CC BY
434
КАЗИБЕКОВА Н.А.
МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ НАСЕЛЕНИЮ В ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКЕ
В статье рассматриваются различные модели социальной защиты населения в зарубежных странах. Во многих европейских странах действуют законы по социальной защите населения, которые позволяют контролировать деятельность органов социальных служб по основным сферам и направлениям реализации социальной политики, исходя из приоритетных целей и возможностей обеспечения социального благосостояния. В этой связи опыт, накопленный в зарубежной практике, приобретает особое значение.
КАШЕКОУАКА.
MODELS OF SOCIAL PROTECTION AND SOCIAL SERVICES TO THE POPULATION IN FOREIGN PRACTICE
In article various models of social protection of the population in foreign countries are considered. In many European countries laws on social protection of the population which allow to supervise activity of bodies of social services on the basic spheres and directions of realisation of social policy, proceeding from the priority purposes and possibilities of maintenance of a social welfare operate. Thereupon, the experience which has been saved up in foreign practice, takes on special significance.
Ключевые слова: социальное благосостояние, модели социальной защиты, социальные услуги, гарантированный доход, социальные пособия, защищенность граждан, страховые принципы социальной защиты.
Keywords: social welfare, models of social defence, social services, assured profit, social manuals, protected of citizens, insurance principles of social defence.
Изучение различных моделей социальной защиты очень важно в процессе поиска более совершенной концепции регулирования социальной защиты, подходящей к условиям, сложившимся в России.
Под экономической моделью социальной защиты можно понимать сложившиеся принципы организации и функционирования ее программ в той или иной стране.
Наиболее близок нам для понимания опыт эволюции скандинавских моделей. В скандинавских странах преобладает государственная модель организации социальной защиты [1]. Понятие «социальная защита» в этих странах трансформировано в понятие «социального благосостояния». Эта модель включает в себя обязательную социальную политику, регулируемый государством уровень доходов, а также уравнительный, всеобщий характер
социальных льгот и выплат.
Несмотря на схожие во многом черты социальной политики, скандинавские страны несколько различаются по характеру и организационным формам реализации социальной политики. Во всех странах Скандинавии социальная политика прочно связана с концепцией «государства благосостояния» [2], которая в последнее время подверглась существенной трансформации. Однако прежде чем говорить о трансформациях, необходимо обратиться к самому понятию социального благосостояния.
Понятие социального благосостояния может быть раскрыто в двух вариантах: в широком смысле и в узком смысле слова.
В узком смысле - социальное благосостояние включает в себя гарантированный минимум доходов (материальное вспомоществование) и социальный контроль за благосостоянием детей, а также социальный контроль в отношении асоциальных групп населения, в основном алкоголиков и наркоманов.
В широком смысле слова социальное благосостояние включает в себя, помимо вышеперечисленного, разного рода социальные услуги, гарантирующие гражданам социальную безопасность (за исключением социального страхования).
Местные органы власти уполномочены следить за выплатой социальных пособий, соблюдением минимального гарантированного дохода (материальной безопасности), а также за работой местных социальных служб.
Становление и развитие системы социального благосостояния связано с соответствующими законодательными актами, которые были приняты в большинстве скандинавских стран в 70-80-е годы. В этих документах содержатся положения об управлении системой социального благосостояния, о задачах местных властей и гарантиях социального благосостояния. Местные власти призваны организовать деятельность социальных служб либо самостоятельно, либо совместно с федеральными окружными властями, либо совместно с соседними административными единицами. В случае необходимости они могут прибегать к услугам частных организаций, то есть покупать эти услуги, оплачивая их из общественных фондов [3].
Характерно, что Законы о социальном благосостоянии во всех скандинавских странах являются «рамочными» законодательными актами. Они не фиксируют детали организации социального обслуживания, номенклатуру служб и перечни услуг. Принимая такого рода законы, законодатели считают, что общество сейчас развивается более ускоренными темпами по сравнению с предыдущими периодами, поэтому законодательство может отставать от потребностей дня. Рамочный характер законов позволяет устранить возможные несоответствия между целями и действиями различных секторов социально-экономической ткани общества. Практические действия местных органов самоуправления могут быть весьма гибкими, если им предоставлено право решать и действовать самостоятельно
в рамках общего закона. Одновременно такой закон позволяет контролировать деятельность органов социальных служб по основным сферам и направлениям реализации социальной политики, исходя из приоритетных целей и возможностей обеспечения социального благосостояния. В сжатой форме эти положения на примере «Закона о социальном благосостоянии» Финляндии показаны в таблице 1 [4].
