CC BY
487
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
УДК 339.543.62 ББК 65.401.143
А. С. СЕРГЕЕВ
Модели управления морскими портами в условиях свободного режима коммерческой деятельности
Рассматриваются основные (базовые) модели управления морскими коммерческими портами в странах ЕС и АТР. На основе обобщения мирового опыта управления автономными (свободными) морскими портами предлагаются мероприятия по организации свободного режима коммерческой деятельности морского порта Владивосток.
Ключевые слова: свободный морской порт, зона порто-франко, автономный порт, организация коммерческой деятельности, структура управления.
A. S. Sergeev
Models for Administering Sea Ports under the Free Regime of Commerce
The paper considers the basic models for administering sea ports in the EU and APR countries. The author takes the world experience in administering autonomous commercial sea ports into consideration and proposes measures for arranging free regime of commercial activities in the sea port Vladivostok.
Keywords: free sea port, autonomous sea port, Porto Franco zone, commercial activities arrangement, administering structure.
В Послании Федеральному собранию Президент РФ предложил предоставить Владивостоку статус свободного порта с облегченным таможенным режимом [6]. Главная цель этого предложения - обеспечение стабильности налогового режима и облегчение условий для бизнеса предприятий Дальневосточного региона России во внешнеторговых операциях. При этом следует заметить, что подобная практика в отечественных морских портах уже давно не применялась (со времени царской империи). Поэтому в современных условиях глобализации товарных рынков предлагается обратить внимание на мировой опыт работы «свободных портов» стран ЕС и АТР.
С юридической точки зрения, «свободный порт» - это морской коммерческий порт или его часть (свободная зона порто-франко), в которой разрешен
СЕРГЕЕВ Александр Садофович — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления на предприятии ШЭМ ДВФУ, г. Владивосток.
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
79
беспошлинный ввоз и вывоз товаров, их хранение и переработка; но товары, вывозимые за пределы свободного порта либо в другую часть территории государства, которому принадлежит свободный порт, облагаются таможенными пошлинами [4].
Другими словами, в пределах границ зоны порто-франко осуществляется свободное перемещение любых партий грузов. При этом можно разбивать (разукрупнять) коносаментные партии и вывозить их за пределы свободного порта по частям. Например, если в одном крупнотоннажном контейнере (одной коносаментной партии) находятся грузы разных клиентов, то в свободной зоне порта можно каждому отдельному клиенту забрать свой груз из общего контейнера и при вывозе растаможить только свою часть партии. Этот правовой аспект дает возможность клиентам (грузовладельцам) свободного порта, особенно предпринимателям мелких торговых сетей, значительно увеличить оборачиваемость своих импортных товаров, а для самих портов сократить сроки хранения грузов и увеличить пропускную способность.
Кроме этого, в свободных морских портах регионального значения, которые находятся в собственности местных органов власти, может быть разрешен беспошлинный ввоз, вывоз и обращение товаров в пределах всей территории региона, прилегающей к данному порту (прибрежного района, портового города, приморского субъекта федерации). Такая практика в основном применяется в приморских провинциях стран Северо-Восточной и Юго-Восточной Азии [10].
По закону о свободном режиме некоторых портов Прибалтики таможенные функции могут быть переданы коммерческим предприятиям, находящимся на территории данного порта. Эти предприятия сами обеспечивают охрану своей территории и не имеют права осуществления предпринимательской деятельности за пределами свободного порта. При этом в свободных портах Прибалтики операции с транзитными грузами не считаются предпринимательством [2].
Таким образом, правовой режим «свободного порта» определяется национальным правом государства, в котором он располагается. Поэтому в мировой практике нет единой модификации свободных портов с точки зрения экономики и управления.
В мировой экономике коммерческая деятельность морских портов рассматривается как важный фактор эффективного развития внешней торговли государства. В связи с этим хозяйственная деятельность морских портов везде находится под пристальным вниманием и надзором государственных и региональных органов власти независимо от их формы собственности и режима пропуска грузов и пассажиров.
