CC BY
146
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
УДК 351/354
С. М. Смышляев
МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье анализируются проблемы предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Автор предлагает рассмотреть возможность расширения компетенции субъектов Российской Федерации по осуществлению нормативно-правового регулирования отношений возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.
Ключевые слова: информация, государственная услуга, муниципальная услуга, многофункциональный центр, соглашение о взаимодействии, государственное управление, эффективность государственного управления, административные регламенты и стандарты, информационная открытость, информационное обеспечение, электронное правительство, электронное государственное управление, электронные государственные и муниципальные услуги, полномочия субъекта Российской Федерации, точка доступа к электронным услугам, принцип «одного окна».
Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)»1, Федеральный закон № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 2 (далее - ФЗ № 210) во многом регулируют вопросы организации комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг3, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств.
В соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы4 процесс предоставления государственных и муниципальных услуг пла-
1 Распоряжение Правительства РФ от 20 окт. 2010 г. № 1815-р (ред. от 18 мая 2011 г.) «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)"» // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 46. - Ст. 6026; Собрание законодательства РФ. - 2011. - 30 мая.
2 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 18 июля 2011 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 31. - Ст. 4179; Собрание законодательства РФ. - 2011. -№ 29. - Ст. 4291; Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30, ч. 1. - Ст. 4587
3 Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 (ред. от 16 июня 2010 г.) «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 25. - Ст. 3061.
4 Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 26. - Ст. 3826.
193
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
нируется строить по принципу «одного окна». Основным способом организации этой формы деятельности является создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ). Создание и деятельность МФЦ способствует повышению качества и сокращению сроков предоставления государственных и муниципальных услуг, упрощению процедур их получения, ликвидации посреднических услуг при предоставлении государственных и муниципальных услуг, противодействию коррупции, повышению информированности заявителей о порядке, способах и условиях получения государственных и муниципальных услуг.
Сегодня МФЦ созданы и успешно функционируют уже более чем в половине субъектов Российской Федерации, и их деятельностью, по данным Минэкономразвития России, довольны 90 % посетителей. В связи с этим должны быть предусмотрены механизмы, направленные на стимулирование реализации субъектами Российской Федерации мероприятий по созданию МФЦ, в том числе на поощрение за достижение результатов в повышении качества предоставления государственных и муниципальных услуг.
Развитие МФЦ является необходимым условием для формирования информационного общества, так как он должен обеспечивать доступ к порталам государственных и муниципальных услуг и тем самым содействовать повышению уровня компьютерной и правовой грамотности населения, преодолению цифрового неравенства между субъектами Российской Федерации. МФЦ должны стать точкой доступа населения к электронным государственным и муниципальным услугам.
Принцип «одного окна» должен реализовываться МФЦ путем организации взаимодействия с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, без участия заявителя в соответствии с нормативно-правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Однако именно процесс взаимодействия является одной из основных проблем при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронном виде. В связи с этим необходимы существенная оптимизация государственных и муниципальных услуг и обеспечение межведомственного взаимодействия. Должно быть обеспечено выполнение единых стандартов качества предоставления государственных и муниципальных услуг на всей территории Российской Федерации. Перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, должны быть утверждены на федеральном, региональном и местном уровнях.
В субъектах Российской Федерации должны быть утверждены программы по оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе МФЦ, предусматривающие обеспечение возможности получения государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в каждом муниципальном образовании в субъекте Российской Федерации. Необходимо упростить требования к характеристикам
194
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
помещений для МФЦ1 по категориям в зависимости от населенных пунктов, а также по количеству оказываемых услуг (сейчас не менее 50). Пункты доступа к услугам МФЦ, в том числе к услугам, предоставляемым в электронном виде, могут быть организованы путем оборудования небольших помещений (на 1-2 окна), соответствующих стандартам комфортности и обеспеченных информационно-техническими средствами.
Многие МФЦ в России были созданы в форме автономных учреждений. Однако, согласно части 14 статьи 31 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»1 2 автономные учреждения, созданные до дня вступления в силу указанного закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года. В связи с этим в ФЗ № 210 были внесены изменения3, в соответствии с которыми МФЦ может являться автономным учреждением.
В связи с межведомственным характером деятельности МФЦ (предоставление на их базе федеральных, региональных и муниципальных услуг) представляется полезной разработка механизмов совместного финансирования деятельности МФЦ (в том числе его создания) за счет бюджетов разного уровня. В настоящее время все затраты, связанные с деятельностью МФЦ, несёт его учредитель, что противоречит принципу разграничения полномочий, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации. Необходимо разработать механизмы предоставления средств из бюджетов всех уровней (путём предоставления межбюджетных трансфертов) на возмещение затрат МФЦ, сформировать соответствующую нормативную правовую базу, снять нормативные ограничения, а также внедрить в практику новые механизмы финансирования. При этом порядок софинансирования необходимо закреплять не в соглашениях, а единым федеральным нормативным актом. Подобная практика будет дополнительным стимулом для субъектов Российской Федерации в создании МФЦ.
Информационные системы поддержки деятельности всех существующих на территории Российской Федерации МФЦ должны быть объединены в единую общероссийскую информационную систему поддержки деятельности
1 Правила организации деятельности МФЦ утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 окт. 2009 г. № 796 // Собрание законодательства РФ. - 2009. -№ 41. - Ст. 4782.
2 Необходимо отметить, что указанный закон был принят раньше Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
3 Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30, ч. 1. - Ст. 4587.