Закон о планировании и государственном субсидировании в Финляндии позволяет планировать работу социальных органов на пятилетний срок. Подобные законы действуют и в других скандинавских странах. В соответствии с этим законом местные власти получают средства от государства в размерах, необходимых для обеспечения деятельности социальных служб, если не достаточно средств из местного бюджета.
Закон о социальном благосостоянии является основным законом, который обязаны соблюдать все без исключения. Кроме того, в скандинавских странах действуют специальные подзаконные акты, которые дополняют основной закон, особенно в той части, которая касается прав и статуса особых групп клиентов.
Основной закон обязывает местные власти:
предоставить жителям социальные услуги;
гарантировать получение минимального денежного дохода людям, проживающим на территории муниципалитета;
гарантировать жителям социальные пособия;
осуществлять надзор за расходованием минимального денежного дохода и социальных пособий, давать консультации по их правильному использованию;
информировать жителей о системе социального благосостояния и социальной безопасности.
Таблица 1
Закон о социальном благосостоянии Финляндии
Законодательный акт Средство достижения цели Цель
Закон о социальном благосостоянии 1. Средства массовой информации 2. Социальное благосостояние и минимальный гарантированный доход 3.Предоставление услуг Факты, необходимые для того, чтобы пользоваться системой
Закон о планировании и государственном субсидировании Планирование Государственные субсидии Ликвидация неравенства между муниципалитетами и социальными службами
Задачи социального благосостояния можно сгруппировать по основным видам деятельности и представить в виде системы, изображенной на рис. 1.
Согласно закону, клиент социального работника может рассчитывать на получение следующих социальных ресурсов: информации, денег, вещей, услуг, статуса.
В дополнение к выплатам минимального гарантированного пособия
местные власти обязаны также выплачивать своим клиентам социальные пособия, которые включают в себя: пособие при рождении ребенка, пособие по беременности и родам, пособие на иждивенцев военнослужащих, пособие на содержание детей, пособие по инвалидности.
Социальная политика государства в скандинавских странах направлена на то, чтобы местные органы предоставляли услуги в соответствии с потребностями простых граждан и постоянно повышали уровень их эффективности и качества. Многие вопросы, связанные с предоставлением услуг конкретным группам населения, отданы на усмотрение местных властей.
Материальная безопасность
социальные пособия гарантированный минимум дохода
Социальные службы ^
социальная работа, помощь на дому, детские сады и дошкольное образование, реабилитация и центры дневного пребывания, муниципальное жилье,
Рис. 1. Задачи социального благосостояния.
Одним из необходимых постулатов концепции благосостояния является принцип доступности и добровольности.
Становление и развитие системы государства благосостояния в скандинавских странах связаны с экономическими и политическими факторами (условиями экономической стабильности, экономического подъема), а также с государственной поддержкой уровня жизни своих граждан.
Национальные системы социальной защиты в странах Европейского содружества складывались постепенно, по мере формирования соответствующих социально-экономических и политических предпосылок для создания действенных и эффективных структур, защищающих в меру возможностей своих граждан от социальных рисков [5].
Особенно бурно процессы социального развития в европейских странах проходили в послевоенный период, а начиная с середины 70-х годов, приобрели общеевропейский наднациональный характер. Основной
причиной интеграционных процессов в социальной жизни стран Западной Европы явилась структурная технологическая перестройка всего организма капиталистического хозяйства.
Выбор приоритетов, организация и финансирование социальной защиты остались в рамках национальной компетенции каждого из членов Сообщества. Однако все члены Европейского Содружества сталкиваются с одними и теми же проблемами. Одни из них, наиболее значимые, например, связаны с демографическими процессами, приведшими к драматическим переменам в сфере трудовых отношений, семейно-родственных связей, к появлению таких серьезных феноменов, как «социальная исключенность» и «новая» бедность, воспринимаемые в каждой стране по-разному.
За последние 15 лет существенно сгладились различия в характере систем и расходах Европейских стран на социальную защиту своих граждан [3]. Южные страны увеличили свои расходы, а в большинстве северных стран (Бельгии, Германии, Нидерландах и Дании) эти расходы стабилизировались, достигнув оптимального уровня. В бюджетах европейских стран расходы на социальную защиту (в денежной и натуральной формах) колеблются от 20% ВНП, в Португалии - до 32%, в Нидерландах [6].
