CC BY
58
5.11. МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННОЙ ЭКОНОМИКИ
Вешкина Элла Юрьевна, аспирант РАНХиГС при Президенте РФ, консультант Департамента градостроительной политики города Москвы.
Аннотация: С проблемами регулирования развития столиц и столичных регионов, крупнейших городских агломераций сталкивались и пытались найти оптимальные решения многие зарубежные страны. В статье рассмотрен опыт управления развитием столичного мегаполиса Великобритании, Франции и Германии, на основании проведенного анализа предложены позиции реформирования административно-территориального устройства Московского региона.
Ключевые слова: управление столичными городскими агломерациями, регулирование социально-экономического и пространственного развития, административно-территориальное устройство.
INTER-REGIONAL INTEGRATION AS A FACTOR IN THE DEVELOPMENT OF SOCIALLY-ORIENTED ECONOMY
Vekchina Ella Yurievna, post-graduate student RANHiGS under the President of the RF, consultant of the Department of town-planning policy of the city of Moscow.
Annotation: Many foreign countries tried to find optimal solutions for the problems of capital’s and metropolitan areas’ regulation. The article describes the experience in managing development of the capital metropolis of Great Britain, France and Germany, on the basis of the analysis it is offered the position of reforming the administrative-territorial division of the Moscow region.
Keywords: management metropolitan urban agglomerations, the regulation of socio-economic and spatial development of the administrative-territorial structure.
Москва уже давно шагнула за свои административные рамки: население ее составляет не 11,5 миллиона человек, а 18 миллионов, если учесть и тех, кто проживает по периметру МКАД1. Постоянный рост населения и как следствие возникновение проблем столичного
мегаполиса:
- дефицит свободных территорий;
- высокая плотность населения и застройки;
- низкий уровень обеспеченности москвичей
качественным жильем, соответствующим современным требованиям;
- стареющий жилищный фонд;
- расположение мест приложения труда, сосредоточенных преимущественно в центральной части города, вдали от мест проживания;
- несоответствие развития улично-дорожной сети количеству транспорта;
- сложная демографическая ситуация, обусловили необходимость корректировки границ города.
С 1922 года территория города Москвы увеличивается в седьмой раз. В разное время возникала идея множественности центра в качестве разделения исторического и административного центров, а также не кругового, а линейного развития города.
Принятие политического решения о расширении территории Москвы меняет планы развития, что предполагает принципиально новый подход к управленческим решениям и градостроительной политике развития не столько города, сколько московской агломерации в целом.
В соответствии с планом расширения границ Москвы территория столицы увеличится на 144 тысячи гектаров в основном за счет территории между Киевским,
Варшавским шоссе и Большим кольцом Московской железной дороги.
Таким образом, было принято решение расширить существующие границы Москвы и создать отдельный «столичный федеральный округ» вынести значительную часть государственных учреждений федерального уровня, создать правительственный центр, куда бы могли переместиться министерства и ведомства, финансового кластера, развить сеть наукоградов, которые сегодня представлены в виде Сколкова и Троицка. Кроме того, создать как минимум два крупных университетских центра и не менее трех крупнейших городских парков2.
Париж, Лондон, Берлин, Пекин, Нью-Йорк уже
перешагнули свои исторические границы, Москве же только предстоит стать Большой. С проблемами
регулирования развития столиц и столичных регионов, крупнейших городских агломераций сталкивались и пытались найти оптимальные решения многие
зарубежные страны. Их опыт может помочь в решении
сложных задач Московского столичного региона. В качестве примеров рассмотрим опыт Великобритании, Франции и Германии.
Великобритания3. Особенности развития рассмотрим на примере столичного Юго-Восточного района страны. Этот район по своим параметрам неоднороден. Чаще всего используется трехзвенное кольцевое деление Юго-Востока: Большой Лондон (в свою очередь, он состоит их двух частей: внутренней и внешней), внешний
метрополитенский пояс и внешний Юго-Восток.
