CC BY
2341
Моногорода в России: проблемы и решения
А.Н. Маслова
Россию вполне можно назвать не только «страной городов», но и «страной моногородов». Под моногородом, как известно, понимается муниципальное образование, в развитии которого определяющую роль играют предприятия градообразующего комплекса. Градообразующий комплекс представляет собой одно или несколько предприятий одной отрасли либо смежных отраслей, связанных единой технологической цепочкой, которые в сумме производят не менее 50% валового продукта города, либо на которых работает не менее 25% экономически активного населения города. Градообразующее предприятие в преобладающей мере обеспечивает условия жизнедеятельности в населенном пункте. Оно обеспечивает занятость, а следовательно, и уровень доходов значительной части населения, участвует в строительстве, ремонте и содержании инженерной и социальной инфраструктур, энергетики и транспорта, поддерживает программы социальной помощи нуждающимся. Сфера жизнеобеспечения населения является неотъемлемым звеном экономики градообразующего предприятия, что увеличивает издержки и отрицательно сказывается на конкурентоспособности выпускаемой продукции.
В моногородах и ПГТ (поселках городского типа) проживает каждый чет-вертый-пятый россиянин1. Общее число российских моногородов (без учета ПГТ), по авторской оценке, составляет более пятисот2, т. е. 46% всех городов России, что обусловливает влияние ситуации в моногородах на жизнеспособность всей страны: на обороноспособность, экономическую освоенность территории, эффективность экономики, развитие науки, социально-политическую устойчивость и даже на внешнюю политику. Причем существуют специфические, т. е. присущие только моногородам, факторы развития, значение которых
1 Колесник Е.А. Особенности развития моногородов в переходной экономике // Муниципальная экономика. № 3 (19), 2004. С. 3; Моногорода России: как пережить кризис? Анализ социально-экономических проблем моногородов в контексте мирового финансово-экономического кризиса, влияющего на состояние градообразующих корпораций [Электронный ресурс]. М.: Институт проблем региональной политики. 2008. С. 18. // http ://www. regionalis tica.ru/projects/de tail. php?ELEMENT_ ID=385
2 Оценка основана на базе научно-благотворительного фонда (НБФ) «Экспертный институт», к которой были добавлены ЗАТО и наукограды. Источники: Монопрофильные города и градообразующие предприятия: база данных о градообразующих предприятиях и моногородах России. Под редакцией Липсица И.В. М.: Хроникер, 2000. С. 254-262; Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктах»; Перечень наукоградов Российской Федерации // http://www.naukograds.ru/naukograds/ naukograds_inf/naukograds_ Iist/178.html?ssid=cc93fc6ccd5d820f7cad4dc92f427605.html
для жизнеспособности3 России трудно переоценить: среди них прирост числа моногородов, степень монопрофильности экономики и наличие особого статуса территорий данного типа.
Прирост числа моногородов. Данный фактор является отражением экономической освоенности территории. Рост числа моногородов способствует освоению и более эффективному (более организованному и интенсивному) использованию ресурсов территории — природных, пространственных, трудовых. Находясь в провинции и будучи, как правило, удаленными от крупных населенных пунктов, моногорода используют ресурсы российской глубинки. Однако положительный эффект от основания нового монопоселения, как правило, проявляется не сразу, а через 10-20 лет, когда заработают городские предприятия и окупятся затраты на инфраструктуру.
Степень монопрофильности экономики моногородов. Этот фактор проявляется в таких показателях, как доля производства градообразующего комплекса во всем производстве города, доля занятых на предприятиях градообразующего комплекса среди всех занятых в экономике города, доля доходов от предприятий градообразующего комплекса в доходной части городского бюджета. Степень монопрофильности экономики влияет на эффективность экономики страны, а также на социально-политическую устойчивость.
Экономика России в значительной степени представлена градообразующими предприятиями моногородов. Их вклад в ВВП страны оценивается на уровне 20-40%4. Градообразующие предприятия обеспечивают в натуральном выражении 64% добычи нефти, 83% добычи газа, 53% добычи угля, более 50% продукции черной металлургии, в том числе 66% производства стали и кокса, 65% — чугуна, значительную часть продукции цветной металлургии, в том числе 90% никеля и 100% глинозема, 71% производства легковых автомобилей, 84% производства калийных удобрений и т. д. Это поистине уникальное российское географо-экономическое явление. И уникальная в свою очередь причина этого явления естественна — большие размеры страны.
