CC BY
80
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
МОДЕРНИЗАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА СИМПЛИЦИАЛЬНЫХ КОМПЛЕКСОВ
ДОЙЧЕВА А.В.,
аспирант, Институт управления, бизнеса и права, e-mail: [email protected];
АКПЕРОВ И.Г.,
доктор экономических наук, профессор, ректор, Институт управления, бизнеса и права e-mail: [email protected]
Настоящая статья посвящена реализации идеи создания эффективной организационной структуры налоговой системы региона, в частности Ростовской области, путем модернизации структуры налоговых органов на основе метода анализа симплициальных комплексов. Построены схемы «Действующая модель функционирования налоговых органов региона» и «Усовершенствованная на основе анализа симплициальных комплексов модель функционирования налоговых органов региона», матрицы, проведен анализ симплициаль-ных комплексов, рассчитаны структурные векторы комплекса.
Ключевые слова: организационная структура налоговой системы региона; реорганизация налоговых органов; анализ симплициальных комплексов; налоговая политика; налоговые поступления; модернизация, оптимизация.
This article is dedicated to implementing the idea of creating an effective organizational structure of tax systems in the region, in particular the Rostov region by building a modernized structure of the tax authorities on the basis of analysis of simplicial complexes. A scheme of «working model of the functioning of the tax authorities in the region» and «improved on the basis of analysis of simplicial complexes, functioning model of the tax authorities of the region, the matrix, the analysis of simplicial complexes, calculated structural vectors of the complex.
Keywords: organizational structure of tax systems in the region; restructuring of the tax authorities; and analysis of simplicial complexes; tax policy; tax revenues, modernization; optimization.
Коды классификатора JEL: P3.
Налоговая система является одним из главных элементов рыночной экономики, с развитием которой недостатки существующей организационной структуры налоговых органов стали особенно ощутимы.
Определенные на этапах становления налоговой системы организационные и функциональные основы работы налоговых органов, выстроенная структура налоговой службы в настоящее время требуют совершенствования и качественного изменения, что прослеживается не только в трудах ученых [8, с. 227-232], но и в сформулированных Федеральной налоговой службой России [4, с. 14-20] трендах развития налоговых органов.
Так, в частности, уже на местах [6] в качестве основных направлений налоговой политики указывают оптимизацию расходов бюджета, обеспечение режима эффективного и экономного расходования средств, в том числе за счет оптимизации расходов на содержание органов власти.
Действительно, учитывая, что налоговая служба является государственным органом и, следовательно, ее финансирование осуществляется путем выделения денежных средств в статье расходов бюджета РФ, качественная модернизация налоговых органов позволит значительно сократить данные издержки.
В последние годы ученые и практики [9, с. 22-23], [3, с. 9] активно структурируют основные проблемы организационной структуры налоговой системы России, препятствующие трансформации национальной экономики на режим устойчивого развития, и предлагают соответствующие пути их решения.
© А.В. Дойчева, И.Г. Акперов, 2011
Федеральная налоговая служба России, в свою очередь, также проводит ряд исследований по оценке «экономичности» и эффективности действующей организационной структуры налоговых органов, в результате чего выявлено, что организация системы налоговых органов не в полной мере отвечает стоящим перед налоговой службой России задачам.
Наиболее значимыми проблемами предлагается выделить следующие:
♦ обширная сеть мелких налоговых инспекций, контролирующая сравнительно небольшие суммы поступлений, обусловливает высокий уровень косвенных издержек (расходов на технику, обучение персонала) и требует значительных усилий в плане координации ее работы;
♦ многие регионы с большим числом мелких инспекций имеют чрезмерно высокое отношение численности управленческих кадров к общему числу работников;
♦ отсутствие высокоорганизованной системы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков, налоговой культуры.
Действующий руководитель Федеральной налоговой службы России, докладывая об итогах 2010 года и задачах на 2011 г., отметил в качестве важнейшей задачи налоговой службы — обеспечение уровня доходов, предусмотренных Законом о федеральном бюджете и законами о консолидированных бюджетах регионов [4, с. 15].
Однако реализация поставленной задачи, по нашему мнению, должна достигаться не увеличением налогооблагаемой базы, так как данный факт не гарантирует поступления в полном объеме ожидаемой суммы в бюджет, что подтверждает отслеженная ранее [5, с. 3-13] тенденция.