Важнейшим элементом уровня социальной защищенности граждан является социальный минимум доходов, при получении ниже которого гражданин попадает в категорию «социально исключенных». Социальный минимум гарантирован гражданам, не имеющим доходов, и тем, кто не может себя обеспечить по личностным или социальным причинам.
В большинстве стран Европы действуют программы защиты семейного дохода, так в Австрии, Ирландии, Люксембурге и во Франции государство возмещает стоимость оплаты жилья и медицинского страхования; в Финляндии, Германии, Португалии - возмещаются стоимости оплаты жилья, услуг здравоохранения, стоимость пребывания детей в дошкольных учреждениях; в Испании, Швеции - возмещается стоимость оплаты жилья и оказывается помощь в приобретении предметов домашнего обихода [7].
Минимум гарантирован и инвалидам при полной потере трудоспособности. Размеры такого пенсионного пособия также различны в разных странах. В Греции оно соответствует 16% от ВНП на душу населения, 30% в Германии, Испании, Франции и Великобритании, 40% в Ирландии и Нидерландах, 50% в Италии и Люксембурге, 55% в Дании и 65% в Бельгии [8].
Трудоспособным гражданам, но не имеющим никаких доходов, пособия выплачиваются не во всех странах. В Греции и Португалии их не выплачивают вовсе, в Испании и Италии такие пособия получают не везде, а лишь в отдельных регионах из местных бюджетов. В других странах такое пособие выплачивают, но его размеры по европейским стандартам весьма скромные - чуть меньше 20% от ВНП на душу населения (во Франции и Великобритании). Самое большое пособие выплачивают в Дании и Нидерландах (40%) [8].
Все без исключения западноевропейские страны материально
поддерживают своих граждан в старости, больных, инвалидов, безработных (частично). Оказывается помощь детям, женщинам по случаю беременности и родов. Во всех странах граждане имеют право на бесплатную или частично субсидируемую государством медицинскую помощь. Однако системы социальной защиты или поддержки разнятся в зависимости от национальных особенностей, от существующих политических и экономических условий [9].
По этому критерию европейские страны могут быть разделены на четыре группы:
страны, где доминируют страховые принципы, где размеры выплат и пособий связаны с индивидуальными страховыми взносами;
страны, где страховые принципы социальной защиты менее выражены, где размеры пособий и выплат более соответствуют индивидуальным потребностям, а финансирование осуществляется в основном из налоговых фондов;
страны, занимающие промежуточную позицию между первыми двумя;
страны, где системы социальной защиты, как таковой, пока еще нет, она только формируется.
К первой группе стран относятся Германия, Франция, Бельгия и Люксембург (отчасти включенные в третью группу Нидерланды и Италия). В этих странах системы социальной защиты базируются на договорно-страховых принципах. Наемные трудящиеся и мелкие предприниматели выплачивают определенную часть своих доходов в страховой фонд, что дает им право воспользоваться услугами фонда, когда им понадобится помощь в размерах, соответствующих их накоплениям в страховом фонде. Одновременно работодатели от имени своих наемных рабочих также отчисляют определенные суммы в этот страховой фонд.
В большинстве случаев сумма выплат из страхового фонда зависит от заработной платы и связана с той суммой, которая была накоплена за счет взносов работающего и работодателя. Исключение составляют расходы на медицинское обслуживание и семейные пособия. Основная цель этой системы - поддержать уровень жизни человека в случае его болезни, инвалидности и потери работы. Такая система позволяет перераспределить доходы человека на протяжении его физической жизни. Во всех европейских странах страховые отчисления являются основным источником финансирования социальной защиты. В некоторых случаях фонд может быть расширен за счет больших или меньших отчислений из общей расходной статьи национального бюджета, за счет налоговых выплат.
Однако во всех странах этой группы государство берет на себя обязательство перед гражданами за то, чтобы доходы любого гражданина не опускались ниже определенного гарантированного минимума независимо от того, какой доход он получал ранее и сколько он внес в страховой фонд. Этот вид выплат осуществляется из общенационального бюджета.
Вторая группа стран, к которой относятся Великобритания, Дания, Ирландия, отличается от первой тем, что социальная защита в меньшей степени связана со страховыми накоплениями. В этих странах большую роль
в финансировании социальной сферы играет государственный бюджет. Социальные выплаты и пособия распределяются более равномерно. В основе такого распределения лежит идея о том, что люди в нужде равны, поэтому социальная помощь должна быть оказана, исходя из потребностей человека, а не из его прежних доходов. Разница между выплатами и пособиями заключается в основном в том, что социальные выплаты обязательны, на них имеет право претендовать каждый гражданин по закону, а пособия даются далеко не всем, в зависимости от нуждаемости и характера социального риска.