Градообразующие предприятия моногородов обеспечивают большую часть сырьевых отраслей промышленности, прежде всего топливной промышленности и металлургии. Продукция данных отраслей доминирует в российском экспорте в течение многих последних десятилетий, что свидетельствует о серьезной болезни экономики и о том, что лечить ее необходимо, развивая инновации, высокотехнологичную обработку сырья, осуществляя модернизацию и диверсификацию. И здесь в первую очередь следует обратить внимание на моногорода. Именно от их ресурсов (инвестиционных, кадровых, инфраструктурных) и мотивации местных властей и руководства градообразующих пред-
3 Сулакшин С.С. Критерии и основания модернизации России // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 17. М.: Научный эксперт, 2010.
4 Моногорода России: как пережить кризис? Анализ социально-экономических проблем моногородов в контексте мирового финансово-экономического кризиса, влияющего на состояние градообразующих корпораций [Электронный ресурс]. М.: Институт проблем региональной политики. 2008. С. 1. // http://www.regюnalistica.ru/projects/detail.php?ELEMENT_ГО=385; Пустынникова Е.В. Конкурентный потенциал монопрофильного регионального производственного комплекса: На примере единого муниципального образования г. Норильск: Дис... канд. экон. наук, 08.00.05. Нальчик, 2004. С. 26.
приятий зависят возможности глубоких переделов сырья и модернизации производства.
Ситуация на рынке труда моногородов оказывает влияние и на социально-политическую устойчивость страны. Вследствие узости рынка труда кризисы градообразующих предприятий вызывают масштабную и долговременную локальную безработицу. Безработица в моногородах имеет негативные последствия не только для данных населенных пунктов (снижение налогооблагаемой базы, дотационность бюджетов, рост преступности, люмпенизация части населения и др.), но и несет угрозу социальной и политической стабильности в масштабе всей страны. В кризисные периоды моногорода становятся крайне опасными очагами социального взрыва, проявляющегося в открытых акциях протеста, недовольстве существующей местной и федеральной властью, в падении доверия населения к социальным и политическим институтам страны. Эти настроения могут быть подхвачены, подогреты и использованы радикальными политическими силами для обострения социальных конфликтов.
Наличие особого статуса монопрофильных населенных пунктов. Данный фактор проявляется в особой подчиненности городских властей (власть местного уровня может быть подчинена непосредственно федеральному центру), финансовой поддержке федерального центра (могут выделяться особые субсидии и межбюджетные трансферты моногородам определенных типов), особых экономических условиях (предоставлении налоговых льгот, субсидий, реализации программ развития и др.) и режиме закрытости (моногорода с военными объектами, как правило, представляют собой режимную зону).
Так, моногорода с объектами военно-промышленного комплекса, ядерной промышленности и воинскими частями вносят существенный вклад в обороноспособность страны, являясь важной составляющей военной организации государства. Такие моногорода имеют статус закрытых административнотерриториальных образований (ЗАТО). На данный момент в РФ существует 42 ЗАТО5, в 10 из них находятся объекты Госкорпорации по атомной энергии «Росатом», в 27 — объекты Министерства обороны и в 5 — Росавиакосмоса и Россудостроения.
С учетом особой роли ЗАТО в обеспечении обороноспособности страны многие вопросы управления данными населенными пунктами регулируются федеральными органами государственной власти. Имеют место особенности формирования бюджета ЗАТО6, повышающие затраты на городскую инфраструктуру и социально-экономическое развитие.
ЗАТО Росатома помимо обеспечения обороноспособности страны несут важнейшую внешнеполитическую функцию — ядерный оружейный комплекс
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктах».
6 Особенностями формирования бюджета ЗАТО являются межбюджетные трансферты на компенсацию расходов, связанных с режимом безопасного функционирования; отчисления в бюджет 1% от стоимости государственного заказа градообразующих предприятий; отчисления в бюджет части ассигнований при строительстве и реконструкции объектов за счет средств федерального бюджета. Источник: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. от 27.12.2009) «О закрытом административно-территориальном образовании». Статья 5.
является, по-видимому, единственным сохранившимся реальным инструментом сдерживания потенциальных внешних угроз и военно-политического давления на Россию, прежде всего, со стороны США. Наличие ядерного оружия у России позволяет сохранить в мире ядерный паритет, сдерживающий ядерные державы от ведения войны.
