CC BY
1742
УДК 336.276
DOI: 10.26140/anie-2019-0801-0026
МИРОВОЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
© 2019
Гиндес Елена Григорьевна, доктор наук государственного управления, профессор кафедры «Государственного и муниципального управления» Буценко Ирина Николаевна, кандидат экономических наук,
доцент кафедры «Мировая экономика» Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского (295007, Россия, Симферополь, проспект Вернадского, 4,e-mail: [email protected])
Аннотация. Проблеме управления государственным долгом уделяется внимание во всех странах мира. В условиях постоянной угрозы и роста глобальной нестабильности выбор наиболее продуктивных методов и инструментов управления государственным долгом в мировой практике является достаточно актуальным. В статье проведен сравнительный сущностный анализ дефиниций «управление государственным долгом» и «регулирование государственным долгом». Представлена и проанализирована динамика состояния государственного консолидированного долга отдельных стран мира. Обобщен опыт управления государственным долгом в разных странах мира. Особое внимание уделено бюджетной консолидация, как наиболее распространенного в мировой практике метода возобновления долговой устойчивости. Рассмотрены основные инструменты долговой политики в кризисный период по группам стран. Приведены параметры и практика реструктуризации государственного долга в конкретных странах мира, с некоторыми общими особенностями или закономерностями. Конкретизированы составляющие современного механизма управления государственными долговыми обязательствами с учетом мировой практики.
Ключевые слова: государственный долг, управление государственным долгом, валовой государственный консолидированный долг, инструменты регулирования государственного долга, бюджетная консолидация, конвертация, реструктуризация.
WORLD EXPERIENCE OF PUBLIC DEBT MANAGEMENT
© 2019
Gindes Elena Grigoryevna, doctor of public administration sciences, professor
of the department of «State and Municipal Administration» Butsenko Irina Nikolaevna, candidate of economic sciences, associate professor of the department of «World economy» Crimean Federal University named after V.I. Vernadsky (295007, Russia, Simferopol, prospekt Vernadskogo 4, e-mail: [email protected])
Abstract. The problem of public debt management is given attention in all countries of the world. In the context of the constant threat and growth of global instability, the choice of the most productive methods and tools of public debt management in world practice is quite relevant. The article contains a comparative substantive analysis of the definitions of «public debt management» and «regulation of public debt». Presented and analyzed the dynamics of the state consolidated debt of individual countries of the world. Summarized experience in managing public debt in different countries of the world. Particular attention is paid to fiscal consolidation, as the most common in world practice method of resuming debt sustain-ability. The main instruments of debt policy during the crisis period by groups of countries are considered. The parameters and practice of restructuring the public debt in specific countries of the world, with some common features or patterns are given. The components of the modern mechanism of public debt management with specific international practice are specified.
Keywords: public debt, public debt management, gross consolidated government debt, public debt management tools, fiscal consolidation, conversion, restructuring.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Государственный долг является составляющей финансовой системы многих стран мира, которые остро испытывают недостаток в финансовых ресурсах. Чрезмерный объем государственного долга требует от правительства пристального внимания к развитию событий на мировых финансовых рынках, конъюнктурным изменениям на мировых рынках и другим факторам, которые могут влиять на долговую безопасность государства. Значительный государственный долг делает страну более уязвимой к внешним вызовам и шокам.
Существенный рост государственного долга многих стран мира, особенно после финансового кризиса, актуализировал вопрос управления государственными долговыми обязательствами в научных кругах. Особое внимание в работах уделено вопросу выбора наиболее эффективных инструментов управления государственным долгом.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Теоретико-методологические основы управления государственным долгом представлены в трудах: Атаева А.М. [1], Бабича И.В. [2], Белозерова И.П. [3], Бицоевой Д.А., Тедеевой З.Б. [4], Долгановой Ю.С., Уксусовой С.Ю. [5], Щербакова М.А. [6] и других. Вопросам управления
государственным долгом в зарубежных странах посвящены работы таких авторов, как Бжихатлов С.Х., Нагаев
A.А. [7], Горошко М.Ю. [8], Дайнеко А. [9], Додонов
B.Ю. [10],Ситников Р.И. [11], Матвиенко К.В. [12], Намитулина А.З., Клочкова А.Ю. [13], Романцова, Т.В. [14], Хмельницкий М.М. [15] и др.
