CC BY
8gs4 управление образованием ^d
МОЛЧАНОВ Сергей Валерьевич,
кандидат юридических наук, ученый секретарь ФГБНУ «Институт управления образованием» Российской академии образования, кандидат юридических наук
e-mail: msv.molchanov@gmail. com
ГРУДЦЫНА Людмила Юрьевна,
доктор юридических наук, профессор, эксперт Российской академии наук, главный научный сотрудник отдела образовательного права и контроля
Центра образовательного права ФГБНУ «Институт управления образованием» Российской академии образования, Почетный адвокат России e-mail: [email protected]
13.00.02 — Теория и методика обучения и воспитания
МОДЕЛЬ ПРАВОВЫХ СТАТУСОВ СУБЪЕКТОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА КАК МНОГОУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЫ С РАСШИРЕННЫМ ФУНКЦИОНАЛОМ
Аннотация. Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасного отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
В настоящее время в системе образования сложилось явное противоречие между инновационными процессами, ведущими к преобразованию массовой практики (внедрение инновационных технологий, появление учреждений образования новых видов и типов, в частности негосударственных, и др.), и классической, традиционной педагогической парадигмой, как правило, сдерживающей, тормозящей эти процессы. Именно это противоречие и обусловливает особенность состояния современной ситуации в системе образования России. Разрешение данного противоречия, по нашему мнению, составляет основу процесса модернизации. Сегодняшний этап - этап модернизации, т.е. такого совершенствования образования, которое отвечает современным требованиям.
Ключевые слова: образовательный процесс, многоуровневая система, образовательное право, социальная роль образования, педагог, субъект образовательного процесса, педагогическая технология.
MOLCHANOV Sergey Valerevich,
PhD in Law,
Academic Secretary of the FGBU «Institute for Educational Management»,
Russian Academy of Education
GRUDTSINA Ludmila Yurievna,
Doctor of Law, Professor, expert of the Russian Academy of Sciences, chief research officer of the Department of Educational Law and Control of the Educational Law Center of the Russian Academy of Education,
Honorary lawyer of Russia
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
УДК 37 ББК 74.04
MODEL OF LEGAL STATUSES OF SUBJECTS OF EDUCATIONAL PROCESS AS MULTILEVEL SYSTEM WITH EXPANDED FUNCTIONALITY
Annotation. The education role at modern stage of development of Russia is defined by problems of her transition to the democratic and constitutional state, to market economy, need of overcoming dangerous lag of the country from global trends in economic and social development.
Now in an education system there was an obvious contradiction between the innovative processes leading to transformation of mass practice (introduction of innovative technologies, emergence of institutions of formation of new types and types, in particular non-state, etc.), and the classical, traditional pedagogical paradigm which, as a rule, is constraining, which is slowing down these processes. These are contradiction and causes feature of a condition of a modern situation in an education system of Russia. Permission of this contradiction, according to us, makes a modernization process basis. Today's stage - a modernization stage, that is such improvement of education which meets the modern requirements.
Key words: educational process, multilevel system, educational right, social role of education, teacher, subject of educational process, pedagogical technology.
В науке отмечается, что «модернизировать — это делать современным, изменять в соответствии с современным техническим уровнем, требованиями, вкусами, вводя разнообразные усовершенствования изображении старины придавать ей черты, свойственные новому времени» [1]. Историко-педа-гогический анализ показывает, что термин «модернизация» неоднократно использовался в сфере образования и в последние десятилетия XX в. приобрел богатое социально-философское содержание. Им принято обозначать особый способ общественного прогресса, осуществляющегося не самопроизвольно, но целенаправленно и управляемо. В науке отмечается, что модернизация страны опирается на модернизацию образования, на его содержательное и структурное обновление.
Российская система образования должна перейти из режима выживания в режим развития. Следовательно, система образования в условиях сегодняшнего дня должна функционировать в режиме развития, самодвижения, саморазвития. В концепции модернизации образования предлагается ряд мер по ее переводу в режим развития: во-первых, адаптация системы образования к изменившимся социально-экономическим и государственно-политическим условиям развития России; во-вторых, освоение опыта модернизации образовательной сферы, накопленного более продвинутыми странами мира. (Однако это вовсе не означает, что модернизация предполагает подражательность. В число ее ценностей входят культурная самобытность, бережное отношение к оправдавшим себя традициям, отказ от единообразия, вариативность подходов к решению проблем.) С началом 1990-х годов связан резкий перелом в характере и направле-
ниях социально-экономического развития страны. Прежде всего, произошел полный развал экономики как рационально-рефлексивного контура, удерживающего хозяйство, которое, напротив, испытало беспрецедентный и неконтролируемый рост [2].