Повышению собираемости налогов, развитию экономики региона и рыночных отношений, по нашему мнению, способствует именно совершенствование организационных схем налоговой системы, что находится в прямой зависимости от материального обеспечения налоговых органов и технического их оснащения. Эффективная организационная структура налоговых органов должна оперативно реагировать на различные изменения в экономических и налоговых отношениях, то есть быть гибкой, транспарентной, лояльной к новым технологиям в работе, способной к более качественному взаимодействию.
Базовым принципом построения эффективной налоговой системы является создание такой организационной схемы налоговых органов всех уровней, которая оптимально обеспечивает сбор налогов. Оптимальность заключается в минимизации затрат на функционирование структурной единицы налоговой системы при максимальном превышении собираемых налогов над средствами на ее содержание.
В современных условиях выхода из экономического кризиса и в связи с необходимостью усилить территориальный подход к регулированию народного хозяйства, управлению им в новых экономических условиях для обеспечения рациональных экономических связей между регионами, научно обоснованной хозяйственной специализации и комплексности, предотвращения автаркии в регионах, происходит смена парадигмы организационного обеспечения построения эффективной налоговой системы в России.
Так, общие принципы построения налоговой службы определил принятый в декабре 1991 г. Федеральный закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». До 2000 г. организационная схема налоговых органов региона, как и в целом в Российской Федерации, строилась по территориальному принципу: в каждом административном образовании Ростовской области действовали 63 налоговые инспекции.
К концу 2001 г. малочисленные инспекции с незначительными объемами налоговых поступлений стали подразделениями новой структуры — межрайонных инспекций, что сократило общее количество инспекций до 49.
С 1 апреля 2009 г. реорганизацию прошли 42 из 49 налоговых инспекций. В результате их стало 25. Все вновь образованные инспекции имеют единую структуру и единый порядок работы [7].
Федеральная налоговая служба не связывала осуществленную реорганизацию с финансовым кризисом, а позиционировала ее как плановую и отвечающую требованиям, предъявляемым к работе государственного аппарата [1, с. 4].
На рис. 1 представлена вновь образованная организационная схема налоговой системы Российской Федерации. Она сохранила построение в соответствии с административным и национальнотерриториальным делением, принятым в Российской Федерации, и состоит из трех звеньев.
Данная структура позволяет оценивать фактор выбора организационной схемы налоговой системы как наиболее референтный индикатор благоприятного климата для развития бизнеса региона.
Полагаем, что в настоящее время назрела необходимость разработки и реализации программы финальной модернизации структуры налоговых органов в связи с широким развитием информационнотехнологического обеспечения; созданием ведомственной сети передачи данных (информационнотелекоммуникационной инфраструктуры): инспекции и Управление объединены в единое информационное пространство, которое в свою очередь является частью всероссийской информационной сети; изучением и обобщением опыта работы новых структур — межрайонных инспекций, обособленных рабочих мест, территориальных отделов.
На государственном уровне также декларируется, что необходимо упростить процедуры налогового производства и налогового администрирования [4, с. 19].
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
Федеральная налоговая служба (ФНС России)
I ~
Управление ФНС России по Ростовской области
і
Территориальные налоговые органы ФНС России по Ростовской области
і 1 і
Межрайонные ИФНС России по Ростовской области Инспекция ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам Инспекции ФНС России по районам г. Ростова-на-Дону Инспекции ФНС России по городам и районам
Рис. 1. Структура налоговых органов Российской Федерации
В целях создания эффективной организационной структуры налоговых органов предлагается использовать анализ симплициальных комплексов, анализ q-связности системы.
Методика анализа q — связности позволяет судить о связности системы более глубоко, нежели традиционные исследования связности графа, поскольку при этом устанавливается наличие взаимовлияния симплициальных блоков системы через цепочку связей между ними. На основании таких возможностей предлагаются формализованные правила обоснования выбора целевых и управляющих вершин, определение устойчивости систем, характеризуемых теми или иными симплициальными комплексами, условия структурной устойчивости систем. Определение числа симплексов и их структуры, анализ q-связности системы позволяет выдвигать обоснования для решения задач декомпозиции и композиции изучаемой системы налоговых органов, выявлять симплексы, более всего влияющие на процессы в системе и образующие вершины, которые рациональнее выбирать в качестве управляющих.