Формирование целей статьи (постановка задания). Цель исследования - изучить мировой опыт управления государственным долгом в зарубежных странах, выделить основные подходы к управлению государственным долгом в кризисный период на примере конкретных стран мира.
Методологической основой исследования являются фундаментальные положения экономической теории, теории государственных финансов, государственного финансового менеджмента, финансовой безопасности государства. В ходе научного исследования, с учетом поставленных задач, использованы общенаучные и специальные методы научного познания: научная абстракция; системно-структурный анализ; логическое обобщение и др.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. В экономической литературе достаточно часто встречается отождествление дефиниций «управление государственным долгом» и «регулирование государственного долга». Приведем сравнительный сущностный анализ в разрезе изученных источников [5;6;16]. Дефиниция
Gindes Elena Grigoryevna, Butsenko Irina Nikolaevna WORLD EXPERIENCE OF PUBLIC DEBT ...
«управление» включает совокупность приемов и методов целенаправленного действия на объект с целью достижения определенного результата. Дефиниция «регулирование» означает непосредственное воздействие на объект с целью достижения определенного результата, упорядочивание его в пределах параметров, планов, корректировки отклонений. Соответственно, понятие «управление» и «регулирование» можно считать смежными явлениями, но у каждого своя самостоятельная основа и содержательная характеристика.
Управление государственным долгом как многоуровневая система является понятием более широким, поскольку в систему управления входят функциональные подразделения управления и подсистема управления. Регулирование как функция управления обеспечивает функционирование и развитие системы управления государственным долгом в пределах заданных количественных параметров. Регулирование государственного долга охватывает методы, функции, формы и виды управления, а в систему управления, кроме отмеченных элементов, входят отдельные подсистемы управления [5; 6; 16].
В широком смысле управление государственным долгом предусматривает формирование одного из направлений макроэкономической политики государства (долговой политики), в лице уполномоченных законодательством субъектов. Долговая политика затрагивает вопросы институциональной и функциональной координации, организации планирования и прогнозирования, разработки эффективных методов и рычагов снижения долговой нагрузки в контексте активного управления долговыми обязательствами для обеспечения сбалансированного развития национальной финансовой системы и ограждения экономики от долговых кризисов.
В узком смысле управление государственным долгом является совокупностью мероприятий, которые проводятся органами управления специальной компетенции, связанных с процедурой выпуска и размещения государственных долговых обязательств, обеспечения своевременного и полного выполнения платежных обязательств при минимизации расходов государственного бюджета и финансовых рисков, связанных с государственным и гарантированным государством долгом [16]. Исходя из выше приведенного, управление государственным долгом - это комплекс мероприятий органов государственной власти, связанный с привлечением средств на условиях государственного кредита, их размещением, погашением и обслуживанием, направленных на обеспечение макроэкономической стабильности государства.
Традиционно основными задачами управления государственным долгом являются: «обеспечение потребностей органов государственного управления в финансовых ресурсах; минимизация затрат, связанных с государственными заимствованиями; минимизация рисков, связанных с государственными заимствованиями» [17].
Управление государственным долгом с учетом исторических и экономических предпосылок осуществляется в мировой практике следующими методами: «рефинансирование, новация, унификация, конверсия, консолидация, отсрочка, погашение займов, аннулирование, реструктуризация, списание долга путем сокращения суммы основного долга, секъюритизация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, досрочное погашение» [2].
В современных условиях значительный рост объемов государственного долга и долговой нагрузки наблюдается во многих странах мира. Промышленно развитые страны являются крупнейшими кредиторами мировой экономики и одновременно имеют значительные объемы государственных долгов в абсолютном и относительном выражении [7]. Согласно данным Всемирного банка [18], общий валовой государственный консолидированный долг США по состоянию на 2017 г. оценивался в 20 трлн. долл. США, Японии - 11,5 трлн. долл.
США, Италии - 2,5 трлн. долл., Франции - 2,5 трлн. долл. США. При этом на протяжении 2012-2017 гг. государственный долг отдельный стран мира (США, Китая, Индия) продолжает увеличиваться (табл. 1).