Моногорода с высоким научно-техническим потенциалом и градообразующим научно-производственным комплексом (наукограды) оказывают значительное влияние на развитие академической и прикладной науки в России и на становление национальной инновационной системы. Научно-производственные комплексы наукоградов выпускают продукцию, конкурентоспособную на мировых рынках. Неслучайно наиболее высокие позиции России на мировом рынке наукоемкой продукции наблюдаются в сферах специализации наукоградов — авиаракетостроении, биотехнологиях, химии, энергетике, ядерном комплексе, вооружении. Доля наукоемкой продукции в общем объеме производимой продукции в наукоградах, как правило, составляет более 50%, в то время как удельный вес инновационных товаров и услуг в среднем по России — менее 10%.
В России насчитывается 75 территорий с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, из них 13 поселений являются ЗАТО, а официальный статус наукограда имеют 12 населенных пунктов7. Особый статус наукограда позволяет успешно развивать научно-технический потенциал территории благодаря поддержке федерального центра, что доказывают примеры наукоградов, получивших данный статус одними из первых (г. Обнинск, г. Дубна, р.п. Кольцово) 8.
В то же время экономика моногородов является своего рода индикатором проблем всей российской экономики, именно здесь экономическая деградация современной России имеет наиболее яркое выражение. Выше были выделены такие основные факторы развития моногородов, как прирост числа моногородов, степень монопрофильности экономики и наличие особого статуса территорий данного типа. В настоящее время каждый из указанных факторов жизнеспособности характеризуется рядом проблем. Рассмотрим их подробнее.
Прирост числа моногородов сошел на нет в 1993 году9. Начиная с этого времени образование новых монопоселений прекратилось, что свидетельствует о завершении процесса освоения территории России с использованием этого специфического инструмента. Проблема заключается не только в том, что с этого времени практически прекратились работы по освоению новых месторождений природных ресурсов, но также в процессе обезлюживания территории. Это отразилось, например, в преобразовании в 2004 г. моногородов Ключи Камчатской области, Горнозаводск и Чехов Сахалинской области в села. По мнению экспертов, проблема оттока трудоспособного населения (наряду с низким качест-
7 Наукограды России. Сборник аналитических материалов и нормативных правовых актов. / Под общей редакцией В.С. Тимченко. М. Издание Государственной Думы, 2008. С. 133-135.
8 Там же. С. 99-115.
9 Источник данных о времени основания моногородов: Народная энциклопедия городов и регионов России «Мой город» [Электронный ресурс] // http://www.mojgorod.ru/cities/listcity.html
вом трудовых ресурсов и усилением социального расслоения) входит в тройку наиболее острых современных проблем моногородов России10.
Отток населения из моногородов связан не только с притягательными чертами принимающих территорий, но и с наличием выталкивающих факторов, основным из которых, судя по оценкам экспертов, является кризис производства градообразующего предприятия11, который обусловлен целым комплексом причин: низкой конкурентоспособностью продукции, износом оборудования, высокими издержками производства и др. Результатом же оттока трудоспособного населения и «утечки умов» является наиболее острая современная проблема моногородов — нехватка квалифицированных специалистов, тормозящая выход экономики моногородов из кризисного состояния.
Высокая степень монопрофильности экономики моногородов представляет собой ключевую проблему в развитии данных населенных пунктов. Узкая специализация делает развитие города зависимым от внешней среды и неустойчивым к неблагоприятным внешним воздействиям. Изменение внешней конъюнктуры, падение цен и спроса на продукцию градообразующих предприятий вызывают затяжное тяжелейшее кризисное состояние экономики всего города, что наблюдалось и в 90-е гг. ХХ в., и в период экономического кризиса 2008-2009 гг. Как следствие в этот период моногорода пострадали сильнее, чем другие территории России. Можно сказать, что уязвимость монопрофильной экономики к воздействию кризиса — одна из ее основных черт.
Обеспечить устойчивость развитию моногородов может диверсификация — развитие иных отраслей помимо градообразующей. Но она требует инвестиций, которые в условиях деинвестирующей монетаристской политики в России для инвестора слишком рискованны.
В связи с падением производства в моногородах остро стоит проблема безработицы, принимающая затяжной характер. Наиболее распространенная антикризисная мера градообразующих предприятий — массовые сокращения персонала. В результате уровень реальной безработицы в отдельных моногородах доходит до 30%, в то время как средний уровень безработицы в России не превышает 7,0-7,5%12.