К началу XX в. Лондон являлся крупнейшим городом мира (4536 тыс. жителей). Пространственный рост города стал возможен благодаря интенсивному развитию
1 Сергей Собянин: От расширения столицы выиграют все // Российская газета: 08.09.2011.// [Электронный ресурс]
http://stroi.mos.ru/periodical/d2498dr621034.html;
Москвичи - «новые» и «старые» // Новые Известия: 29.09.2011//
[Электронный ресурс] http://stroi.mos.ru/periodical/d2498dr621253.html
3 Артоболевский С. С. Региональное развитие в
Великобритании. М., 2002;
1B4
городского транспорта, здесь Лондон значительно опередил другие крупные города мира. Максимальная численность собственно Лондона достигла в 1921 г. - 4,5 млн. человек, после чего началось его уменьшение за счет перераспределения в пригороды, при этом максимальная численность населения Большого Лондона возросла к 1939 г. до 8,6 млн. человек4.
Отрицательные последствия стихийного развития Лондона под давлением широких кругов общественности страны заставили Правительство искать решения, ограничивающие безудержный рост столицы. Первые попытки по ограничению развития Лондона были разработаны в 1938-1940гг. под руководством архитектора Аберкромби Л.П. Проект для Лондонского района был составлен на территории, простирающиеся в радиусе от 32 до 64км от центра города. В проекте выделяется внутреннее кольцо, которое охватывает Лондонское графство (собственно Лондон) и переуплотненные округа на его периферии. Следующее кольцо обнимает пригородную зону, которую не предполагалось подвергать изменениям в будущем. Третье кольцо было запроектировано в качестве зеленого пояса, где новая застройка запрещалась. Четвертое кольцо, или внешняя сельская зона, могло служить плацдармом для строительства новых и расширения существующих городов, которые должны были принять большую часть избыточного населения внутреннего кольца. Предусматривалось три категории городов: города-
спальни, города со своей промышленностью и расширяемые города.
Как показало время, первый тип городов оказался наименее эффективным, и поэтому основное внимание было уделено формированию второй и третьей группы городов. Вокруг Лондона было построено всего 11 новых городов. Уже к 1970 г. в них было создано 500 предприятий с персоналом 104 тыс. человек (производство радио- и телеаппаратуры, фотоаппаратов, приборов, станков). Всего в новые и расширяющиеся города из Лондона переместились предприятия с общей численностью 329 тыс. человек. В общей сложности население 11 городов составило 2 млн. человек.
В настоящее время территория Юго-Восточного района наиболее удобное и престижное место жительства или размещения бизнеса в стране. Компаний, желающих разместиться, например, в графстве Оксфордшир, столь много, что основная задача властей состоит в их регулировании. Отбираются те проекты, которые при максимальных экономических достоинствах не несут для графства экологическую или социальную опасность. В частности, не поощряется развитие предприятий, ориентирующихся на пришлую рабочую силу (чтобы не потребовалось нового жилищного строительства, а также отпадала бы необходимость в адаптации нового населения).
Важную роль в процессе разгрузки Большого Лондона, изменении пространственной структуры расселения и хозяйства на юге страны, как указано выше, сыграли новые и расширяющиеся города.
Каждый новый город строился и управлялся специализированным органом (корпорацией), который имел самые широкие права, в том числе в области планировочного контроля, но часть обязанностей возлагалась и на местные органы власти: образование,
4 Там же. С. 114.
медицинская помощь, коммунальные услуги. Корпорации принимали участие в финансировании и реализации таких инфраструктурных объектов. После первого этапа строительства корпорация ликвидируется и новый город переходит в ведение специальной комиссии.
Наряду с законодательством о новых городах в 1952 г. был принят закон о «расширяющихся» городах. В соответствии с этим законом Совет Большого Лондона получил право заключать соглашения с властями любого города. Последний вместе со статусом «расширяющегося» города получал от Совета субсидии и льготные займы и создавал на них жилье, инфраструктуру и места приложения труда для мигрантов из Лондона.
Франция. Париж начиная с XVII в. является вторым по величине городом в Западной Европе. К началу XX в. его население достигло 2714 тыс. человек5.