Таблица 1 - Объем валового государственного консолидированного долга отдельных стран мира в период 2012 - 2017 гг., млрд. долл. США
Страна 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
США 16726 17593 18312 19080 19959 20900
Япония 14203 11990 11452 10162 11660 11523
Китай 2937 3565 4205 4610 4974 5742
Италия 2557 2749 2836 2410 2455 2542
Франция 2432 2626 2706 2330 2381 2500
Германия 2830 2903 2908 2398 2373 2359
Велико Британия 2251 2345 2641 2545 2338 2282
Индия 1286 1314 1386 1493 1564 1812
Бразилия 1533 1488 1530 1308 1406 1726
Канада 1548 1581 1529 1412 1400 1482
Бельгия 519 549 567 482 495 509
Греция 392 427 427 350 354 364
Россия 255 292 323 218 201 275
Польша 269 292 274 244 255 269
Чехия 92 94 88 75 72 75
Кипр 20 25 25 21 21 21
Источник: составлено на основе [18]
На основе статистических данных о размере государственного консолидированного долга в разрезе отдельных стран мира (табл.1), можно отметить определенную зависимость между объемом задолженности и уровнем экономического развития стран. Меньше всего привлекают средств для покрытия дефицита бюджета государства, которые находятся на стадии активного развития. У стран, которые считаются экономически развитыми, профицит бюджета возникает намного чаще, и в долги они влезают систематически.
Банк международных расчетов (БМР) связывает рост долговых обязательств развитых стран, прежде всего с происходящими в мире процессами глобализации. Финансовая открытость стран с развитой экономикой заметно ускорилась с середины 1990-х гг. Международные активы и обязательства резко возросли, в то время как финансовая либерализация и инновации предоставили новые возможности для управления позициями и рисками. Внешние обязательства развитых стран выросли с уровня 80% ВВП в 1995 г. до более 290% в 2015 г. Наиболее явно плотная финансовая интеграция проявилась в развитых странах Европы, где введение евро спровоцировало рост трансграничных сделок [19].
Мировой практикой [10-12] аккумулирован значительный опыт управления государственным долгом. Выбор инструментов управления государственным долгом осуществляется на основе сравнения альтернатив (методов управления государственным долгом) по выбранным критериям, по которым проводится анализ соответствия возможностей и особенностей осуществления.
Одним из наиболее распространенных в мировой практике методов возобновления долговой устойчивости является бюджетная консолидация, которая включает мероприятия политики, направленные на сокращение «груза» задолженности путем повышения доходов или уменьшением расходов государственного бюджета. Несмотря на существенную критику эффективности этого метода со стороны многих ученых, которая особенно обострилась после международного финансового кризиса в 2008 г., этот метод остается достаточно распространенным. Цель данного метода - улучшить первичное сальдо, сократить новые заимствования и снизить уровень накопленного долга.
Так, в условиях нарастания долгового кризиса в странах ЕС в 2009-2012 гг. и с целью недопущения его последующей эскалации приняты программы по сокращению бюджетного дефицита. Последним событием в этом направлении стало принятие в 2012 г. новой версии Пакта стабильности и роста ЕС (Бюджетный пакт ЕС -Договор о стабильности, координации и управления в экономическом и валютном союзе) [20], к которому присоединились 25 из 27 стран - членов Союза (за исключением Чехии и Великобритании). Было предусмотрено
выделение 130 млрд. евро на долгосрочные мероприятия для стимулирования экономики ЕС (включая поддержку наиболее «уязвимых» стран, малых и средних предприятий; повышение занятости молодежи; финансирование проектов в сфере энергетической инфраструктуры и транспорта), а также более жесткие требования относительно консолидации. В частности, в соответствии с Пактом: бюджет должен быть бездефицитным, а в лучшем случае - профицитным; структурный дефицит не должен превышать 0,5 % ВВП; если государственный долг относительно ВВП превысит допустимый уровень (60 % ВВП), его следует снижать ежегодно. Нарушение этих правил автоматически приводит к применению штрафных санкций [20].
Консолидация продолжается во многих странах ЕС, однако ее успешность в большинстве из них является относительной из-за структурных проблем (значительный дефицит счета текущих операций, высокий уровень безработицы). В то же время Польше и Чехии удалось удержать угрожающий рост внешнего долга. Главным фактором финансовой устойчивости Чехии и Польши стали умеренные государственные расходы, что сдерживало рост бюджетного дефицита и внешнего долга. Так, в период с 2006 г. по 2009 г. среднегодовой дефицит бюджета Чехии составлял 2,95 % ВВП, Польши, - 4,1 % ВВП [21]. В Венгрии, как и в Греции и Ирландии, этот показатель был значительно больше - 5,1 % ВВП (в 2002-2005 гг. еще более высоким - 7,6 % ВВП), что и стало одной из главных причин существенного роста внешнего долга страны и ее зависимости от внешнего финансирования.