Что касается особого статуса моногородов, то и здесь в настоящее время немало проблем. Во-первых, само понятие моногорода, или монопрофильного муниципального образования законодательно не определено. Тем не менее, оно употребляется в региональном законодательстве, а также в некоторых постановлениях Правительства РФ и других нормативно-правовых актах. Каждый субъект РФ определяет критерии монопрофильности самостоятельно, и они заметно различаются. Монопрофильность, как правило, определяется через понятие градообразующего предприятия, зафиксированное в федеральном законодательстве лишь для случаев банкротства и продажи. Данную ситуацию можно квалифицировать как серьезный пробел в законодательстве и препятствие для
10 Опрос проведен в октябре - декабре 2008 г.
11 Вывод основан на факторном анализе ответов экспертов, позволяющем определить внутреннюю логику ответов и взаимосвязь отдельных проблем между собой.
12 Федотова Н.Е. Теоретические аспекты совместимости гипотезы Филипса с российским рынком труда // Известия ИГЭА, 2009. № 4 (66). С. 14.
преодоления социально-экономических проблем моногородов, поскольку государственные меры должны осуществляться в определенном правовом поле.
Во-вторых, налицо несовершенство системы межбюджетных отношений. При существующем распределении налогов по бюджетам разных уровней у города остается лишь 20 копеек из 1 рубля налогов, собираемых с территории города13. Результатом является незаинтересованность городских властей в экономическом развитии города. Для преодоления этой ситуации и стимулирования экономического развития некоторых особо значимых территорий, таких как наукограды и ЗАТО, в местные бюджеты должна поступать большая часть налогов и сборов, собранных на данных территориях. Но, напротив, в отношении ЗАТО эта мера была упразднена федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ранее все налоги и сборы с территории ЗАТО поступали в бюджеты ЗАТО), а в отношении наукоградов она применяется с нарушениями, как показала проверка Счетной палаты в 2008 г. Согласно данным Счетной палаты, правительство Московской области серьезно нарушало определенное соглашением условие о перечислении в бюджеты наукоградов не менее 50% суммы налоговых доходов, собранных на территориях наукоградов14.
Существующее в настоящее время встраивание регионального звена в отношения между федеральным и местными бюджетами представляет собой еще одну угрозу. Согласно существующему законодательству трансферты, выделяемые из федерального бюджета для бюджетов ЗАТО, сначала поступают в бюджеты субъектов РФ. Это является дополнительным, искусственно созданным препятствием для получения этих средств закрытыми городами, так как увеличивает и время их поступления и бюрократические проволочки. В целом повышение роли субъектов в формировании бюджетов ЗАТО и наукоградов не способствует стимулированию их социально-экономического инновационного развития и безопасному режиму функционирования. С позиции сохранения жизнеспособности страны подобная политика является ошибочной.
В-третьих, недостаточна государственная инвестиционная поддержка моногородов. Если в среднем по России на душу населения в 2006 г. приходилось 2 205 руб. инвестиций в основной капитал предприятий из средств федерального бюджета, то на одного жителя моногорода — только 537 руб. Инвестиций из средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в моногорода поступает значительно меньше, чем в среднем по России — 1 359 руб. против 4 158 руб. на одного жителя15. При этом объем инвестиций в основной капитал предприятий моногородов из внебюджетных источников также ниже среднего по РФ — 21 129 руб. против 25 135 руб. в среднем на человека. Можно заключить, что моногорода представляют собой инвестиционно наименее привлекательную
13 Столяров О.И. Программный подход к развитию экономики моногородов // http://www. megacities.ru/analitika/index.php?ELEMENT_ID=2010
14 Вердикт профессионалов // Terra Sapiens. Научно-информационный бюллетень Союза развития наукоградов России. № 1 (8), май 2009. С. 4.
15 Были проанализированы данные по 42 крупным моногородам численностью населения более ста тысяч человек за 2006 год. Источники статистических данных: Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2007: Стат. сб. / Росстат. М., 2007; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: Стат. сб. / Росстат. М., 2007.
территорию для бизнеса, но в то же время гораздо менее поддерживаемую государством, чем другие регионы России. И это парадоксально.