К третьей группе стран относятся Нидерланды и Италия, представляющие смешанную систему социального обеспечения. Однако их системы более близки к системам первой группы стран. Но есть и определенные отличия. В Италии, например, государство не берет на себя обязательства по выплате гарантированного социального минимума доходов. Такие гарантии дают лишь некоторые местные власти в отдельных областях. В Нидерландах, наоборот, социальное обеспечение находится на очень высокой ступени развития, и система охватывает каждого жителя страны.
К четвертой группе стран относятся Испания, Португалия и Греция, где системы социальной защиты находятся пока в зачаточном состоянии. В этих странах нет гарантированного минимального дохода, и социальное обслуживание доступно далеко не всем гражданам.
Во всех европейских странах социальная защита многофункциональна. Как правило, она выполняет 11 функций и соответствует основным социальным рискам, которым может быть подвержен любой нормальный гражданин на протяжении своего жизненного пути. К ним можно отнести: риск заболевания; риск инвалидности; риск производственного травматизма и профессионального заболевания; риск потери кормильца; риск материнства; семейные пособия; риск безработицы; риск миграции; риск потери жилья; риск старости; помощь семье.
Другие виды социальной помощи: дополнительное обслуживание бедняков, специальные расходы по борьбе с бедностью, расходы на профилактику правонарушений среди детей и подростков, пособия жертвам военных действий и стихийных бедствий и др.
Во многих странах проводятся дополнительные мероприятия, связанные с заботой о семье [5]. Так, для семей с низким доходом существуют определенные налоговые льготы.
Проблема неполных семей в странах Европы так же остра, как и в России. Практически везде есть специальные пособия для таких семей. Положение о социальной защите неполных семей в Европе везде разное. В Греции пособие может получить только мать, но не одинокий отец, в Испании и Португалии местные власти вообще выплачивают такие пособия лишь в отдельных провинциях. Во Франции эта сумма составляет 50% (до 3-х летнего возраста), в других странах гораздо меньше. Только в Дании и Нидерландах эта сумма превышает 60%.
Во времена экономического кризиса, которые переживают сейчас многие
европейские страны, когда ресурсы ограничены, а потребности возрастают, большинство государств пытается проводить политику предоставления пособий особо нуждающимся гражданам.
В европейских странах политика сокращения социальных льгот коснулась в основном семейных пособий и доплат за жилье. В Нидерландах была введена в действие система, в соответствии с которой пособия по болезни, инвалидности, безработице и старости стали ниже уровня социального минимума. Правда, этот минимум довольно высок относительно покупательной способности по сравнению с другими странами.
Адаптация к новым условиям носит, как считают многие экономисты, скорее характер политический, нежели экономический. С одной стороны, политики стали сомневаться в эффективности социальной защиты или даже в ее легитимности. Большинство политиков открыто говорят о неэффективности систем социальной защиты, расходы на которую ложатся тяжким бременем на экономику стран Европы.
При сокращении финансирования социальных пособий во многих странах Европы были приняты новые схемы целевых выплат. Были ужесточены правила предоставления государственных выплат и пособий в пользу страховых. Особенно это коснулось Великобритании. Везде были значительно ограничены права на получение обязательных пособий при низком доходе из социального фонда и заменены на пособия по специфическим потребностям [10].
Таким образом, концепция общества социального благосостояния, распространенная в скандинавских странах, переживает идеологический -кризис. Основная причина кризиса связана с обязательствами правительств соответствующих стран в отношении перераспределения доходов и производства социальных услуг. Во многих обществах ощущается достаточно сильное давление определенных кругов общественности на государство, чтобы ограничить его ответственность за благополучие своих граждан. В результате во многих странах начала распадаться монополия государства на производство социальных услуг. Стало очевидным явлением передача социальных служб в смешанное владение. Вполне естественно, что продолжение такой политики может привести в конечном счете к отказу государства от основных социальных обязательств перед своими гражданами. Причем в первую очередь будут затронуты интересы женщин, детей, инвалидов и пожилых людей.
На современном этапе определяющим социальную политику является неолиберальный подход с упором в социальной сфере на личную ответственность человека, утверждение свободных рыночных отношений и распад общественного сектора в производстве, в том числе и социальных услуг. Цель национальной политики европейских стран состоит сейчас в том, чтобы сократить социальные услуги, предоставляемые государством, чтобы добиться экономии и одновременно более качественного обслуживания.