Возвращаясь к более раннему периоду, можно выделить страны, которые достигли значительных успехов в результате проведения бюджетной консолидации. К этому перечню следует добавить Бельгию, где в 19811991 гг. была проведена наибольшая консолидация со времени окончания Второй мировой войны. Страна улучшила свое первичное сальдо на 11 процентных пунктов. Данный результат удалось достичь лишь благодаря реалистичным целям и ожиданиям при построении долговой стратегии с помощью бюджетной консолидации. Например, Бельгия в конечном итоге добились значительно больше успехов в сокращении своей задолженности, чем Италия. Важным отличием между этими странами является смещение акцента долговой политики с краткосрочных мероприятий на проведение структурных изменений. Фактические результаты подтвердили, что планы консолидации должны быть сосредоточены больше на постоянных структурных реформах, чем на временных или краткосрочных мероприятиях [22]. Кроме того, Бельгия одна из немногих развитых стран Западной Европы, которая практически не почувствовала последствий первой волны в 2008 г. мирового финансового кризиса. Этому способствовала относительно стабильная внутренняя экономическая ситуация в предкризисный период (профицитный бюджет, стабильный рост ВВП, позитивный платежный баланс, невысокий уровень инфляции), а также отсутствие тесных экономических связей с наиболее пострадавшими от кризиса странами. Одной из предпосылок быстрого выхода Бельгии из первой стадии кризиса стало своевременное принятие эффективного плана антикризисных мероприятий - Стабилизационного плана Бельгии (Belgium stability plan) на 2009 - 2010 гг. Позже был принят аналогичный план на 2011 - 2012 гг. Основными антикризисными мероприятиями в Бельгии стали:
- увеличение доходной части государственного и региональных бюджетов путем повышения ставок налогов (акцизного сбора, пошлины), введения новых налогов (на банковскую и биржевую деятельность) и отчислений с работодателей за досрочный выход их работников на пенсию;
- сокращение государственных расходов («замораживание» отдельных социальных программ, сокращение зарплаты госслужащим);
- стимулирование экономического роста (помощь стратегическим экспортоориенгарованным и новейшим отраслям) [22].
Особенностью проведения бюджетной консолидации в Бельгии было предоставление преимущества антикризисным мероприятиям, направленным на увеличение доходов бюджета (по сравнению с сокращением его расходов), а также стимулирование экономического роста за счет финансирования перспективных секторов экономики.
В кризисный период перечень инструментов регулирования государственного долга, как правило, существенно сужается, а структура долгового портфеля ухудшается из-за снижения спроса инвесторов, массового оттока капиталов и ограничения доступа к международному рынку капиталов. Большинство стран с высоким уровнем доходов на душу населения разработали беспрецедентные по размерам вливаний в экономику антикризисные программы, ключевыми элементами которых стали:
- стабилизация финансовой системы (снижение ставок рефинансирования к их почти нулевому значению, рекапитализация и национализация банков, увеличение государственных гарантий по вкладам населения, выкуп проблемных банковских кредитов);
- фискальное стимулирование (за счет снижения налогов и увеличения расходов в поддержку отдельных секторов экономики и банковской системы в целом). Это привело к значительному наращиванию государственного долга, а для стран ЕС - к началу долгового кризиса.
В соответствии с результатами исследования, которое провели эксперты МВФ, основные инструменты долговой политики, используемые в кризисный период в разных группах стран, можно условно разделить: введение новых ценных бумаг и изменение состава ценных бумаг, которые предлагаются рынку; изменение процедур и механизмов размещения займов; операции на открытом рынке (табл. 2).
