CC BY
37Слатинов В.Б.
д.полит.н., зав. кафедрой государственного и муниципального управления Курского государственного
университета
МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ: СРЕДСТВО КОНТРОЛЯ НАД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ИЛИ МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, полномочия, развитие территорий.
Keywords: local government, state power, development of territories.
Стартовавший в 2014 году очередной этап институциональной трансформации местного самоуправления, который в литературе назвали «малой муниципальной реформой», был обусловлен серьезными изменениями в региональной политике федеральной власти после избрания В. Путина на третий президентский срок.
Муниципальная реформа вписывалась в новую стратегию федерального Центра по отношению к региональным властям. Она сочетала усиление политического контроля над губернаторским корпусом и региональными элитами (через политические, финансовые, административные и антикоррупционные механизмы) с частичной децентрализацией федеральных полномочий и попыткой укрепления легитимности руководителей субъектов РФ (посредством возвращения их прямой выборности, правда, с многочисленными «фильтрами»). Важным элементом этой стратегии стало существенное расширение полномочий региональных органов власти в отношении местного самоуправления. Речь шла об усилении прав субъектов РФ по модерации порядка формирования и характера ресурсного обеспечения муниципальных образований. Одновременно широко декларировалась необходимость «приближения местного самоуправления к населению», что в сложившихся политических условиях и при наличии жестких ресурсных ограничений означало сокращение полномочий и обязательств муниципалитетов, а также структурную реорганизацию местной власти.
Пакет поправок в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятых весной 2014 года, в целом решал указанные задачи. Фактически региональным властям передано право самостоятельно формировать институциональный дизайн и определять объемы полномочий органов местного самоуправления в рамках набора вариантов и ограничений, установленных федеральным законодателем. Законами субъектов РФ теперь могут перераспределяться полномочия между региональным и местным уровнями публичной власти (при этом определен объем неотчуждаемых полномочий муниципалитетов), а также переформатироваться территориальная организация в городских округах (возможность формирования городских округов с внутригородским делением). Региональными законами должен устанавливаться порядок формирования органов власти в муниципальных образованиях (до 2014 года это делали сами муниципалитеты). В последнем случае речь идет о статусе главы муниципального образования и главы администрации, порядке их наделения полномочиями, а также характере формирования представительных органов муниципалитетов.
До конца 2014 года региональные представительные органы в целом завершили принятие законов, регламентирующих организацию и порядок наделения полномочиями органов и должностных лиц местного самоуправления на своих территориях. Доминирующим трендом стало существенное расширение практики использования модели с главой муниципалитета, избираемого из состава депутатов и главой администрации, нанимаемого по контракту (модель сити-менеджера), причем эта модель широко распространилась не только на региональные столицы, но и на муниципальные районы, городские округа и городские поселения.
Разброс институциональных решений в рамках нового этапа реформы обусловлен спецификой региональных режимов и мотивацией доминирующих акторов. Резкое расширение практики использования модели с сити-менеджером создавало не только преимущества «вертикализации» системы управления, но и риски, связанные с «раздвоенностью» муниципального управления (наличие двух глав - муниципалитета и администрации). Речь идет о размывании ответственности между должностными лицами муниципалитета в «двуглавой» конструкции и потенциальной конфликтности данной модели. Федеральный Центр в рамках логики централизации и управленческой консолидации оперативно отреагировал на этот вызов - в феврале 2015 года поправками в 131-ФЗ были добавлены еще две модели организации муниципальной власти. Глава муниципалитета теперь мог быть избран из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации (при этом он снимает с себя полномочия депутата). Введена также возможность избрания главы муниципалитета, исполняющего полномочия главы администрации представительным органом на конкурсной основе - условия конкурса почти такие же - как в модели с сити-менеджером, но в новой модели статусы главы администрации и муниципального образования консолидируются («усиленный сити-менеджер»). В настоящий момент модель, в которой глава муниципалитета и администрации избирается после конкурсных процедур, получает широкое распространение в различных регионах страны, сочетая возвращение к «единоначалию» и управленческую консолидацию с безопасной для региональных властей (без прямых выборов населением) процедурой наделения полномочиями. При этом указанный вариант обладает явным дефицитом
легитимности, а также способствует дальнейшему отчуждению населения муниципалитетов от процессов формирования и функционирования местной власти.
По данным Министерства юстиции РФ по состоянию на 1 марта 2017 года главы муниципальных образований избраны в 22 093 муниципальных образованиях, из них:
- на муниципальных выборах - 7 719 глав (34,9%);
- из состава депутатов - 9 647 глав (43,7%);
- по конкурсу - 4 661 глава (21,1%);
- на сходах - 66 глав (0,3%)1.