Пусть для некоторой системы S задана когнитивная карта G в виде матрицы соответствия Л. Обозначим x.eX, i=1,2,.., m — переменные в строках, y.в Y, j=1,2,..,n — переменные в столбцах матрицы Л. Граф отражает непосредственное влияние переменных х. на y. в соответствующих вершинах матрицы Л, взаимодействие между элементами (подсистемами) х. и y. будет определяться недиагональными элементами матрицы. В системе S существуют более глубокие структурные связи, которые можно вскрыть, анализируя отношение Л = [X.]. С геометрической точки зрения отношение Л определяет симплициальный комплекс.
Симплициальным комплексом K(Y;X) называют геометрическую фигуру, в которой элементы множества Y рассматриваются как вершины, элементы множества X являются симплексами, отражающими взаимосвязь между вершинами через соответствующий элемент xieX.
Симплициальный комплекс является математическим обобщением планарного графа, который отражает многомерную природу рассматриваемого бинарного отношения. Поскольку симплициальный комплекс — это семейство симплексов, соединенных посредством общих граней (в том числе, общей вершиной — точкой), то характеристикой связности может служить размерность грани, общей двум симплексам. Но поскольку существует комплекс как целое, то для анализа связности используется понятие «цепь связи».
Цепь связи отражает возможность того, что два симплекса, непосредственно не имея общей грани, могут быть связаны при помощи последовательности промежуточных симплексов.
q-анализом симплициального комплекса К называется операция определения числа его различных классов эквивалентности, а вектор Q=(QdlmK ..., Q1,Q0} — первым структурным вектором комплекса.
Представим действующую структуру налоговых органов в виде модели (рис. 2).
Проведем анализ q-связности структуры сформированной модели. Для этого воспользуемся алгоритмом, разработанным Гореловой Г.В., Захаровой Е.Н., Гинис Л.А. [2].
Подсчет единиц в каждой i-строке и вычисление размерности симплексов комплекса K(Y;X).
Подсчет единиц в каждом j-столбце и вычисление размерности симплексов комплекса Ky(X; X*).
Преобразование матрицы Л в (1)Л — упорядочивание i-строк сверху вниз по правилу:
q(i)1 > q(i)2 > q(i)3 >... > 0 > -1
Преобразование матрицы (1)Л в (2)Л — упорядочивание j-столбцов слева направо по правилу:
q(i)1 > q®2 > q®3 >. > 0 > -1
Межрегиональные инспекции ФНС России
Рис. 2. Действующая модель функционирования налоговых органов региона
Получаем преобразованную матрицу.
4°. Построение симплициальных комплексов.
КД; X) = {¿(6)м; ¿(7) 14; ¿(38) 13; ¿(24) 12; ¿(1); ¿(21)7; ¿(3)6; ¿(20)6; ¿(4) 5; ¿(5) 5; ¿(12) 4; ¿(13) 4; ¿(22) 4; ¿(23) 4; ¿(14) 3; ¿(15)3; ¿(19>3,
¿(26); ¿(30); ¿(31) .
■ ¿(41) ■ ¿(42) . ¿(43)
Я37«}
К(Х; X') = {¿(38) 15; ¿(31); ¿(13); ¿(30); ¿(12); ^^ ; ¿(14);
¿(37); ¿(4)2; ¿(б); ¿(7); ¿^^ Р; ^^^ ; ¿^^
¿(2) ; ¿(21) ; ¿(39) ; ¿(40) ; ¿(42) ; ¿(43) ; ¿(44) ^
0000000
Определение по матрице (2)Л первого структурного вектора.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
ч =14; QI4 = 2, {х} Iх7}; ч = 13; QI3 = з, {х} {х} {х3};
ч = 12-9; QI2_9 = 4 {х}, {Х3} {Х2};
Ч = 8; Q8 = ¡, {х} {х} {х3} {х2} {х};
ч = 7; Q7 = 6 {х} {х} {х3} {х2}{х} {х2};
Ч = 6; ^ = 8 {х} {x7}, ^з} {х2} {х} {х2¿, {х} {Х20};
ч = 5; Q5 =10, {х} {x7}, {х3} {х2} {х} {х21} {х} {х^ {х} {х};
ч = 4; Q4 =14, {х} {х} {х3} {х^ {х} {х2} {х} {х^ {x}, {х} {х3} {х2} {х23};
ч = 3; Q3 =15, {х}, {х} {х3} {х2} {х}, {х2} {х} {xJ, {x}, {х} {х12, хн {х3} {х22} {х2} {х99};
ч = 2; (^2 = 19, {х}, {х^^, {хз} {х24, х2} {х} {х2} {х} {ху}’ {х} {х} {х12 Хн х1, х4} ^ ^ {х23^'
{х19}, {хзо}, {хз1}, {х40, Х42, х43}, {Х44, Х45^;
ч = <¿1 = 21, {х6}, {x7}, {хз} {х24, х26, ХI8}, {Х¡}, {xJ, {х} {х^ {х} {х} {ха хц х15, х41, Х3} {х1} {Х22},
^ {х¡9, х2} {х3} {х3} {х40, Х42, Х4} {х44, Х45}, {^} {Х16};
ч = 0; Q0 = I, {все, за исключением ¥2, ¥25, ¥28, ¥32, ¥33, ¥35, ¥3}.