В некоторых зарубежных странах даже при наличии конкуренции между портами государством проводится политика координации в различных сферах их деятельности: ценообразования, инвестиционной политики, трудовых и материальных ресурсов. Такая политика позволяет оптимизировать
80
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
величину капитальных вложений в их развитие и, соответственно, снижать транспортные расходы.
Координация и обеспечение приоритетных государственных интересов в работе морских портов осуществляется различными способами. В мировой практике наиболее распространенными методами являются [8]:
1) централизованный метод управления, когда порт непосредственно управляется единым государственным (правительственным) органом власти;
2) региональный метод управления, когда порт находится в ведении региональных (местных) властей, но контролируется и управляется также центральным правительством;
3) управление частной фирмой (автономный порт), которая арендует средства и ресурсы (акваторию, причалы, подъездные пути, склады и т. п.) у государственных органов или местных властей.
В общем, каждый из этих методов управления портом не отрицает возможность применения свободной зоны франко на его территории. Однако в последнем случае автономный порт является наиболее приемлемой формой для организации на всей его территории режима «свободного порта».
Во-первых, защита национальных интересов в автономных портах реализуется через долгосрочные контракты и аренду с частными фирмами.
При этом, чем больше число частных фирм на территории автономного порта и чем выше его административный статус, тем большей полнотой власти наделяется контролирующий орган для защиты национальных интересов. Во-вторых, статус автономных портовых властей может быть различным, однако общим для них является функция коммерческой эксплуатации порта и ограничение правительственного вмешательства в его экономику.
Организация свободного режима в морских портах зависит также от положения собственников в структуре управления. При этом структура управления морскими портами в отдельных странах имеет существенные различия.
Во Франции, согласно Конституции, морские порты находятся в государственной собственности и контролируются административными советами, которые подчиняются Совету министров. В то же время семь крупнейших портов Франции, на долю которых приходится более 60% суммарного грузооборота, считаются автономными и имеют особый юридический статус [8].
В Великобритании также преобладают автономные порты государственного значения (рис. 1).
В США морские порты находятся в собственности государственных корпораций, объединенных Американской ассоциацией портовых администраций (ААРА)1.
1 Основанная в 1912 г. APPA является представителем более 130 государственных портовых администраций США, Канады, стран Карибского бассейна и Латинской Америки. Ассоциация также состоит из более 300 поддерживающих и ассоциативных членов - фирм и отдельных лиц, деятельность которых связана с морскими портами Западного полушария [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.expoclub.ru/db/exhibition/org/detail.php?
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
81
Рис. 1. Структура управления автономным морским портом Западной Европы [5]
Типовая структура управления муниципальным портом (на примере морского порта Сиэтл) приведена на рис. 2.
По данным ААРА, из источников государственного (федерального) бюджета на реконструкцию и строительство портов выделяется менее 2%, при этом основная доля приходится на местные бюджеты штатов (37%) и муниципалитетов (61%) [9]. Администрации морских портов по согласованию с ААРА самостоятельно формируют свои бюджеты и тарифные ставки. При этом, согласно закону о портах, Минтранс США имеет право вносить свои поправки в тарифные сборники портов. Следует отметить, что морские порты США имеют самый высокий уровень диверсификации услуг. Кроме сдачи в аренду портовых сооружений иностранным стивидорным компаниям, они принимают непосредственное участие в перевозках и доставке
82
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
внешнеторговых грузов, используя свои транспортные средства (суда, железнодорожные составы, автотранспорт).
В Японии порты находятся в ведении местных властей (префектур), но контролируются и управляются также центральным правительством, которое предоставляет денежные субсидии на развитие портовой инфраструктуры. При этом объем финансовой помощи зависит от категории портов, которые по значимости разделяются на три группы [9].
Первая группа - 18 наиболее крупных (особо важных) портов (Токио, Иокогама, Нагоя, Осака, Кобе и др.), которые играют ведущую роль во внешней торговле страны.
Рис. 2. Структура управления муниципальным морским портом США [4]
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
83
Вторая группа - 110 крупных (важных) портов, которые являются опорными пунктами внешней торговли и выполняют важную роль в развитии отдельных регионов (префектур) страны.
Третья группа - все остальные (периферийные) порты, которых насчитывается около тысячи, включая порт-пункты.