Таким образом, факторы жизнеспособности страны, специфические для моногородов, характеризуются комплексом взаимосвязанных социально-экономических проблем, для решения которых необходимы меры по стимулированию занятости, обеспечению доступа к образованию, диверсификации городской экономики, привлечению инвестиций, увеличению объемов государственной поддержки, по совершенствованию межбюджетных отношений и взаимодействия городских властей и руководства градообразующих предприятий, а также некоторые другие меры. Для реализации указанных мер необходимо разработать правовую базу в отношении моногородов и в первую очередь законодательно определить их понятие и статус. Основные проблемы моногородов России отражены в табл. 1. Отталкиваясь от них, вырабатывались предлагаемые решения, которые будут представлены ниже.
Что можно сделать?
Ввиду сложности создавшейся ситуации с моногородами выход из нее может иметь только вид комплекса управленческих решений, которые необходимо провести для преодоления затяжного кризиса развития данных территорий. Это показывает современная ситуация: принимаемые государством точечные меры — субсидии и дотации градообразующим предприятиям, «латание дыр» местных бюджетов, ручное управление в отношении наиболее проблемных моногородов — временно смягчают кризис, но не решают проблемы. Моногородам нужен мощный системный и адекватный реальным причинам кризисного состояния толчок развития.
Более того, как правило, государство игнорирует проблемы моногородов, не имеющие широкой общественной огласки, и сильно сужает круг населенных пунктов, которым планирует помочь. Правительство составило перечень из 27 моногородов16, которым в 2010 г. в первоочередном порядке оказывается государственная поддержка, при этом рассчитывать на федеральную помощь смогут только 20 из них17, в то время как заявки на получение государственной помощи подали 380 монопрофильных населенных пунктов.
Предлагаемые управленческие решения структурируются в три группы:
1) бессрочные, направленные на все моногорода независимо от современной ситуации в них, продиктованные самой их спецификой (проект Федерального закона «О монопрофильных муниципальных образованиях Российской Федерации»);
2) долгосрочные, направленные на некоторые моногорода с высоким потенциалом развития (создание аналога особых экономических зон);
3) среднесрочные, направленные на все моногорода, но учитывающие их специфику, позволяющие решить их основные проблемы и обеспечить толчок для успешного развития (проект федеральной целевой программы «Устойчивое
16 http://www.openbudget.ru/docs/?ID=2147
17 Письменная Е. Закат моногородов // Ведомости 23.12.2009, 243 (2513). // http://www.vedomosti.ru/ newspaper/article/2009/12/23/222049
социально-экономическое развитие монопрофильных муниципальных образований»).
Рассмотрим перечисленные меры подробнее.
Федеральный закон «О монопрофильных муниципальных образованиях Российской Федерации» определит законодательный статус населенных пунктов данного типа, оптимизирует межбюджетные отношения, повысит заинтересованность местных властей в построении эффективной городской экономики и будет служить основой для принятия иных управленческих решений.
До сих пор на уровне федерального законодательства не определен статус монопрофильных населенных пунктов и градообразующих предприятий. В соответствии с существующей нормативно-правовой базой присвоение статуса градообразующего предприятия важно по причине иной процедуры признания банкротства и продажи, в отличие от других предприятий регулируемой Положением «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.08.1994 г. № 1QQ1, а также Статьей 169 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».
Присвоение статуса градообразующего предприятия важно из-за налоговых льгот. Согласно части второй налогового кодекса РФ градообразующие предприятия вправе принять для целей налогообложения фактически осуществленные расходы на содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы.
Принятие данного закона позволит применить существующий правовой механизм в отношении монопрофильных муниципальных образований и градообразующих предприятий, который не может работать до формального признания данного статуса (кроме случаев банкротства и продажи), применить к ним льготы и преимущества, в которых они нуждаются в силу своей специфики по сравнению с другими населенными пунктами и организациями, сделать взаимодействие города и градообразующего предприятия более рачительным и эффективным.