Из 80 глав муниципальных образований - административных центров и столиц субъектов Российской Федерации (существующих во всех субъектах Российской Федерации, кроме Московской и Ленинградской областей, а также городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) 33 главы в соответствии с законами субъектов Российской Федерации подлежат избранию из состава депутатов, еще 33 главы - по конкурсу, 7 глав (в Абакане, Екатеринбурге, Кемерово, Новосибирске, Томске, Хабаровске, Якутске) - на муниципальных выборах, еще 7 глав (в Благовещенске, Воронеже, Йошкар-Оле, Орле, Тюмени, Улан-Удэ, Ханты-Мансийске) - в порядке, установленном уставами муниципальных образований2. В регионах Центрального Черноземья, начиная с 2003 года начался переход большинства административных центров территорий вначале к модели с сити-менеджером (Белгород, Тамбов, Курск, Липецк), а затем - после законодательных новелл 2015 года - к модели «сильного главы», избранного депутатами после прохождения конкурсных процедур. При этом сити-менеджерами региональных столиц, как правило, становились вице-губернаторы. Доминирующий в регионе игрок - глава территории - через неформальный институт «заместителя по областному центру» получал дополнительный рычаг контроля над исполнительной властью региональной столицы и ее ресурсным потенциалом. Кроме того, данный неформальный институт способствовал облегчению коммуникации между властями региона и областного центра, а также в значительной мере решал проблему обеспечения доверия в отношениях двух влиятельных игроков (главой субъекта РФ и главой исполнительной власти его административного центра).
В 2005 году главой администрации Тамбова по результатам конкурса стал вице-губернатор М. Косенков, в 2008 году депутаты Курского Городского собрания утвердили сити-менеджером областного центра заместителя губернатора Н. Овчарова; заместитель губернатора Белгородской области С. Боженов возглавил администрацию Белгорода в 2011 году. Институт «заместителя по областному центру» приглянулся и воронежскому губернатору А. Гор-дееву - несмотря на то, что в Воронеже до 2016 года сохранялась модель с избираемым населением мэром, губернатор поддержал в 2013 году выдвижение в градоначальники своего заместителя А. Гусева. Последний выиграл выборы осенью 2013 года и возглавил Воронеж.
В настоящий момент на модель «сильного главы», избранного депутатами после прохождения конкурсных процедур, перешли почти все региональные столицы Черноземья - Воронеж, Курск, Липецк, Тамбов. Лишь в Белгороде сохранилась модель с сити-менеджером. Примечательно, что после введения модели «усиленного сити-менеджера» - отобранного конкурсной комиссией и избираемого депутатами главы города - в Липецке и Тамбове руководителями региональных столиц стали вице-губернаторы С. Иванов и С. Чеботарев. Неформальный институт «заместителя губернатора по областному центру» по-прежнему пользуется высоким спросом в Черноземье, решая задачи сохранения политического контроля за региональной столицей и поддержания высокого уровня доверия между ее руководством и губернатором территории3.
Трансформация систем управления муниципалитетами стала одним из центральных элементов «малой» муниципальной реформы. Однако существенное значение для эволюции местного самоуправления имели также такие ее направления как перераспределение полномочий между муниципалитетами и органами власти субъектов РФ и изменения в территориальной организации местного самоуправления.
В рамках «малой» муниципальной реформы произошло заметное ускорение процесса укрупнения МО (объединение сельских поселений, консолидация поселений и районов в округа).
На 1 июня 2015 года в Российской Федерации, по данным Минюста России, действовали 22 820 муниципальных образований, в том числе:
18 563 сельских поселения;
1 628 городских поселений;
1 814 муниципальных районов (из них 123 с межселенными территориями);
540 городских округов (из них 41 закрытое административно-территориальное образование);
1 городской округ с внутригородским делением (г. Челябинск);
7 внутригородских районов в городском округе;
267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).
1 См.: Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Мониторинг развития системы местного самоуправления. - http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya
2 Там же.
3 См.: Слатинов В.Б., Меркулова К.А. Погружение в «вертикаль»: трансформация статуса и кадрового состава глав административных центров регионов Черноземья в условиях «малой» муниципальной реформы // Среднерусский вестник общественных наук. 2017. - № 5. - С. 124-126.
На 1 мая 2017 года в Российской Федерации по уточненным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (сводные данные Минюста) насчитывалось 22 136 муниципальных образований, в том числе:
1765 муниципальных районов;
1555 городских поселений;
17 944 сельских поселения;
583 городских округа;
3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск);
19 внутригородских районов в городских округах;
267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь)1.
Изменения нельзя назвать радикальными, но устойчивая тенденция налицо - происходит укрупнение муниципалитетов, а еще в двух городских округах (оба - административные центры субъектов РФ) возникло внутригородское деление. Эксперимент с появлением внутри городских округов муниципальных образований, не обладающих серьезной ресурсной базой для решения даже тех, довольно скромных вопросов местного значения, что им определены законодательством, значительная доля экспертов считает неудачным. Но несложно увидеть, что большой активности властей субъектов РФ по фрагментации крупных городов по стране не наблюдается.