Структура регионального (префектурного) управления морским портом Японии (на примере порта Нагоя) представлена на рис. 3.
Бюджет и развитие портов осуществляется на основе пятилетнего плана. Портовые тарифные ставки (сборы) устанавливаются администрацией порта, которая входит в состав префектуры и контролируется правительством. Администрации портов определяют также размер арендной платы за пользование портами, портовыми сооружениями и оборудованием. Характерной особенностью большей части японских портов является выполнение ими функций промышленно-транспортных комплексов (ПТК). В силу островного географического положения и острого дефицита в сырьевых ресурсах, Япония традиционно строила предприятия тяжелой и химической промышленности на территориях портов, что позволяло значительно сокращать издержки на транспортировку сырья для предприятий ПТК. В то же время администрациями японских портов уделяется большое внимание развитию туристических и рекреационных объектов на их территориях.
С развитием контейнерных перевозок на морском транспорте Японии появилась необходимость строительства автономных контейнерных терминалов на частной основе. В связи с этим были образованы две частные корпорации по управлению портами: «Кейхим», которая объединяет терминалы Токийского залива, и «Хансим», объединяющая терминалы Осакского залива [10]. Таким образом, наряду с крупным государственным сектором наблюдаются и частные формы собственности в системе управления морскими портами Японии.
Обобщая опыт управления морскими портами в различных странах мира можно выделить два подхода: макроэкономический и микроэкономический.
Макроэкономический подход, при котором морские порты рассматриваются как инструмент достижения национальных или региональных социально-экономических целей. В этом случае отводимая портам роль оправдывает вмешательство государственных органов в вопросы расходования средств на создание и поддержание в рабочем состоянии инфраструктурных объектов. Инвестиции при таком подходе рассматриваются как дающие макроэкономические выгоды. Такой подход преобладает в США и Японии. В ведении частного сектора находится лишь часть портовой инфраструктуры, которая ограничивается в основном стивидорным бизнесом на контейнерных терминалах. При этом за счет частных компаний и покрываются расходы на инфраструктуру.
84
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
Губернатор префектуры
Администрация порта
Законодательный орган Отдел ревизии
Ассамблея порта Представительство: 15 членов от префектуры 15 членов от муниципалитета Представительство: 1 - от префектуры 1 - от мэрии города 1 - от Ассамблеи порта
Президент порта (мэр города) Исполнительный орган
Управляющий
Секретарь Казначей
Вице-президент (заместитель мэра города)
Технический департамент порта Департамент эксплуатации порта
1. Сектор планирования 2. Сектор проектирования 3. Сектор строительства и ремонта 4. Механический сектор 5. Контора дноуглубительных работ 6. Сектор эксплуатации ППК 7. Сектор эксплуатации гавани 8. Сектор эксплуатации причалов 9. Контора капитана порта 10. Контора главного диспетчера
|
Департамент по общим вопросам Департамент по экологии порта
11. Планово-экономический сектор 12. Финансовый сектор 13. Бухгалтерия 14. Сектор по управлению персоналом 15. Юридический сектор 16. Сектор административной инспекции 17. Сектор экологического управления 18. Сектор охраны окружающей среды 19. Сектор благоустройства и развития территории порта 20. Экологическая инспекция
Рис. 3. Структура регионального управления морским портом Японии [5].
Примечание: ППК - производственно-перегрузочный комплекс
Микроэкономический подход является наиболее характерным для европейских стран, входящих в состав ЕС. При таком подходе государственная компетенция администрации портов распространяется в основном на обслуживание и эксплуатацию акватории, то есть на безопасность мореплавания. Одновременно администрация автономных портов выступает в роли коммерческой организации, которая самостоятельно оплачивает все расходы,
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
85
связанные с инфраструктурой порта. С другой стороны, администрация автономного порта является предприятием и сама выполняет коммерческие функции по обслуживанию (агентированию) транспортных средств и грузов, получая при этом дополнительный доход. В связи с этим доходы автономных портов ЕС подлежат обложению налогами на уровне обычных коммерческих предприятий.
