия только по вопросам, входящим в предмет муниципальной деятельности [Васильев, Грачева, Дорошенко, и др., 2016], т. е. тем, которые относятся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения на территории соответствующего муниципального образования. Например, муниципальные услуги могут оказываться в сферах строительства, архитектуры
5 Договор о Евразийском экономическом союзе : подписан в г. Астане 29 мая. 2014 г. : по сост. на 08 мая. 2015 г. : вступил в силу 12 августа 2017 г.
6 Социально значимые услуги, предоставляемые населению на бесплатной основе (за счет бюджетного финансирования) и на платной основе (за счет средств потребителей) в соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле», Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг, утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 № 17, видами библиотек, их организационно-правовыми формами и формами собственности, носящие интегрированный характер и связанные с обеспечением пользователей необходимой информацией (в т.ч. в электронном виде), организацией и проведением различных по форме и тематике культурно-массовых мероприятий (лекций, обсуждений, «круглых столов», праздников, представлений, конкурсов и т.п.), обеспечением научно-просветительской и образовательной деятельности: Приказ Минкультуры России от 01 сентября 2011 г. № 906 «О нормативах штатной численности работников государственных и муниципальных учреждений культурно-досугового типа и библиотек»» (вместе с «Методическими рекомендациями по применению нормативов штатной численности работников государственных и муниципальных учреждений культурно-досугового типа и центральных библиотек субъектов Российской Федерации»): документ опубликован не был.
7 Решение Совета депутатов Чеховского муниципального района МО от 21 августа 2009 г. № 72/7 «Об утверждении Порядка установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и муниципальных учреждений в Чеховском муниципальном районе» : утратил силу.
8 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3824.
и жилищно-коммунального хозяйства9, распоряжения муниципальным имуществом10, земельных отношений11 и культуры12. Перечисленное не является исчерпывающим перечнем всех возможных муниципальных услуг, при этом необходимо отметить, что для каждого муниципального образования такой перечень будет индивидуальным.
Стоит добавить, что порядок оказания муниципальной услуги, а также стандарты ее предоставления регламентируются соответствующим административным регламентом, который утверждается в форме нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления13.
Заказ таких услуг осуществляет заявитель, под которым понимается физическое или юридическое лицо, либо уполномоченный представитель, которое обратилось с запросом (устно, письменно или посредством интернет-приемной14) о предоставлении ему муниципальной услуги в орган, уполномоченный на это, либо в соответствующие организации (например, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг). Важно отметить,
что заявителем не может быть государственный орган и его территориальные подразделения, другие органы местного самоуправления.
Соответственно, говоря про субъект, имеюшцй право осуществлять муниципальные услуги, мы подразумеваем сам орган местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под органом местного самоуправления понимается избираемый непосредственно населением и (или) образуемый представительным органом муниципального образования орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Правовая основа оказания муниципальных услуг, как уже было сказано, состоит из норм федеральных законов от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также положений уставов муниципальных образований. В первом из перечисленных правовых актов об этом указано прямо15,
9 Например, выдача разрешений на строительство, согласование перепланировки жилого помещения, предоставление информации о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг и др.
10 Например, заключение договоров социального найма, постановка на соответствующие учеты, при приватизации, аренде и пр.
11 Например, согласование проектов границ земельных участков и др.
12 Например, предоставление информации об объектах культурного наследия регионального или местного значения, о культурных мероприятиях и пр.
13 Например: Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Передача муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование, изменение условий действующих договоров без проведения торгов : постановление администрации муниципального образования Всеволожский муниципальный район Ленинградской области от 29 сентября 2011 г. № 2148 // Документ опубликован не был; Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Организация в границах поселения электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и снабжения населения топливом на территории МО ««Городское поселение г. Осташков» : постановление администрации МО «Городское поселение г. Осташков» от 19 августа 2013 г. № 567// Документ опубликован не был; и др.
14 В данном случае имеется в виду электронная форма обращения, которая может осуществляться не только через интернет-приемную муниципалитета, но и посредством портала «Госуслуги» (перенаправление с другого органа власти в соответствии с компетенцией и т.п.) (прим. автора).