Первые пригороды Парижа появились уже в середине XIX в. В 1876 г. в них проживало всего 22 тыс. человек, тогда как в городе проживало почти 2 млн. человек. Быстрое развитие пригородов началось в конце XIX -начале XX в. Уже в 1921 г. в пригородах проживало 1505 тыс. жителей, тогда как в самом городе - 2906 тыс. человек. С 1920-х гг. население центрального города начало сокращаться за счет переселения жителей в стремительно растущие пригороды. В итоге к 1931 г. население Парижа составило 2891 тыс. человек, а пригородов - 3,5 млн. человек6.
Ограничение роста собственно Парижа, рост населения за его пределами в парижском регионе в значительной мере стимулировался деятельностью Правительства. Был принят ряд законодательных актов, разработаны крупные проекты по совершенствованию расселения и размещению хозяйства в этом регионе. Значительное место в этом отношении отводилось целенаправленному формированию системы новых городов. В результате с 1954 по 1990 г. население собственно Парижа сократилось с 2887 тыс. человек до 2147, население пригородов увеличилось с 4497 до 8504 тыс. человек, в том числе население новых городов выросло со 143 тыс. до 652 тыс. человек (или 1/3 населения агломерации).
Поучительным, по мнению О. С. Пчелинцева, является опыт административной реформы 1974 г. в Большом Париже7. Необычность ее заключается в отказе от механического расширения территории города. Вместо этого был принят прямо противоположный подход -Париж фактически вернулся к административным границам предшествующей эпохи. А его разросшиеся пригороды были объединены с прилегающими районами столичной области Иль-де-Франс в пять «радиальных» департаментов.
Аналогичное решение для Москвы, по его мнению, могло бы предусматривать, например: возврат города (в основном) к административным границам 1960г.: «объединение гигантски разросшихся с тех пор окраинных жилых массивов Москвы с прилегающими районами Московской области и создание на этой основе нескольких «радиальных» областей, например вдоль железнодорожных радиусов:
5 Перцик Е.Н. Города мира: География мировой урбанизации: Учебное пособие для географических специальностей вузов/ Предисловие Г.М. Лаппо - М.: 1999, С. 384
6Талачан М. Сравнение некоторых аспектов развития агломераций Москвы и Парижа - М.: 2003, С.115
7 Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития - М.: Наука, 2004. С. 185
1) Павелецкого и Курского;
2) Киевского и Белорусского;
3) Рижского и Октябрьского;
4) Савеловского и Ярославского;
5) Горьковского, Куровского и Казанского.
Германия8. Практически во всех европейских странах в последний период значительно выросло внимание к сфере управления городским развитием. Существенно «продвинутой» в этом отношении стала Германия.
В своей деятельности немецкие специалисты исходят из того, что управление городами не сводится к одной функции, выполняемой официальными
административными органами, а является сложным групповым действием, в котором участвуют как представители государственных структур, так и целевые группы, а также отдельные лица. Фактически никакое главное направление экономической политики более высокого уровня управления не обходится без вовлечения местных властей в планирование. Многие города занимаются разработкой новых стратегий экономического развития и поиском новых экономических ниш вместо ожидания, какие решения будут приняты на национальном уровне.
Особая роль в перспективном развитии немецких городов принадлежит стратегическому планированию, которое кратко рассмотрим на примере национальной столицы - города Берлин.
Берлин и Бранденбург - две федеральные земли Германии, причем город - земля Берлин - расположен посреди земли Бранденбург.
Как единый экономический район обе земли (после объединения Германии) получили возможность превратиться в мощный регион международного сотрудничества. Для этого надо решить две задачи: провести широкомасштабные планировочные и инфраструктурные работы и нейтрализовать мощный многосторонний натиск на ценные ландшафтные территории и природные ресурсы, которые следует охранять ради долгосрочного развития территориального пространства.
В январе 1996 г. было создано совместное управление земельного территориального планирования в форме институционализированного сотрудничества. В начале 1998 г. вступили в законную силу первые межземельные концепции в виде общей программы и плана земельного развития, причем программа имеет статус
государственного договора, а план - статус законодательного распоряжения9.