В то же время во всех странах с развитой экономикой существует ряд общих факторов, определяющих необходимость государственного управления транспортной инфраструктурой. В частности, необходимость государственного регулирования в деятельности автономных морских портов обусловлена следующими факторами:
- регулирование конкуренции между отдельными видами транспорта и отдельными компаниями внутри каждого из них, которая приводит к снижению эффективности использования транспортных ресурсов страны в целом;
- обеспечение роста перевозок, выполняемых в смешанных (интермодальных) сообщениях, особенно на международных транзитных линиях (коридорах), требующих полного согласования экономического механизма, параметров технического состояния транспортных средств и технологических процессов транспортировки грузов;
- установление контроля за потреблением морскими портами энергоресурсов и разработка государственных программ энергосбережения;
- проведение единой технической политики и аккумулирование средств финансирования НИОКР на развитие портовой инфраструктуры с учетом повышения эффективности использования транспортной инфраструктуры приморских регионов в целом;
- осуществление экологического контроля за воздействием перегрузочных работ на окружающую среду, приводящие к ухудшению здоровья населения портовых агломераций;
- обеспечение контроля и надзора за безопасностью работы транспорта и перегрузочных работ на территории портов.
Общие функции государственного управления морскими портами осуществляются через систему центральных, региональных и местных органов власти. При этом функции центрального уровня сводятся к выработке национальной морской доктрины и политики развития морских портов. Региональные органы управления морскими портами выполняют в основном функции социально-экономического характера развития административнотерриториальных образований (штатов, земель, провинций, префектур), обеспечения мобильной финансовой взаимосвязи между портовым бизнесом и бюджетом этих территорий. Местные (муниципальные) органы занимаются вопросами местного самоуправления на территории морских портов - развитием морского туризма, рекреацией и другими видами социальной сферы деятельности. Если сопоставить мировой опыт управления портовой
86
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
инфраструктурой с отечественной практикой управления морскими портами федерального значения, то следует отметить их принципиальное отличие, прежде всего, в правовом статусе распоряжения собственностью на акватории и прилегающей территории портов (рис. 4).
Рис. 4. Структура управления морским портом федерального значения в России (на примере морского торгового порта (МТП) «Владивосток») [5]
Несмотря на то, что с позиции макроэкономического подхода все ведущие морские порты стран АТР находятся в государственной собственности, однако право распоряжения этой собственностью с учетом получения всех доходов от ее использования, а также право на установление необходимого режима (обычаев) ее эксплуатации и воспроизводства принадлежит
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
87
региональным или муниципальным органам власти. В связи с этим большая часть портов в этих странах экономически считается портами местного (регионального и муниципального) значения с учетом выполнения государственных политических функций.
В отечественных морских торговых портах, в соответствии с федеральным законом «О морских портах в Российской Федерации...» [1], все права на собственность акватории, причалов и других гидротехнических сооружений сохраняются за государством, включая право распоряжаться ею в лице централизованных органов управления (ФГУП «Росморпорт»). Вероятно, поэтому почти все морские порты в России считаются портами федерального значения, причем государственный статус отечественных морских портов проявляется не только политически, но и экономически с учетом выполнения основных коммерческих функций со стороны федеральной службы администрации морских портов (АМП), которая получает доходы за счет портовых сборов, от сдачи в аренду причалов другим коммерческим организациям в составе ОАО, а также осуществляет лицензирование их предпринимательской деятельности на территории всего порта. Таким образом, основные нормы федерального закона «О морских портах в Российской Федерации.» вступают в противоречие с мировой практикой управления морскими портами ведущих стран АТР, где коммерческие функции государственных органов крайне ограничены.
С точки зрения микроэкономического подхода, который наиболее характерен для морских портов ЕС, принципиальной разницы в системе управления почти нет. В них так же, как в отечественных портах, распоряжение собственностью (акваторией и причалами) отнесено на автономную администрацию с учетом государственных компетенций политического характера. Вся остальная эксплуатационная и коммерческая деятельность основана на частной (арендной) форме собственности. Поэтому организация свободного режима порто-франко на отдельных участках территории отечественных портов вполне возможна даже при существующей структуре управления, но только на условиях отдельного (автономного) предприятия подконтролем государства (ФГУП) илинаусловиях субаренды уголовнойкорпо-рации (ОАО).