Структурный вектор комплекса Кх(У; X*) равен Qх= {2 3 4 4 4 4 5 6 8 Ю ¡4 ¡5 ¡9 2¡ I}.
Аналогично рассчитываем структурный вектор комплекса К (X; X*) — Q = {I I I I I I 2 4 4 8 II II ^ II 23 I}. " "
Проведенное исследование показало, что относительно вершин ¥ или Х — «входов» системы (управляющих факторов) комплекс связан лишь для малых значений ч, а для больших и промежуточных значений он распадается на 21 несвязную компоненту. Существование на уровне р более чем одной компоненты означает, что существуют несколько р-мерных видов, которые не являются р-связными. Так, на уровне ч=5 выделяются 10 симплексов, каждый из которых хоть и оказывает влияние, по крайней мере, на 6 компонент, но между ними существует препятствие для эффективного взаимодействия. Таким образом, можно говорить о геометрическом препятствии свободному потоку информации, направленным на изменение той или иной ситуации, на каждом уровне размерности. И лишь на уровне ч=3 появляются связные компоненты. Это означает, что, внося управляющее воздействие (информационные потоки) в х (отдел налогообложения юридических лиц) х (отдел налогообложения юридических лиц) отреагирует на это воздействие. Кроме того, компоненты, не вошедшие в структурный вектор ч = 0, следует исключить из исследуемой системы, так как они могут являться «преградами» на пути эффективного взаимодействия элементов системы.
Аналогичные рассуждения применяются и для У-«выходов» системы.
Так как настоящая структура налоговых органов не соответствует реалиям новых хозяйственных условий, сформирована усовершенствованная на основе анализа симплициальных комплексов модель функционирования налоговых органов региона (рис. 3). Аналогично проведем анализ q-связности структуры данной модели. После преобразования получим матрицу (рис. 4).
По матрице* (2)Л первый структурный вектор: комплекса Кх(У; X*) равен Qx= {7 7 9 М ^ Ш 20 I}; комплекса Ку(Х; X*) равен Qy= {2 5 5 6 7II П Ы ^ ПI}.
Итак, относительно вершин V (или X — «входов» системы) комплекс связан на всех уровнях q, что говорит об отсутствии геометрических преград при взаимодействии всех компонент исследуемой системы. Относительно вершин ¥ (или У — «выхода» системы), комплекс связан на всех уровнях q, но вершине
V (руководитель УФНС по РО) отводится роль координатора функционирования всех компонент системы, так как, принимая непосредственное участие в аккумулировании информационных потоков на входе системы, он на выходе делегирует свои полномочия отдельным элементам системы и осуществляет функции общего управления.
Таким образом, проведенный анализ q-связности позволил оптимизировать структуру исследуемой системы, исключив из нее компоненты, не вошедшие в вектор ч = 0, так как они создают геометрические преграды в распределении информационных потоков. А именно, в усовершенствованной модели были исключены вершины матрицы (2)Л «Действующая модель функционирования налоговых органов» ¥ ¥2
V ¥ ¥ ¥ ¥ .
28, 32 33 35 36
Изложенная модернизированная организационная структура налоговой системы Ростовской области перешла к более эффективной модели управления, которая стремится с минимальными затратами осуществлять процесс обеспечения налоговых поступлений в бюджет максимально результативным для государства и удобным для налогоплательщика способом.