Следующая мера, которую необходимо предпринять в сложившейся ситуации, — это разработка Федеральной целевой программы «Устойчивое социально-экономическое развитие монопрофильных муниципальных образований» (далее — Программа). В той или иной степени данная Программа должна охватить все монопрофильные муниципальные образования. В настоящее время российские моногорода — очаги социального взрыва и экономического коллапса, что представляет проблему федерального уровня. До 40% ВВП страны, которые обеспечивают градообразующие предприятия, представляют собой экономику по большей части малоэффективную, индустриальную — первичный (добывающее) и вторичный (обрабатывающее производство) сектор. Цель предлагаемой Программы — повышение устойчивости социально-экономического развития монопрофильных муниципальных образований, а также их инвестиционной привлекательности. Задачи Программы заключаются в снятии инфраструктурных ограничений развития моно-профильных муниципальных образований, снижении зависимости развития
Выпуск 5 2011
Основные проблемы моногородов России
Таблица 1
№ Факторы Оптимальное значение Фактическое значение Результат сравнения — проблема Концепт, идея управленческого решения — проблемы
1 Экономическая ситуация на градообразующем предприятии Кризис производства (низкая рентабельность, конкурентоспособность продукции, износ оборудования) Привлечение инвестиций, создание особых экономических зон на территории моногородов и включение в них градообразующих предприятий
2 Качество трудовых ресурсов Низкое качество трудовых ресурсов Обеспечение доступа к образованию, прежде всего, дистанционному
3 Доля занятых на градообразующих предприятиях среди экономически активного населения моногородов Менее 25% населения Более 25% населения Узость рынка труда Диверсификация экономики города, распространение удаленной работы
4 Доля производства градообразующего предприятия во всем производстве города Менее 50% производства Более 50% производства Моноцентричность экономики города
5 Доля доходов от предприятий градообразующего комплекса в доходной части городского бюджета Менее 20% Не менее 20% Зависимость доходов бюджета от градообразующего предприятия
6 Уровень общей безработицы 0-7,5% (естественный уровень безработицы в РФ) От 30% в ряде моногородов Высокая и долгосрочная безработица Стимулирование занятости, борьба с безработицей и ее предотвращение
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
Продолжение тблицы 1
№ Факторы Оптимальное значение Фактическое значение Результат сравнения — проблема Концепт, идея управленческого решения — проблемы
7 Статус моногорода Не определено понятие моногорода на уровне законодательства Принятие федерального закона «О монопрофильных муниципальных образованиях РФ»
8 Доля налогов и сборов, собранных на территории моногорода, поступающая в его бюджет Гораздо более 20% Около 20% Недостаток бюджетных средств; низкая заинтересованность местных властей в построении эффективной городской экономики Направление части средств, собранных с территории моногородов и переданных в вышестоящие бюджеты, на развитие данных территорий; вовлечение городских властей в деятельность градообразующих предприятий
9 Роль субъектов РФ в формировании местных бюджетов Чрезмерное повышение роли субъектов РФ в формировании местных бюджетов Устранение посредничества бюджета субъекта РФ
10 Инвестиции в основной капитал из федерального бюджета на душу населения 2 205 рублей на человека (в среднем по РФ) 537 рублей на человека Недостаточная государственная поддержка экономики моногородов из средств федерального бюджета Увеличение объемов поддержки федерального центра
11 Инвестиции в основной капитал из бюджетов субъектов и местных бюджетов на душу населения 4 158 рублей на человека (в среднем по РФ) 1 359 рублей на человека Недостаточная государственная поддержка экономики моногородов из средств региональных и местных бюджетов Увеличение объемов поддержки региона и города
м
ЦП
от градообразующих предприятий (диверсификация экономики), содействии занятости населения.
Программа должна быть направлена на все типы монопрофильных муниципальных образований независимо от отрасли, специализации и показателей эффективности градообразующих предприятий, а также от региона и численности населенного пункта. Это необходимо потому, что сама монопрофиль-ность представляет проблему, чреватую (в результате изменений внешних условий) серьезными социально-экономическими проблемами. Тем не менее, в связи с разнообразием ситуации в различных монопрофильных населенных пунктах, Программа должна обеспечивать вариативность и выборочность ее отдельных мероприятий на разных территориях.
Государственным заказчиком-координатором Программы должно выступать Министерство регионального развития РФ, а основными разработчиками — Министерство экономического развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ (если на их территории находятся монопрофильные муниципальные образования), а также органы местного самоуправления моногородов.
Срок реализации Программы — шесть лет. Программу следует реализовать в два трехлетних этапа, совпадающих по времени начала и окончания со сроками присвоения статуса монопрофильного муниципального образования согласно предлагаемому закону «О монопрофильных муниципальных образованиях Российской Федерации» (см. выше). После окончания первого этапа должна быть проведена корректировка мероприятий Программы с учетом оценки эффективности реализации первого этапа. Часть муниципальных образований к этому времени должна выйти из Программы вследствие потери статуса монопрофильности, что является одним из показателей эффективности Программы.