Другая история - локальные, но все более распространяющиеся практики по объединению поселений и муниципальных районов в городские округа. Такая интеграция позволяет решительно консолидировать как полномочия, так и ресурсную базу муниципалитетов, а, кроме того, существенно упростить систему управления территориями. Политико-юридически это, однако, означает фактическое упразднение первого (поселенческого) уровня муниципалитетов. Муниципальная власть «удаляется» от граждан, однако упрощается решение вопросов о землепользовании, территориальном планировании и градостроительстве. Многочисленные возражения против подобных практик и их легитимации со стороны гражданских структур, Совета по правам человека при Президенте РФ и парламентской оппозиции не возымели действия - весной 2017 года были внесены изменения в 131-ФЗ, позволяющие консолидировать поселения и муниципальные районы в городские округа .
По данным Минюста РФ, в течение 2017 года масштабные изменения территориальной организации местного самоуправления, связанные с образованием большого числа городских округов, были произведены в Московской области и Ставропольском крае, Калининградской области, менее значительные - в Сахалинской и Тверской областях, «точечные» (связанные с объединением двух или нескольких поселений) - в Вологодской, Ивановской, Костромской, Нижегородской и Пензенской областях.
Сахалинская область стала вторым после Магаданской области субъектом Российской Федерации, вся террито-
3
рия которого распределена между городскими округами .
Фактически речь идет об упразднении поселенческого уровня местного самоуправления, формировании одноуровневой модели его территориальной организации, консолидации территорий разного качества (по характеру и уровню урбанизированности, образу жизни населения, хозяйственному укладу) в единые административно-территориальные единицы. В качестве эффектов это влечет за собой рост ресурсных возможностей, централизацию и консолидация управления при «отдалении» местной власти от населения и ее отчуждении от местных интересов.
Что касается процесса перераспределения полномочий между субъектами РФ и муниципалитетами (кроме так называемых неотчуждаемых у последних), контролируемого теперь региональными властями, то здесь наблюдается широкий разброс территориальных случаев. Однако, если выделить некие общие тенденции, то явно заметен тренд на передачу в органы государственной власти субъектов полномочий в сфере управления земельными ресурсами, архитектуры, градостроительства и территориального планирования (включая полномочия по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки, выдаче разрешений на строительство), электро-, газо- и водоснабжению территорий, природопользования, дорожной деятельности и транспортного обслуживания населения.
В качестве «обратного движения» происходит делегирование полномочий органам местного самоуправления, которые, в основном, связаны со сферой опеки и попечительства, а также с созданием и обеспечением деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных. Со стороны регионов муниципальным районам активно делегируются полномочия по предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений4.
Ситуация сильно отличается в разных регионах, но доминирующий тренд связан с консолидацией «ресурсных» полномочий и делегированием «вниз» полномочий и обязательств социального характера.
Формирующиеся на базе рассмотренных трендов эффекты ресурсной и управленческой консолидации формируют определенные предпосылки для создания в отдельных (прежде всего, ресурсно-обеспеченных) регионах условий
1 См.: Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Мониторинг развития системы местного самоуправления. - http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya
2 Макутина М. Дума узаконит ликвидацию поселений регионами. - https://www.rbc.ru/politics/22/02/2017/58ad8ea19a7947 703aed4ba8
3 Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Мониторинг развития системы местного самоуправления. - http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya
4 Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Мониторинг развития системы местного самоуправления. - http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya
для ускорения социально-экономического развития. Главы регионов, превратившиеся в современных политических условиях в доминирующих акторов региональной политики, ожидают, что эффекты ресурсной и управленческой консолидации позволят решать как антикризисные задачи, так и задачи развития территорий.
Ключевые проблемы, недооцениваемые губернаторами в такой логике, - «предел управляемости», легитимность, обратная связь.
На это накладывается усиливающийся дефицит ресурсов и рост социального недовольства непопулярными решениями федерального Центра, который будет проецироваться на региональный и местный уровни. Важно учитывать и то обстоятельство, что сегодняшний ресурс «вертикальной системы» - общественно-политическая пассивность населения. Требования массового политического и управленческого участия станут для нее серьезным вызовом.
Последовательно интегрируясь в «вертикаль» и все чаще выступая в качестве агента государственной власти1 в условиях нарастающей апатии местного сообщества, российское местное самоуправление попадает в институциональную ловушку кадровой и ресурсной зависимости от исполнительных структур государственного управления субъектов Российской Федерации.
1 См.: Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Политические исследования. - М., 2015. - № 2. - С. 50-51.