Современное образование в России представляет собой сложную комплексную систему подготовки специалистов по всем отраслям российской экономики. Каждая ступень образования имеет свои особенности - от начального до высшего профессионального. В литературе достаточно бурно обсуждается, какое образование сейчас нужно России - фундаментальное или прикладное. Особенно эта проблема актуальна в условиях сокращения финансирования образования, развития внебюджетных источников финансирования, реформирования всей образовательной системы государства.
Часть экспертов считают, что в связи с изменением структуры финансирования и увеличением негосударственных доходов учреждений высшего профессионального образования последние должны усилить прикладную составляющую в обучении.
Другие же полагают, что высшее образование является в настоящий момент «статусной» вещью и потому должно быть более фундаментальным. Безусловно, обе точки зрения имеют свои как положительные, так и отрицательные стороны, однако эти проблемы не должны соотноситься со структурой финансирования, потому что представляют собой другую качественную характеристику образования. Тем не менее в существующем положении наиболее прикладной характер знаний дают средние специальные учебные заведения и профильные высшие учебные заведения, хотя последним
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
более свойственна фундаментальность, как классическим высшим учебным заведениям.
Видно, что структура финансирования является основанием возникновения целого ряда других теоретических и прикладных проблем - от содержания образовательного процесса до структурных проблем, в том числе проблем управления высшим учебным заведением. Исследование проблем управления, совершенствование его структуры в зависимости от структуры финансирования в конечном счете позволяет повысить качество образования. Безусловно - это основной фактор, поскольку постоянного обновления требует производственная база университетов, постоянно увеличивается стоимость научной и учебной литературы, изменяется стоимость жизни и уровень оплаты труда научного персонала учреждения высшего образования. Однако качественное высшее образование зависит не только от государственного финансирования в системе социально-экономической политики государства, где образованию отводится, безусловно, достойная роль, но и от иных факторов, которые также играют немаловажную роль в управлении образовательными учреждениями.
Таким образом, управление учреждением высшего профессионального образования в современных условиях требует новых подходов. В данном исследовании будет рассмотрено организационно-управленческая структура учреждения высшего профессионального образования в условиях многоканального бюджетного и внебюджетного финансирования. Таким образом, развитие высшего образования в современных условиях, на наш взгляд, должно носить комплексный, синтезирующий характер. Ее содержание складывается из множества аспектов деятельности государства. В современных условиях тенденции развития высшего образования должны обеспечивать конкурентные преимущества национальной экономики и потребности национальной обороны, инновационное развитие национальной экономики.
Фактически развитие высшего образования представляет собой стабильное, динамично устойчивое состояние национальной системы высшего образования, позволяющее обеспечить непрерывную подготовку кадров высшей квалификации в современных условиях как направление деятельности государств, умело использующее современные тенденции развития высшего образования, обусловленные воздействием инноваций на национальную экономику и интеграционных процессов глобализации, для устойчивого, поступательного развития как в целом системы подготовки кадров высшей квалифика-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
ции, так и отдельных университетов и т.п., в частности.
Образование, будучи сложным и развитым социальным институтом, изучается специальной наукой - педагогикой, которая представляет собой систему отдельных наук. В их число входят общая педагогика, возрастная педагогика, история педагогики и образования и т.д. Что касается восприятия юридической наукой всего отмеченного разнообразия образовательных отношений, то наиболее полно и последовательно мысль о разнообразии правоотношений в области образования в советской юридической литературе высказана Г.А. Дороховой: в области образования важное место занимают педагогические отношения, которые предполагают правовое равенство субъектов, исключают применение административно-правового метода. В педагогических правоотношениях используемые преподавателем методы властвования носят моральный характер, принимая форму замечаний, вызова родителей, стимулирования учащихся. Одновременно Г.А. Дорохова отмечает, что уже административно-правовые отношения как элементы отношений по народному образованию являются неоднородными и основываются на принципах как прямого подчинения, так и взаимообусловленности прав государств и гражданина, принципах гражданина, взаимной правовой ответственности [3].
В итоге анализа Г.А. Дорохова приходит к выводу о том, что административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений по народному образованию. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком власти - подчинения, оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию [3]. Другие авторы, например И.Е. Фарбер, исследуя специфику правовых отношений в области образования, полагают, что отношения, возникающие в сфере образования, являются не только административно-правовыми отношениями как отношения власти - подчинения, но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного законодательства [4].
Существенные изменения в регулировании сферы образования произошли с принятием в 1992 г. Закона об образовании. Важнейшая область социальной сферы общества получила новый виток своего развития, связанный, прежде всего, с введением новых, неизвестных ранее советскому образованию институциональных элементов, таких как предоставление обу-
чающимся права получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, возможности организации и функционирования негосударственных образовательных организаций. Это повлекло внедрение не только новых инструментов осуществления образовательной деятельности, но и обусловленного этим появлением новых категорий и понятий. Одним из таковых стала образовательная услуга.