Несмотря на то, что для отечественных морских портов западного бассейна России пример управления портами странами ЕС является наиболее приемлемым, для морских портов Дальнего Востока, с учетом их потенциального развития в системе интеграционных связей со странами АТР, целесообразно использовать макроэкономический подход [3]. Тем более, данная концепция частично совпадает со Стратегией развития Приморского края до 2025 г., где среди основных задач отражается необходимость «приведения транспортной системы Приморского края в соответствии с требованиями транспортной системы АТР» [7].
88
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
В частности, для организации свободного порта «Владивосток» в пределах всей его городской административной территории (агломерации) необходимы кардинальные мероприятия, связанные с реструктуризацией всей системы управления морским портом. Среди основополагающих мероприятий по организации свободного порта необходимо выделить следующие:
1) разработка и принятие специального закона о свободном морском порте «Владивосток», где необходимо установить новый правовой и экономический статус порта регионального значения подобного главным морским портам АТР;
2) включение в состав управляющего органа морским портом (администрации или ассамблеи) представителей администраций Приморского края и г. Владивостока;
3) расширение границ свободного режима внешнеторговой деятельности порта «Владивосток» с учетом беспошлинного ввоза и вывоза товаров (товарообращения) в пределах всего Приморского края, что обеспечит значительный рост грузопотока экспортно-импортных товаров для внутреннего регионального рынка;
4) формирование коммерческих предприятий по оказанию портовых услуг, способных выполнять условия предпринимательской деятельности только в пределах данного порта и независимых от сторонних корпораций, что ограничит доступ глобальных монополий центральных регионов России в портовый бизнес Владивостока.
Для успешной реализации этих мероприятий необходимо не только взаимодействие региональных органов власти с центральными государственными структурами, но и усиление сферы влияния местных органов самоуправления на развитие социальной инфраструктуры морского порта «Владивосток».
Список литературы
1. О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ. Режим доступа: http://www.tamognia.ru/doc_base/document.php?ro=1552601
2. Закон о Рижском свободном порте (от 09.04.2000) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.lv/likumi/60_zorsp.html
3. Заостровских Е.А. Развитие морского транспорта России и Дальнего Востока в контексте мировых тенденций // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2014. № 3. С. 35-50.
4. Международное морское право. М.: Юрид. литература, 2003. 443 с.
5. Морские порты: технико-экономические характеристики: справочник. СПб.: ЦНИИМФ, 2008. 864 с.
6. Послание Владимира Путина Федеральному собранию // Рос. газета. 2014. 5 дек. № 278 (6550)
ЗОНА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
89
7. Стратегия социально-экономического развития Приморского края на период до 2025 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://primorsky. ru/authorities/executive-agencies/departments/economics/development/strategy/ pk-25.php
8. Alderton P. M. Sea Transport Operation and Economics. London and Sunderland, 1993. 123 p.
9. American Association of Port Authorities. URL: http:// www.aapa-ports.org
10. Asia-Pacific: Transport rates from Asia may increase // World Trade. 2008. May. Vol. 13. Iss. 5.
Таможенное право: учебник / под общ. ред.
С.Ю. Кашкина, В.П. Кириленко. - СПб.: Троицкий мост, 2015. - 544 с.
Предложена тематическая структура дисциплины, в частности представлены темы, ранее не входившие в общий (специальный) курс дисциплины. Учебник соответствует дисциплинам ФГОСа 3 поколения таким как: 1) таможенное право (вариативная часть) - ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр»); 2) таможенные процедуры (модуль), таможенный контроль (модуль), государственное регулирование внешнеторговой деятельности (модуль), валютное регулирование и валютный контроль, таможенные платежи, административно-правовые основы деятельности таможенных органов (модуль), дисциплины вариативной части стандарта -ФГОС ВПО по направлению подготовки 036401 Таможенное дело (квалификация (степень) «специалист»); 3) таможенное право, регулирование внешнеторговой деятельности (вариативная часть) - ФГОС ВПО по направлению подготовки 031900 Международные отношения (квалификация (степень) «бакалавр»).