Согласно новой концепции, социальные услуги будут оказываться, опираясь на три источника:
государственное социальное обеспечение;
частный сектор;
неформальная сфера услуг, опирающаяся на межличностные отношения.
Согласно государственной реформе по поддержке населения, муниципальные власти, которые являются определяющей силой в социальной политике, приспосабливая ее к местным условиям, играют чрезвычайно важную роль в производстве и предоставлении социальных услуг. Они финансируют предоставление социальных услуг и координируют этот процесс.
Однако в сфере социальных услуг существует и ниша для частного предпринимательства. В области благосостояния понятие «предприятие» используется для определения широкого спектра функций. Это понятие используется для применения к двум различным вещам: с одной стороны, это может быть название частного предприятия, включающего в себя всего двух людей, оказывающих помощь на дому, а с другой стороны, это может быть большой частный центр по уходу, или даже общественный центр, имеющий свой собственный бюджет.
В США система управления социальной защитой достаточно компактна и законодательно оформлена в плане полномочий и координации действий между федеральными органами. Основными государственными ведомствами являются Администрация социальной безопасности, Департамент здравоохранения и социальных служб, Департамент труда. Поскольку американская система социальной поддержки в плане ее практической реализации в основном децентрализована, к государственным ведомствам управления можно отнести также Агентства социального обслуживания в штатах и специализированные администрации (по делам ветеранов, помощи семье, пенсионеров-железнодорожников и другие). Отношения между различными органами управления социальной сферы во многом опираются на сложившиеся традиции и четко регламентированы законодательством.
Литература
1. Эклунд К. Эффективная экономика. Шведская модель. М., 1991. Scandinavian Journal of Social Welfare.- Vol 3.- No. 1-2.- 1994. Shifting Welfare Mixes and Citizenship Rights. International Expert Meeting.- Stockholm, Sweden, 3-5 April, 1992 // European Centre, Vienna, 1992. Sihvo T. The Finnish Population and Social Welfare. - Helsinki, 1991. Social Security in the Nordic Countries. -Oslo, 1994.
2. Эрхард, Л. Благосостояние для всех. Пер. с нем. - М.: Дело, 2001. Uusitalo Hannu. The Finnish welfare state in ordeal// Dialogi, IB.- 1995. Heikkila Matti. Shifts in the welfare concept - towards a marginalistic approach // Dialogi, 4B.-1994. Wimman Ronald. The social dimension of sustainable development: A Society for All // Dialogi, 4B.-1994.
3. Thompson L. H. The Advantages and Disadvantages of Different Social Welfare Strategies //International Social Security Review. - Vol. 48. - No.3-4.- 1995.Voirin M. Private and Public pension schemes: Elements of a Comparative Approach
//International Social Security Review. - Vol. 48. - No.3-4.- 1995.Uusitalo Hannu. The Finnish welfare state in ordeal//Dialogi, IB.-1995.
4. Scandinavian Journal of Social Welfare.- Vol 3.- No.1-2.- 1994. Shifting Welfare Mixes and Citizenship Rights. International Expert Meeting.- Stockholm, Sweden, 3-5 April, 1992 // European Centre, Vienna, 1992.Sihvo T. The Finnish Population and Social Welfare.-Helsinki, 1991.Social Security in the Nordic Countries. - Oslo, 1994г.
5. Beattie, R., McGilivray, W. A Risky Strategy: Reflections on. The World Bank Report Averting the Old Age Crisis // International Social Security Review.- Vol. 48.- No.3-4.- 1995. Social Protection in Europe», Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities, 1994. The World of Social Welfare: Social Welfare And Services in an International Context / Doreen Elliott et al. -Illinois, 1990г.
6. The World of Social Welfare: Social Welfare аnd Services in an International Context / Doreen Elliott et al. - Illinois, 1990г.
7. Церкасевич Л.В. Современные тенденции социальной политики в странах Европейского союза. СПб., 2002, -с.27.
8. Social Protection in Europe», Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities, 1994г.
9. Shifting Welfare Mixes and Citizenship Rights. International Expert Meeting.-Stockholm, Sweden, 3-5 April, 1992 // European Centre, Vienna, 1992г.
10. Baltes P.B., Baltes M.M. Succesful Aging.- Cambridge: Cambridge University Press, 1993г.