Таблица 2 - Основные инструменты долговой политики в кризисный период по группам стран
Страна Внедрение новых пенных бумаг и изменение состава ценных Изменение процедур и механизмов размещения займов Операции на открытом рынке
Развитые страны
Бельгия + + +
Германия +
Италия + +
Нидерланды + +
Великобритания + + +
США + +
Страны с формирующимися рынками
Бразилия +
Венгрия + +
Корея + +
Мексика + +
Польша + + +
Турция + + +
Источник: составлено на основе [23] Приведенные в таблице 2 инструменты являются эффективными в кризисный период, однако имеют краткосрочный характер. Залогом успеха является создание более сложной и более совершенной модели управления государственным долгом. В частности, в таких странах, как Дания и Швеция, применяется особый подход к управлению внешним государственным долгом, который коррелирует с практикой управления портфелем ценных бумаг. Главной задачей такого подхода является сокращение расходов на погашение и обслуживание долга. Для этого строится теоретическая базовая модель портфеля долговых обязательств с разбивкой по видам валют, срокам погашения, стоимости обслуживания долга, оптимальным для определенной страны графиком долговых платежей. Далее ставится задача приближения фактической модели к базовой с использованием разного инструментария управления государственным долгом. При этом оценивается текущая ситуация на мировом рынке ссудных капиталов, возможности страны по использованию тех или иных долговых инструментов и принимаются определенные отклонения от базо-
Gindes Elena Grigoryevna, Butsenko Irina Nikolaevna economic
WORLD EXPERIENCE OF PUBLIC DEBT ... sceinces
вой модели. Для проведения таких операций создается агентство по управлению государственным долгом, деятельность которого контролируется министерством финансов. Данный подход является более производительным с точки зрения поддержания умеренного уровня долга в этих странах, чем составление и выполнение обычных программ внешних заимствований. Важной задачей деятельности долгового агентства является выбор лучшей из всех возможных схем взаимодействия с кредиторами. А главная цель - эффективное управление государственным долгом с минимальными издержками на его обслуживание [24].
Образование независимого органа управления государственным долгом является достаточно распространенной мировой практикой в связи с необходимостью координации этого процесса. Вопрос организационной структуры и связей с государственными органами отделов управления внешним государственным долгом решается в каждой стране в соответствии с ее потребностями и особенностями долговой ситуации. Достаточно распространенной является практика создания координационного комитета высшего уровня.
В развитых странах операции по обслуживанию государственного долга (подготовку документов по продаже новых выпусков государственных ценных бумаг, изучение конъюнктуры рынка ссудных капиталов, размещение займов среди кредиторов, выплату и начисление процентов) осуществляют специальные подразделения министерства финансов или государственного казначейства. В США - это специальные бюро государственного долга министерства финансов, в Великобритании - Агентство по вопросам управления долгом, который является исполнительным органом Казначейства.
В частности, в Великобритании Агентство по вопросам управления долгом фМО) создано с целью разграничения функций денежно-кредитной политики и управления долгом. Главной целью политики управления государственным долгом является минимизация расходов на обслуживание государственного долга в долгосрочной перспективе, снижение риска проведенной долговой политики. При этом управление долгом не должно противоречить целям денежно-кредитной политики. К функциям Агентства принадлежат [25]:
1) принятие оперативных решений, связанных с использованием государственных долговых ценных бумаг;
2) проведение операций с ценными бумагами;
3) осуществление мониторинга и анализа рынка ценных бумаг;
4) проведение операций с денежными переводами, связанными с погашением государственного долга;
5) принятие решений относительно поддержки рынка ценных бумаг и проведение реформ в этой сфере.
Несмотря на высокий уровень внешнего долга Великобритании, значительного давления на ее экономику не происходит. В то же время Казначейство разработало и приняло новую долговую стратегию, главной целью которой стала минимизация долговых расходов и финансового риска с помощью таких методов и инструментов:
- расширение рынка ценных бумаг путем создания новых рыночных инструментов, которые помогут уменьшить расходы покрытия долга; для достижения этой цели необходимо объединение усилий Банка Англии, Агентства по контролю финансовых услуг (FSA) и Лондонской валютной биржи;
- подчинение своей деятельности созданию и развитию ликвидного и прозрачного рынка ценных бумаг;
- установление ограничений относительно выпуска и временной пролонгации конвенционных и индексированных первоклассных ценных бумаг [25].
По мнению многих экспертов в области управления государственным долгом Великобритании является лидером в этом вопросе [26]. Следовательно, методы управления долгом Великобритании могут стать полез-126
ными для России. Особое внимание следует обратить на четкость и эффективность распределения функций между органами власти и постоянную работу относительно совершенствования системы управления государственным долгом.