Введенная Законом как вид платной образовательной деятельности, рассматривавшийся скорее как исключение в деятельности образовательного учреждения, обусловленное недостаточным его бюджетным финансированием, образовательная услуга постепенно приобрела все более широкое смысловое значение. Сегодня исследователи все чаще исходят не из буквального содержания данного понятия, закрепленного законодательством, а придают ему более объемное звучание, рассматривая образовательные услуги не просто как вид образовательной деятельности платного характера, а как ее основное содержательное наполнение. Вместе с тем названная законодательная особенность, а также отсутствие четкого легального определения образовательной услуги в Законе об образовании предопределяет появление в литературе широкой дискуссии о ее содержании.
Так, В.М. Сырых придерживается узкого подхода в определении образовательных услуг, утверждая, что, поскольку Закон об образовании проводит границу между деятельностью образовательного учреждения и оказываемыми им платными дополнительными услугами, то и отнести к сфере образовательных услуг образование, получаемое в рамках образовательных стандартов даже на платной основе, не представляется возможным [5]. Возмездность как важнейший критерий определения образовательной услуги рассматривает С.В. Куров. По его мнению, в платной образовательной сфере само понятие «образование» вытесняется понятием «образовательные услуги» как более точно отражающим характер регулируемых отношений
[6]. Автор подчеркивает различную правовую природу отношений по обучению и воспитанию, возникающих на возмездной и безвозмездной основе. Эта позиция поддерживается А.В. Бело-зеровым, с точки зрения которого, образование, получаемое за счет бюджетных средств, и образование, получаемое на возмездной основе, регулируются нормами различных отраслей права
[7].
Платность как основополагающий элемент образовательной услуги видит в своих исследованиях и Г.Д. Шкарлупина. Однако ее подход
еще более сужает понятие образовательных услуг, в качестве которых автор рассматривает «деятельность, превышающую государственный образовательный стандарт и носящую дополнительный характер в непрофильном образовательном учреждении» [8].
Например, В.К. Загвоздкин отмечает, что в Европе многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы как предприятия. Например, немецкий исследователь Ф.Р. Йах сознательно не употребляет слово «услуги» в отношении образования, так как оно не является для него товаром и не может быть отнесено к сфере услуг. Ян де Грооф, проанализировав понятия «образовательные услуги» и «образование», пришел к выводу, что между ними существует четкое разграничение. В частности, он объясняет это тем, что в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» понятие «образование» раскрывается «как процесс развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения». При этом образовательным услугам отводится второстепенная роль, поскольку в соответствии с указанным Федеральным законом они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ» (п. 6 ст. 14) [9].
Такой довольно узкий подход к определению образовательных услуг основывается на буквальном толковании законодательных положений. Действительно, образовательное законодательство рассматривает образовательные услуги как вид социально-экономических благ, который требует для своего производства и потребления определенных экономических затрат и соответствующего возмещения.
Анализ Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» подтверждает точку зрения о довольно узком понимании образовательных услуг как услуг платных. При этом термин «услуга» регламентируется только в рамках дополнительных образовательных услуг. Закон закрепляет нормы о разных формах предоставления образования на платной основе.
Во-первых, государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования помимо финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся имеют право
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
осуществлять подготовку и переподготовку рабочих, служащих и специалистов по договорам с физическими и юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения. В данном случае речь идет о возможности получения профессионального образования на платной основе в пределах содержания государственных образовательных стандартов.
Во-вторых, наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями право взимать плату за оказание образовательных услуг в рамках содержания образовательных стандартов получили негосударственные образовательные организации всех видов и типов, так как подобные доходы для них являются основным источником финансирования.
В-третьих, согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 любые государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные образовательные услуги за пределами содержания государственных образовательных стандартов и соответствующих образовательных программ.
Положительным моментом введения понятия «образовательные услуги» в развитие образовательного законодательства послужило то, что это позволило узаконить платные формы образования и расширить тем самым возможности финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений. Появились условия для активного использования гражданско-правовых форм регулирования образовательных отношений, основанных на договорных обязательствах возмездного оказания образовательных услуг. Кроме того, появление платного образования расширило возможности обучающегося при выборе форм обучения, соответствующих его желаниям и интересам [10], что в немалой степени способствует развитию конкуренции услуг в сфере образования и повышению качества образования.
Исходя из этого, в юридической литературе существует мнение, что платность (возмезд-ность) деятельности в сфере образования стала ключевым признаком разграничения образовательных услуг и основной (бесплатной) образовательной деятельности [11].