15 Ст. 3 ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных. услуг» : «Нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом,другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ . законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами» // Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ : по сост.на 5.12.2017г. // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31,ст.4179.
во втором определены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а значит дана основа для оказания муниципальных услуг с установлением пределов и границ их предоставления. В положениях уставов муниципальных образований прописывается, как правило, возможность оказания муниципальных услуг, а также даются полномочия представительным органам муниципальных образований по утверждению их перечня.
По мнению автора, не стоит ограничиваться только лишь этими правовыми актами. В первую очередь, любую основу общественных отношений в Российской Федерации формирует совокупность конституционных положений [Козлова, 2006], в изучаемом случае совокупность положений, которые определяют обязанности органов публичной власти в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, которые обусловлены конституционными задачами, функциями и обязанностями государства в данной сфере [Крусс, 2005]. К таковым стоит отнести статьи 2, 17, 18 и ряд других, в которых так или иначе затрагиваются права и свободы человека, а также обязанность государства по их реализации и защите.
Помимо федеральных законов от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к правовой основе оказания муниципальных услуг целесообразно отнести Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861,
которым утверждены:
- Положение о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;
- Правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;
- Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;
- Требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций).
Кроме того, в этой сфере важными являются распоряжения Правительства Российской Федерации, которыми утверждены перечни услуг, регламентированы правила организации деятельности МФЦ, утверждены правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций16.
Существуют и иные подзаконные правовые акты, ведомственного уровня, определяющие конкретные вопросы реализации муниципальных услуг [Наумов, Гегедюш, Мокеев, Подсумкова, 2012]. Например, приказом Федеральной службы государственной статистики от 13 сентября 2013 г. № 365 утвержден статистический инструментарий для организации федерального статистического наблюдения за предоставлением государственных услуг.
Перечень правовых актов в данной сфере нельзя считать исчерпывающим.
В результате мы имеем следующее нормативное содержание понятия муниципальная услуга: «результат реализации запроса, касающегося муниципальной
16 Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. утвержден Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме; Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1376 регламентированы правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 предписано создание единой системы межведомственного электронного взаимодействия; Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 утверждены правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.
деятельности, поступившего от физического (юридического) лица к органу местного самоуправления в соответствии с положениями федеральных законов от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также положений уставов муниципальных образований».
Указанное авторское нормативное содержание термина «муниципальная услуга» носит дискуссионный характер и не является предложением к изменению действующего законодательства.
Таким образом, следует признать необходимость дальнейшего исследования данной проблематики, особенностей содержательного построения термина «муниципальная услуга», а также возможного совершенствования рассматриваемой сферы.
Список литературы:
1. Васильев С. А., Грачева Е. Ю., Дорошенко Е. Н Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации: монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М. 2016. 202 с.
2. Зенин С. С. Административные регламенты в механизме нормативного правового регулирования государственных и муниципальных услуг // Административное право и процесс. 2014. № 12. С. 2731.
3. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Кон-
ституционное право России. Учебник. М., 2006. 585 с.
4. Кожевников О. А. Некоторые тенденции нормативно-правового регулирования отдельных аспектов местного самоуправления / / Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 3. С. 61-67.
5. Крусс В. И. Конституционное право-пользование как основная форма реализации права / / Меняясь сам, изменял мир к лучшему: матер. науч. конф., посв. памяти Г. В. Барабашева. Москва, 17 ноября 2004 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2005. 752 с.
7. Наумов С. Ю., Гегедюш Н. С., Моке-ев М. М., Подсумкова А. А. Государственное и муниципальное управление. 2012. 366 с.
8. Полотовская Е. Ю. Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции // Административное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 78-80.
10. Селихова О. Г. Особенности правового статуса органов местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2016. № 5. С. 123-134.
11. Сокол П. В. Проблема понятия, правового регулирования и классификации гражданско-правовых услуг / / Журнал российского права. 2009. № 8. С. 49-60.
12. Соловьев С. Г. Развитие правовых форм регулярной публичной самоорганизации жителей муниципалитетов: в поисках утраченных идеалов // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 9. С. 33-38.