Одним из методов регулирования долговых процессов, который применяется в кризисный период, является реструктуризация долговых обязательств, направленная на минимизацию потерь кредиторов, и обеспечение выполнения обязательств заемщиком за счет уменьшения груза долга. Параметры реструктуризации индивидуальны для каждой страны, с некоторыми общими особенностями или закономерностями. Внимание заслуживает международный опыт регулирования долга с помощью конверсии, секьюритизации, конвертации, а также списания долга.
К концу 1980-х годов стало понятно, что развитие долговой ситуации в латиноамериканском регионе противоречит интересам, как должников, так и кредиторов. Одним из способов решения долговой проблемы было проведение конверсии внешнего долга стран Латинской Америки в капитал. В 1985-1989 гг. благодаря использованию этого метода было снижено более половины объема долга Бразилии, Чили, Мексики и Аргентины. В этих странах конверсия долговых обязательств в 19851989 гг. усилила приток прямых иностранных инвестиций. В Аргентине выдвигалось условие, что от 30 до 50 % общей стоимости проекта будет финансироваться в форме дополнительных инвестиций. В Перу предел инвестирования с помощью операций обмена достигал 70 % стоимости проекта. В отдельных странах были установлены ограничения (квоты) на операции обмена долга на акции. В Чили квота составляла сначала 60 млн. долл. США в месяц, затем уменьшилась до 25 млн. долл. США. Кроме того, репатриации ранее вывезенного капитала способствовал допуск резидентов к участию в конверсионных программах.
Конвертация как метод управления государственным долгом была применена в Казахстане. Конвертация части внешнего государственного долга состоялась во внутренний через выпуск производных ценных бумаг в национальной валюте. Также в 2004-2005 гг. Колумбия и Бразилия разместили глобальные облигации, деноминированные в национальных валютах. Данное нововведение позволило правительствам-заемщикам избавиться от валютного риска и расширить базу иностранных инвесторов для собственных долговых обязательств, продлить средний срок долговых обязательств и сгладить пики долговых платежей [27].
В некоторых странах к мероприятиям регулирования государственного долга принадлежит законодательное установление лимитов задолженности. Так, в США в 1917 г. была основана практика ограничения роста долга. Однако лимиты подлежали вынужденному частичному пересмотру в сторону увеличения, что привело к негативным последствиям в связи с приостановкой работы Казначейства по размещению векселей и продаже облигаций.
Практика списания долгов применяется преимущественно в случаях, когда заемщики имеют «критические» или близкие к ним уровни кредитных рисков. Списание долга перед кредиторами - членами Лондонского клуба впервые применили в 1990 г. относительно Мексики, Коста-Рики и Венесуэлы. В первой половине 1990-х годов имело место списание от 30 до 50 % коммерческих долгов Болгарии, Румынии, Венгрии, Польши, Египта [27]. Отметим, что метод списания долгов применяется к странам с показателями долговой нагрузки (отношение государственного долга к ВВП, отношение внешнего государственного долга к экспорту товаров и услуг) выше их критического уровня. Примером применения данного метода в постсоциалистических странах является соглашение между Россией и Афганистаном о списании задолженности на сумму 10 млрд. долл. США. Схемы
полного или частичного списания со стороны внешних кредиторов применялись по отношению к Сербии и Черногории.
В последние годы все чаще применяется такая форма секьюритизации долга, как обмен старых долгов на новые облигации разной величины сопоставимой эквивалентности, которые специально эмитируются заемщиком. Фактически эта схема означает фондовое финансирование в форме облигационных кредитов, которые можно свободно продавать на вторичном рынке (в противовес традиционным, в основном неликвидным займам, хранящиеся кредиторами до наступления срока погашения).
В целом, выделим наиболее распространенные схемы реструктуризации государственного долга в мировой практике: схема «облигации - облигации», которая применялась Аргентине, Бразилии, Мексике, Польше; схема «облигации - акции» (Италия, Пакистан, Индия, Испания); списание внешнего долга страной-кредитором (Болгария, Польша); выкуп долговых обязательств государства на вторичном рынке (Албания, Боливия, Эфиопия, Гвинея, Мозамбик, Вьетнам) [11].