Тенденции развития национальной системы высшего образования, на наш взгляд, должны быть направлены на обеспечение:
- интеграции российской системы высшего образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
- активного выхода на рынок высшего образования, широкого участия высших учебных заведений и преподавателей в образовательных программах международных организаций и сообществ;
- преобразования учреждений высшего образования в центры образования, культуры, науки и новых технологий;
- интеграции образования, науки и производства, включая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций с образовательными учреждениями, науки и образования с производством.
Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда - с другой, вызывают необходимость акцентирования на следующих аспектах высшего образования:
- культурном (всестороннее развитие личности студентов и трансляция культуры);
- экономическом (необходимость подготовки кадров высшей квалификации, приоритетность связи рынка высшего профессионального образования и рынка труда);
- социальном (высшее образование как основной канал вертикальной мобильности и способ «сглаживания» социального неравенства);
- инновационном (институты высшего образования не только как исследовательские центры, но и центры распространения инноваций).
Необходимо отметить и политическую составляющую высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, которая проявляется в том, что принятие любых управленческих решений в этой области государственного управления, в том числе выраженных в правовой форме, всегда имеет место в условиях конфликтности интересов различных политических сил. Эти отношения затрагивают интересы не только собственно государства, его именно суверенного существования, но и субъектов Федерации и муниципальных образований, которые становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области высшего образования. Отношения при осуществлении деятельности в области высшего образования имеют в своей основе широкие социальные корни - в развитии высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, возможности равного доступа к его получению заинтересован и каждый гражданин государства, и государство в целом.
Список литературы:
[1] Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования: учеб. пособие. M.: Логос, 2000. - С. б6.
[2] Административное право I под ред. Ю^. Козлова, Л.Л. Попова. 2-е изд. M., 2006. С. 34.
[3] Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. M., 1985. С. 10 - 16.
[4] Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 6.
[б] Сырых В^. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения II Право и образование. 2002. M 4. С. 69 - 74.
[6] Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. M., 1999. С. 40, 41.
[7] Белозеров А.В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг: дис. ... канд. юрид. наук. M., 2000. С. 32.
[8] Шкарлупина Г.Д. Образовательные услуги или обучение на возмездной основе - различие должен определить закон 11 Право и образование. 2008. M 3.
[9] Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven IIApeldoom, Garant, 2001. P. 26.
[10] Публичные услуги и право: науч-практ. пособие I под ред. Ю.А. Тихомирова. M., 2007. С. 148.
[11] Потапенко В.С. Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий. URL: http:IIcmza.ruIstatiI obrazovatelnaya-deyatelnost-i-obrazovatelnyie-uslugi-sootnoshenie-ponyatiy.html
Spisok literatury:
[1] Gusinskij E.N., Turchaninova Yu.I. Vvedenie v filosofiyu obrazovaniya: ucheb. posobie. M.: Logos, 2000. - S. 56.
[2] Administrativnoe pravo / pod red. Yu.M. Kozlova, L.L. Popova. 2-e izd. M., 2006. S. 34.
[3] Dorohova G.A. Zakonodatel'stvo o narodnom obrazovanii. M., 1985. S. 10 - 16.
[4] Farber I.E. Svoboda i prava cheloveka v Sovetskom gosudarstve. Saratov, 1974. S. 6.
[5] Syryh V.M. O yuridicheskoj prirode obrazovatel'nogo dogovora s usloviem oplaty obuchayushchimsya stoimosti obucheniya / / Pravo i obrazovanie. 2002. № 4. S. 69 - 74.
[6] Kurov S.V. Obrazovatel'nye uslugi: grazhdansko-pravovoj aspekt. M., 1999. S. 40, 41.
[7] Belozerov A.V. Ponyatie i soderzhanie obyazatel'stva po vozmezdnomu okazaniyu obra-zovatel'nyh uslug: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2000. S. 32.
[8] Shkarlupina G.D. Obrazovatel'nye uslugi ili obuchenie na vozmezdnoj osnove - razlichie dolzhen opredelit' zakon // Pravo i obrazovanie. 2008. № 3.
[9] Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven //Apeldoom, Garant, 2001. P. 26.
[10] Publichnye uslugi i pravo: nauch-prakt. posobie / pod red. Yu.A. Tihomirova. M., 2007. S. 148.
[11] Potapenko V.S. Obrazovatel'naya deyatel'nost' i obrazovatel'nye uslugi: sootnoshenie ponyatij. URL: http://cmza.ru/ stati/obrazovatelnaya-deyatelnost-i-obrazovatelnyie-uslugi-sootnoshenie-ponyatiy. html
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