В стратегическом плане ставятся следующие задачи:
- согласование предложений по удовлетворению потребностей населения и предприятий к качеству жилья и расселению;
- превращение городов и общин в привлекательные места для жизни, торговли и промысла;
- восстановление активности заброшенных и старых индустриальных зон расселения;
- развитие транспортной инфраструктуры;
- создание продуктивной технической и социальной инфраструктуры.
Важно отметить, что ни Берлин, ни Бранденбург не в состоянии исключительно своими силами (в одиночку)
8 Социально-ориентированное местное управление: опыт
городов Германии для России /Под ред. Б.М.Гринчеля,
Н.Е.Костылевой. — СПб .: Наука, 1999
9 Социально-ориентированное местное управление: опыт
городов Германии для России /Под ред. Б.М.Гринчеля,
Н.Е.Костылевой. — СПб .: Наука, 1999; С. 257
обеспечивать своему населению и промышленности широкие возможности высокого качества жизни и выгодные места расположения. Только через создание общего, но внутренне дифференцированного столичного пространства можно надеяться на успех в Европе.
Изучение зарубежного опыта управления столичными городскими агломерациями (СГА) приводит к следующим выводам.
В основе трансформации СГА лежат объективные процессы, обусловленные следующими факторами:
- стадия урбанизации, в которой находится регион;
- изменения требований новых отраслей и сфер деятельности к территориальной организации хозяйства, при этом особая роль принадлежит развитию инфраструктуры, прежде всего транспортной, передачи энергии и информации;
- возможность реализации требований к новой территориальной организации хозяйства лишь при условии все более полного учета интересов населения, его воспроизводства, обеспечивающего подготовку все более квалифицированных кадров, адекватных изменяющемуся хозяйству, и формирования благоприятной среды для проживания.
Регулирующее воздействие на социальные, демографические, экономические и градостроительные процессы не может быть эффективным в жестких границах собственно столиц (ядре агломерации). На каждом этапе развития СГА такое воздействие может быть результативным лишь в пределах складывающейся в каждый период зоны активного взаимодействия столицы и ее региона. Регулирующее воздействие в условиях субурбанизации может быть эффективным лишь при учете взаимных интересов в проведении единой политики всеми участниками процесса как в столице (центре СГА), так и в зоне взаимодействия (государственных и местных органов власти, субъектов хозяйственной деятельности, общественных организаций и граждан). В реальности западных стран львиная доля управляющих воздействий на городские агломерации исходит непосредственно от предприятий и населения, принимающих и реализующих решения о размещении (выборе места жительства) с использованием рынков жилья, земли, труда и капитала.
Принятию решений о направлениях регулирования социально-экономического и пространственного развития столичных регионов предшествует тщательная разработка проектно-планировочных документов, в последние годы дополняемая долгосрочной стратегией.
Разработка долгосрочной стратегии развития столичных регионов обусловлена необходимостью качественной трансформации их планировочной организации, инфраструктурного обеспечения, требующих, как правило, крупных затрат и длительного времени. Долгосрочная стратегия должна реализовываться через систему среднесрочных и краткосрочных планов-прогнозов, соответствующих программ и проектов; постоянный мониторинг социально-экономического и планировочного развития региона, позволяющий обеспечить
своевременную корректировку долгосрочной стратегии.
Процесс регулирования развития столичных регионов включает разработку системы экономических,
организационных и правовых механизмов. Особое значение придается подготовке и принятию
законодательных и нормативных документов,
обеспечивающих консолидированный подход как столичных органов управления, так и органов власти тяготеющих к столице территорий.
Конечная цель регулирования - обеспечение устойчивого развития всей территории столичного
региона. Этот подход, основанный преимущественно на договорных отношениях, становится обязательным в условиях многоукладной экономики, широкого и весомого представительства субъектов различных форм собственности и общественной деятельности.
При должном понимании и осознании, что Москва и Московская область являются единым социальноэкономическим комплексом, может быть найден наиболее оптимальный подход к решению их административнотерриториального устройства.