Финансирование Программы должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также внебюджетных средств, в том числе Инвестиционного фонда РФ и муниципальных внебюджетных фондов.
Мероприятия Программы должны быть реализованы в рамках следующих основных направлений:
1) содействие занятости (программы повышения квалификации и переквалификации, создание новых рабочих мест, общественные работы, программы стимулирования самозанятости и другие меры);
2) диверсификация экономики (стимулирование малого и среднего бизнеса, привлечение предприятий, прежде всего, смежных отраслей, инвестиционные проекты, развитие сферы услуг и другие меры);
3) повышение инвестиционной привлекательности (развитие транспортной, инженерной, социальной инфраструктуры, создание инвестиционных площадок и другие меры);
4) создание и развитие агломераций (развитие транспортных связей между муниципальными образованиями одного региона и другие меры);
5) развитие информационно-коммуникационных технологий (интернетизация, телефонизация и другие меры).
Рассмотрим, как могут выглядеть некоторые направления мероприятий Программы подробнее.
Создание и развитие агломераций должно проходить на базе Советов муниципальных образований субъектов РФ. Создание таких Советов предусмотрено законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Советам муниципальных образований субъектов РФ следует разработать и включить в заявку краткосрочную и среднесрочную стратегии развития, с учетом интересов и ресурсов всех населенных пунктов, входящих в их состав. В стратегиях необходимо определить функциональную сцепку и специализацию муниципальных образований в рамках агломерации, потребности (в новых услугах, объектах социальной инфраструктуры, производственных площадках и др.), имеющиеся ресурсы (трудовые, инфраструктурные, финансовые и др.), а также оценить в измеряемых показателях выгоды от агломерации и выбранной стратегии.
Государству следует субсидировать прежде всего совершенствование транспортных коммуникаций и средств связи муниципальных образований в рамках агломерации. Развитие транспорта и связи между населенными пунктами является непременным условием существования агломерации, так как повысит мобильность населения и ускорит товарные потоки.
Диверсифицировать экономику каждого малого города весьма проблематично, так как его ресурсы ограничены. В отдельно взятом монопрофильном муниципальном образовании (особенно при малой численности населения) создание множества небольших разнопрофильных предприятий не способствует повышению эффективности их работы. В рамках агломерации малый город, сохраняя специализацию, может получить больше выгод от нее и приобрести новые функции, необходимые территории агломерации. Совмещение ресурсов повысит инвестиционную привлекательность территории для бизнеса и позволит эффективнее использовать преимущества от полученных инвестиций.
Другое направление Программы — развитие информационно-коммуникационных технологий.
Повсеместное развитие телекоммуникаций и прежде всего Интернета позволит населению отдаленных муниципальных образований включиться в трудовой процесс посредством удаленной работы. Это снизит реальную безработицу, стимулирует развитие четвертичного сектора экономики (информационные услуги) и (посредством повышения платежеспособности населения) третичного сектора (иные услуги).
При увеличении числа граждан, занятых на удаленной работе, при том что работодатель расположен в другом регионе, необходимо будет пересмотреть условия сбора налогов на доходы физических лиц (НДФЛ). В настоящий момент НДФЛ платится по месту регистрации компании, что является вполне справедливым, учитывая, что работник, как правило, фактически проживает в регионе, где находится работодатель, и пользуется там общественным транспортом, медицинским обслуживанием и другими благами. Работая удаленно, человек пользуется услугами по месту проживания. Следовательно, НДФЛ должен быть направлен в бюджет того муниципального образования и региона, где проживает работник. Это увеличит доходы местных бюджетов (при условии офици-
ального трудоустройства). Таким образом, широкое распространение удаленной работы теоретически может стать стимулом развития монопрофильных муниципальных образований. Правда, сферы деятельности целого ряда моногородов весьма архаичны: сырьедобывающие, лесозаготовительные и т. п. специализации, а также трудовые ресурсы вряд ли легко могут быть переведены на условия постиндустриального производства.
Перечисленные управленческие решения, содействующие социально-экономическому развитию моногородов, взаимно дополняют друг друга и позволяют охватить весь массив монопрофильных муниципальных образований РФ и учесть особенности и потенциалы их развития. Для координации указанных мер в Министерстве регионального развития необходимо создать специальный департамент, занимающийся развитием моногородов.