Библиографическое описание статьи
Андроняк И. А. Муниципальная услуга и ее сущностные характеристики: нормативно-правовые аспекты // Власть и управление на Востоке России. 2018. № 4 (85). С. 144-150. БОТ 10.22394/1818-4049-2018-85-4-144-150
Ivan A. Andronyak - graduate student, the Nizhny Novgorod Institute of management - branch of RANEPA (46, Gagarin Avenue, Nizhny Novgorod, 603950, Russia). Email: 'bait039@hotmail.com'
Municipal services and its intrinsic characteristics: standart and legal aspects
The research of the legal nature and essence of rendering the public and municipal services allows to reveal in due time the directions of improvement of this sphere and, as a result, more effectively to exercise the rights of the citizen. Purpose: representation of results of a research in sphere of activity of local government bodies in the sphere of providing municipal services. Research methodology - the analysis of the current state of
rendering the public and municipal services by means of studying of standard legal and doctrinal sources on the considered subject. Author's approach to studying of normative content of the concept «municipal service» is as a result offered, its structural elements are considered, the interpretation of the term taking into account the drawn conclusions is offered. The author also made an attempt in detail to regulate each of existing an element of normative content of the concept «municipal service» to which are carried service (as means of achievement of result), function of local government body (which purpose of realization is necessary result), the applicant (as the subject, by the having rights for municipal service), local government body (as the subject allocated with an obligation for execution of municipal service), a legal basis (which consists of standards of federal laws and also provisions of charters of municipal units).
Keywords: municipal service, municipal bodies, service, local government, public service, applicant, administrative regulations, MFCs
References:
1. Vasilyev S. A., Gracheva E. Yu., Dor-oshenko E. N. The Institute of State and Municipal Services in the Modern Law of the Russian Federation: a monograph. M .: NORMA, INFRA-M, 2016, p. 202. (In Russian).
2. Zenin S. S. Administrative regulations in the mechanism of normative legal regulation of state and municipal services. Administrativnoye pravo i protsess [Administrative law and process], 2014, no. 12, pp. 27-31. (In Russian).
3. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Constitutional law of Russia. Textbook. M., 2006, p. 585. (In Russian).
4. Kozhevnikov O. A. Some trends in the regulatory framework of certain aspects of local self-government. Elektronnoye prilo-zheniye k «Rossiyskomu yuridicheskomu zhurnalu» [Electronic Supplement to the Russian Legal Journal], 2017, no. 3, pp. 61-67. (In Russian).
5. Kruss V. I. Constitutional use of rights as the main form of realization of the law // Changing myself, changed the world for the better: Mater. scientific conf. in memory of G. V. Barabashev. Moscow, November 17, 2004 / Ed. S. A. Avakyan.
M., 2005, p. 752. (In Russian).
7. Naumov S.Yu., Gegedyush N.S., Mo-keev M.M., Podsumkova A.A. Gosudarst-vennoye i munitsipal'noye upravleniye. State and Municipal Management, 2012, p. 366. (In Russian).
8. Polotovskaya E. Yu. The problem of determining the state (municipal) services, work, functions. Administrativnoye i munitsipal'noye pravo [Administrative and municipal law], 2012, no. 1, pp. 78-80.(In Russian).
10. Selikhova O. G. Features of the legal status of local governments. Rossiys-kiy yuridicheskiy zhurnal [Russian legal journal], 2016, no. 5, pp. 123-134. (In Russian).
11. Sokol P. V. The Problem of the Concept, Legal Regulation and Classification of Civil-Legal Services Zhurnal rossiyskogo prava [Journal of Russian Law], 2009, no. 8, pp. 49-60. (In Russian).
12. Soloviev S. G. Development of legal forms of regular public self-organization of residents of municipalities: in search of lost ideals. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye [State power and local self-government], 2017, no. 9, pp. 33-38.
Reference to the article
Andronyak I. A. Improvement of practice of regulation of municipal services // Power and Administration in the East of Russia. 2018. No. 4 (85). Pp. 144-150. DOI 10.22394/1818-4049-2018-85-4-144-150