195
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
МФЦ, обеспечивающую интеграцию с автоматизированными системами органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, задействованных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, а также интеграцию с информационными ресурсами, в том числе с единым порталом государственных и муниципальных услуг. Для реализации единых подходов к обеспечению качества предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ на всей территории Российской Федерации в законодательстве должны быть четко закреплены полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления по обеспечению создания и деятельности МФЦ.
Приходится констатировать, что вопросы межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг не урегулированы в полной мере. В ряде случаев отмечается отсутствие активности федеральных органов исполнительной власти как в организации предоставления государственных услуг на базе МФЦ, так и при заключении соглашений о взаимодействии их территориальных органов с МФЦ. Ключевой проблемой в организации такого взаимодействия, по мнению регионов, остается отсутствие единого подхода при создании баз данных и несовместимость программного обеспечения различных ведомств1.
На реализацию органами власти субъектов Российской Федерации ФЗ № 210 (в части деятельности МФЦ) отрицательно сказывается то, что:
- до настоящего времени Правительством Российской Федерации не утверждены требования к заключению соглашений о взаимодействии между МФЦ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Отсутствует единый формат информационного обмена, не определены основания, виды и пределы ответственности сторон за неисполнение, ненадлежащее исполнение обязательств сторон;
- уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти не утверждена примерная форма соглашения о взаимодействии;
- уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти не осуществляется работа по исполнению п. 4 ст. 15 ФЗ № 210, а именно не представлены методическое обеспечение деятельности МФЦ, в том числе не разработаны методические рекомендации по созданию МФЦ и обеспечению их деятельности, типовой регламент МФЦ, формы отчетности и порядок их представления, не разработан порядок осуществления мониторинга деятельности МФЦ.
1 Решение от 23 мая 2011 года № 77 расширенного заседания Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике на тему: «О мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг». URL: http://www.komfed.ru/
analaysis/section_134/771 .html
196
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Необходимо активизировать работу по исполнению обязательств, возложенных на федеральные органы власти по разработке и своевременному принятию нормативно-правовых актов. Замедление указанного процесса может привезти к невозможности исполнения со стороны субъектов Российской Федерации календарных сроков, установленных законодательством для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
Проблемный вопрос в работе МФЦ заключается и в отказе организаций, располагающих документами и информацией, необходимыми для оказания государственных (муниципальных) услуг в заключении соглашений о взаимодействии с МФЦ в части предоставления этих документов и информации в адрес МФЦ со ссылкой на нарушение требований конфиденциальности в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»1, несмотря на то, что в соответствии со статьёй 16 ФЗ № 210 МФЦ вправе запрашивать документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, в органах, предоставляющих государственные услуги, органах, предоставляющих муниципальные услуги, организациях, участвующих в предоставлении. Это фактически гарантирует доступ МФЦ к информационным системам органов государственной власти и местного самоуправления, содержащим необходимые для них сведения. Хотя подобная модель взаимодействия органов власти и МФЦ во многом не вписывается в установленную Конституцией и законодательством Российской Федерации систему властных отношений, а также не согласуется с положениями Федерального закона «О персональных данных».
В связи с этим изменения в статью 17 ФЗ № 210 в части установления обязанности для органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, заключать соглашения о взаимодействии с МФЦ были бы своевременными. Необходимо также предусмотреть возможность представителям МФЦ подавать документы в электронном виде в государственные и муниципальные органы от имени граждан (заявителей) без нотариально удостоверенной доверенности (на основании заявлений граждан).
К сожалению, на сегодняшний день такие требования невыполнимы, поскольку они не соответствуют положениям Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, которые ориентированы исключительно на бумажную форму документов и нотариального удостоверения электронных документов не предусматривают. Следовательно, развитие системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде подразумевает и развитие проекта «электронный нотариат».
В связи с вышеизложенным основной вывод можно сделать следующий: стоит рассмотреть возможность расширения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению норма-
1 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 25 июля 2011 г.) «О персональных данных» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 31, ч. 1. - Ст. 3451; Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 31. - Ст. 4701.
197
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
тивно-правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в электронном виде на базе МФЦ. Руководствоваться в данном случае можно Концепцией Проекта модельного закона субъекта Российской Федерации «О деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах на территории субъекта Российской Федерации»1.
С. М. Smyshlyaev
MULTIFUNCTIONAL CENTRE OF STATE AND MUNICIPAL SERVICE DELIVERY IN THE SYSTEM OF MANAGEMENT OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
The problems of granting state and municipal services in multifunctional centers at the level of the subjects of the Russian Federation according to the Federal Law No. 210-FZ adopted on July 27, 2011 «On Organization of Rendering State and Municipal Services» are analyzed in the article. The author suggests to consider the possibility of expansion the competence of the subjects of the Russian Federation on realization of legal regulation of relations arising in connection with provision of state and municipal services in multifunctional centers.
Keywords: information, public service, municipal service, multifunctional center, agreement on cooperation, government, efficiency of government, administrative regulationsations and standards, informational openness, informational support, the electronic government, electronic state and municipal services, competence of the subjects of the Russian Federation, access point to electronic services, a principle of «one window».
СМЫШЛЯЕВ С. М. - соискатель кафедры правовой информатики МГЮА им. О. Е. Кутафина, г. Москва.
E-mail: law@marsu.ru
SMYSHLYAEV S. M. - Applicant of Moscow State Law Academy named after Kutafin, Moscow.
E-mail: law@marsu.ru
1 URL: http://www.komfed.ru/zasedaniya/836.html
198