В работе сотрудника Всемирного банка Т. Клайна, «Управление государственным долгом» представлен широкий обзор проблем, связанных с управлением государственным долгом [28]. Основной вывод автора заключается в том, что успешное управление государственным долгом требует организованного сотрудничества между всеми подразделениями правительства, которые владеют ключевой информацией для принятия решений относительно доступа к внешнему финансированию и его правильного применения. Принятию таких решений должен предшествовать реалистичный прогноз основных макроэкономических показателей и платежного баланса, постоянный анализ состояния внешних финансовых рынков, обновление информационной базы относительно государственного долга.
Долговая политика различных государств во многом зависит от финансовых возможностей страны и размеров долговых обязательств, при этом может быть не всегда эффективной. Опыт США подтвердил, что не все мероприятия по сокращению государственного долга приведут к положительным результатам. Проведения секвестра бюджета в итоге привело к росту безработицы, снижению доходной части, замедлению темпов роста ВВП. Однако мероприятия, реализованные правительством Исландии, в частности увеличение объемов денежной массы, реализация части государственного имущества, создание наиболее благоприятного инвестиционного климата, позволило сократить объемы государственного долга более чем на 25% к ВВП в период 2011-2015 гг. Соответственно, мероприятия по сокращению долговых обязательств должны проводиться с учетом всех экономических особенностей государства [29].
Мировой опыт [11;29; 30] свидетельствует о том, что современный механизм управления государственными долговыми обязательствами будет эффективным при комплексном решении широкого круга задач, а именно: экономических, финансовых, технических, информационных. Создание такого механизма возможно, причем на разнообразных институциональных базах. Функционирование независимого агентства не гарантирует автоматического формирования эффективного механизма управления государственным долгом. Вместе с тем, в странах, где такая структура была создана, агентство позволило решить, с одной стороны, проблему растущего объема государственного долга и его регулирования в современных условиях нестабильности финансовых рынков, а с другой - проблему привлечения высококвалифицированного персонала на государственную службу.
В последние десятилетия странам с высоким и средним уровнем доходов удалось достичь значительных успехов в направлении повышения эффективности
управления государственным долгом и существенно улучшить структуру долговых портфелей. Большинство этих стран стали использовать современные методики прогнозирования динамики долга и расходов на его обслуживание, а также совершенствованные методики оценки долговых рисков с учетом факторов развертывания последних финансовых кризисов. Среди других тенденций в сфере регулирования внешнего государственного долга - коррекция целей управления долгом и изменения в его организационно-административной системе. Кроме того, отдельным направлением в этой сфере стало совершенствование учета условных обязательств.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Мировой практикой аккумулирован значительный опыт управления государственным долгом, установлены основные принципы и целевые ориентиры долговой политики в условиях глобализации. В большинстве случаев они направлены на повышение устойчивости государственных финансов к внешним шокам и обеспечение финансовой стабильности. Методы регулирования государственного долга сформировались благодаря гибкому сотрудничеству стран-дебиторов и стран-кредиторов за длительный период мировой практики. Они имеют свою специфику в каждой стране, что обусловлено отличиями в уровне экономического развития, политическом строе, экономической политике правительства, действующем законодательстве. Основные инструменты долговой политики, которые были внедрены в кризисный период в разных группах стран, можно условно разделить: введение новых ценных бумаг и изменение состава ценных бумаг, которые предлагаются рынку; изменение процедур и механизмов размещения займов; операции на открытом рынке. Данные инструменты являются полезными в кризисный период, однако имеют краткосрочный характер. Мировая опыт отдельных стран мира позволил обобщить принципы, обеспечивающие эффективность управления государственным долгом, среди них: безусловность, снижение рисков, оптимальность структуры долга, сохранение финансовой независимости.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Атаев А.М. Причины и условия формирования внешней задолженности государств в современных условиях // Вестник СевероКавказского гуманитарного института. 2012. № 4. С. 19-29.
2. Бабич И.В. Методы управления государственным долгом // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. № 5 (39). С. 120-122.
3. Белозеров И.П. Теоретические основы безопасности в сфере государственных заимствований // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2013. № 4. С. 83-87.
4. Бицоева Д.А., Тедеева З.Б. Управление государственным долгом: теория и практика // Экономика и предпринимательство. 2018. № 8 (97). С. 203-207.
5. ДолгановаЮ.С., Уксусова С.Ю. Дискуссионные вопросы управления государственным долгом // Известия Уральского государственного экономического университета. 2011. № 3 (35). С. 96-101.