За счет введения в новую модель вершины ¥23 «Федеральный центр обработки данных + Сервис «Личный кабинет (за счет взаимодействия с ведомствами)» исключены объекты матрицы (2)Л с ¥39 по ¥45.
В качестве преимуществ выделены следующие позиции:
• ослабление административного давления за счет сокращения руководящего звена — количество заместителей и начальников инспекций, отделов;
• повышение ответственности органов, контролирующих поступление налогов и сборов; осуществленной ротации руководящих кадров;
• возрос уровень транспарентности регламентированных обязанностей сотрудников налоговых органов;
• улучшение качества обслуживания налогоплательщиков за счет более узкой специализации труда профессионально подготовленных сотрудников, требования к их профессиональной подготовке;
• наличие прямой экономии средств на транспортные, хозяйственные, командировочные расходы, связь, материально-техническое обеспечение и прочие расходы;
• исключены параллельные действия в налоговых органах за счет концентрации «профильных» сотрудников на одном месте;
• усиление контроля информационных потоков; обеспечение безопасности и конфиденциальности базы данных налоговых органов, в том числе — персональных данных налогоплательщиков;
• возможность системно вести обмен информацией с другими государственными структурами.
В результате комплексной модернизации организационной структуры налоговых органов России будет получен четко работающий, прозрачный современный механизм, основанный на максимальной автоматизации, что позволит налоговым органам улучшить качество предоставляемых государственных услуг, тем самым влияя на эффективность налоговой системы с точки зрения экономики.
Рис. 3. Усовершенствованная на основе анализа симплициальных комплексов модель функционирования налоговых органов региона
ТЕ1}|}А ЕСОЫОМЮиЭ ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2
VI7 VI8 V10 VI1 Y20 Y9 V14 V8 Y15 Y22 V23 V6 V7 Y19V13V2 УЗ V4 V5 Y12 V16 V21 VI
V4 0 0 ] 1 0 1 0 1 0 0 0 1 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 8
V5 0 0 ! 1 0 1 0 1 0 0 0 1 1 0 ] 0 0 1 0 0 0 0 0 8
Y10 1 ] 1 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8
VII 1 1 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8
V17 0 ] 1 1 1 0 ] 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8
VI8 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8
Y20 1 1 0 0 1 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8
V22 1 1 I 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 б
V23 1 ] 1 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 б
V2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 5
V3 0 0 I 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 ] 0 0 0 0 0 0 0 5
V9 0 0 1 1 1 0 1 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5
V13 1 I 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5
V14 1 1 0 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5
V8 0 0 1 1 0 ] 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4
V12 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 I 0 0 4
VI 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 I 1 0 0 I 0 0 0 3
V7 1 ] 0 0 0 0 0 0 G 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3
V15 1 ! 0 0 0 0 I 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Ü 0 0 0 3
V16 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3
Y6 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2
V19 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2
V21 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
11 и 10 10 10 8 7 6 6 6 6 5 4 4 3 2 2 2 2 1 1 1 0
Рис. 4. Преобразованная матрица по модернизированной модели структуры налоговых органов
ЛИТЕРАТУРА
1. Газета Ростовской области «Наше время». 2009. № 108.
2. Горелова Г.В., Захарова Е.Н., Гинис Л.А. Когнитивный анализ и моделирование устойчивого развития социально-экономических систем. Ростов н/Д: Рост ун-т, 2005.
3. Зерщиков Ю.С. Региональная налоговая политика в Ростовской области // Налоги. Право и бизнес на Юге России. 2001. № 2.
4. Мишустин М.В. Для повышения качества налогового администрирования необходима комплексная модернизация налоговой службы // Российский налоговый курьер. 2010. № 22.
5. Перспективы развития аудита // Аудиторские ведомости. 2005. № 12.
6. Постановление Администрации Ростовской области от 9 сентября 2010 г. № 170 «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2011-2013 годы».
7. Приказ Федеральной налоговой службы от 25.12.2008 г. № ММ-3-4/680 «О структуре Управления ФНС России по Ростовской области».
8. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление. М.: ИНФРА-М, 2008. (Высшее образование).
9. Филобокова Л.Ю. Налоговая система как фактор трансформации национальной экономики к устойчивому развитию и методические подходы к оценке ее эффективности // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 16(121).