6. Щербаков М.А. Методические подходы прогнозирования и управления государственным внешним долгом // Экономика, предпринимательство и право. 2015. Т. 5. № 1. С. 51-58.
7. Бжихатлов С.Х., Нагаев А.А. Особенности управления государственным долгом // Актуальные вопросы экономических наук. 2016. № 50-2. С. 11-16.
8. ГорошкоМ.Ю. Долговые взаимоотношения между странами в условиях глобализации // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2012. № 16. С. 186-189.
9. Дайнеко А. Управление внешним долгом в Беларуси и зарубежных странах //Наука и инновации. 2017. Т. 5. № 171. С. 42-47.
10. Додонов В.Ю. Наращивание государственного долга развитых стран: тенденции, факторы, риски. Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2012.164 с.
11. Ситников Р.И. Мировой опыт управления внешним долгом и его использование Россией : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.14, 08.00.10. Москва, 2006. 217 с.
12. Матвиенко К.В. Воздействие государственного долга на экономику: мировая практика регулирования //Гуманитарий Юга России. 2016. Т. 20. № 4. С. 162-172.
13. Намитулина А.З., Клочкова А.Ю. Особенности и зарубежный опыт оптимизации государственного долга Российской Федерации // Экономика и предпринимательство. 2018. № 3 (92). С. 39-45.
14. Романцова, Т.В. Управление государственным долгом Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография.
Gindes Elena Grigoryevna, Butsenko Irina Nikolaevna WORLD EXPERIENCE OF PUBLIC DEBT ...
Москва: Светлица, 2014.150 с.
15. Хмельницкий М.М. Опыт Турции и Португалии в управлении государственным долгом: оценка качества и потенциал внедрения // Российское предпринимательство. 2016. Том 17. № 18. С. 2433—2438.
16. Пономаренко Е.В. Управление государственным долгом в современной России // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Экономика. 2012. № S5. С. 82-90.
17. Цвирко С.Э. Концептуальное развитие управления государственным долгом //Наука и современность. 2016. № 43. С. 236-252.
18. World Economic Outlook Database [Electronic resource] / The International Monetary Fund. Access mode: https://www.imf.org/external/ pubs/ft/weo/2018/01/weodata/index.aspx.
19. Официальный сайт Банка международных расчетов [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.bis.org/
20. Федосов В.А., Молдован А.А. Проблема суверенных долгов в мировой экономике // Финансы и кредит. 2013. № 28 (556). С. 32-38.
21. Finance Statistics [Electronic resource] / Government. Access mode: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_fi-nance_statistics/data/main_tables.
22. Belgium Stability Programme (2009-2012) [Electronic resource]. Access mode: http://stabilityprogramme.be/en/Stability_pro-gram_2009_2012_Belgium_Cabinet_Finances_20100201_EN.pdf
23. Managing Sovereign Debt and Debt Markets through a Crisis — Practical Insights and Policy Lessons / Monetary and Capital Markets Department, International Monetary Fund. 2011. 18 Apr. 44 p.
24. Попкова А.С. Мировой опыт функционирования агентств по управлению государственным долгом // Научный результат. Серия: Экономические исследования. 2015. Т. 1. № 2 (4). С. 12-19.
25. Monetary Policy Framework [Electronic resource] / Bank of England. Access mode: http://www.bankofengland.co.uk/monetarypolicy/ Pages/framework/framework.aspx.
26. Цареградская Ю.К. Институт государственного долга в Великобритании: становление и развитие правового регулирования // Lex Russica. 2015. Т. 109. № 12. С. 116-124.
27. Долговая устойчивость государственных финансов / под ред. Т. И. Ефименко, С.А. Ерохина, Т. П. Богдан. — К. : ДННУ «Академия финансового управления», 2014. 712 с.
28. Klein, T. External Debt Management. An Introduction / Tomas M. Klein. Washington D.C., The World Bank. 1994. 234 p.
29. Намитулина А.З., Бурякова А.О., Прокофьев М.Н., Сенчакова П.Д. Оценка долговой устойчивости России и зарубежных государств //Муниципальная академия. 2018. № 2. С. 51-56.
30. Чувахина Л.Г., Коновалов В.В. Цели и методы управления государственным долгом в условиях финансовой нестабильности // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В.И. Вернадского. 2012. № 3 (41). С. 245-249.
Статья поступила в редакцию 21.01.2019 Статья принята к публикации 27.02.2019