Рассмотрев цели, задачи и основные подходы, сформулируем (в определенном приближении) итоговые позиции реформирования административно-
территориального устройства Московской области.
Основными факторами нового административнотерриториального устройства должны стать:
- самостоятельность (в рамках компетенции) и оптимизация управления социально-экономическим развитием территории;
- приведение в соответствие сложившейся инженернопланировочной организации территории, особенностей городского и сельского расселения, трудовых, экономических и иных связей с составом и границами административно-территориальных единиц различных категорий;
- повышение роли городских и других поселений в обеспечении комплексного социально-экономического развития Московской области.
В содержательном плане подход к приданию административно-территориального статуса тому или иному муниципальному образованию должен исходить из учета единства и взаимозависимости его функционального профиля (социально-экономического характера) и сложившейся инженерно-планировочной организации.
Ориентируясь при формировании административнотерриториального устройства на безусловную реализацию предусмотренных законодательством положений, необходимо отразить особенности социальноэкономического развития столичного региона, наличие на его территории одного из крупнейших в мире мегаполисов и формируемых им агломераций разного уровня развития и масштабов.
В этой связи в рамках реконструкции системы административно-территориального устройства
представляется целесообразным:
- придать (восстановить) особый административнотерриториальный и планировочный статус ЛПЗП с режимом, обеспечивающим поддержание в нем благоприятной экологической среды;
- определить состав муниципальных районов (их число,
территориальные границы, преобладающий
функциональный тип, перечень обслуживаемых им первичных муниципальных образований);
- расширить состав официально признанных наукоградов, одновременно решая проблемы их территориального развития;
- обеспечить последовательное преобразование городских «агломераций второго порядка», в которых произошло реальное слияние городских и сельских поселений, в единое муниципальное образование с приданием им соответствующего административнотерриториального статуса. Следует отметить, что в приложении к Закону Московской области от 17 января 2001г. «Порядок решения вопросов административнотерриториального устройства» в п. 2 указано: «В тех
случаях, когда произошло фактическое объединение поселений, они могут быть объединены в единое поселение».
Административно-территориальное устройство
Московской области и вытекающее из него административно-территориальное деление должно
представлять собой систему взаимосвязанных элементов, охватывающих все три таксономических уровня: субъект Российской Федерации, среднее (районное) звено и низовые (первичные) муниципальные образования.
Список литературы:
1. Артоболевский С. С. Региональное развитие в Великобритании. М., 2002;
2. Москвичи - «новые» и «старые» // Новые Известия: 29.09.2011//
[Электронный ресурс]
http://stroi.mos.ru/periodical/d2498dr621253.html
3. Перцик Е.Н. Города мира: География мировой урбанизации: Учебное пособие для географических специальностей вузов/ Предисловие Г.М. Лаппо - М.: 1999;
4. Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития - М.: Наука, 2004;
5. Сергей Собянин: От расширения столицы выиграют все //
Российская газета: 08.09.2011.// [Электронный ресурс]
http://stroi.mos.ru/periodical/d2498dr621034.html;
6. Социально-ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России /Под ред. Б.М.Гринчеля, Н.Е.Костылевой. — СПб .: Наука, 1999;
7. Талачан М. Сравнение некоторых аспектов развития агломераций Москвы и Парижа - М.: 2003.
Reference list:
1. Artobolevsky S.S. Regional development in the UK - M.: 2002;
2. Muscovites - «new» and «old» // New News: 29.09.2011 // [electronic resource] http://stroi.mos.ru/periodical/ d2498dr621253.html;
3. Pertsik E.N. Cities of the World: Geography of World Urbanization: A manual for geographical specialties universities / Foreword by G.M. Lappo. - М.: 1999;
4. Pchelintsev O.S. The regional economy in the sustainable development - M.: Nauka, 2004;
5. Sergei Sobyanin: the capital increase will benefit all // Rossiyskaya
Gazeta:09.08.2011.// [Electronic resource]
http://stroi.mos.ru/periodical/d2498dr621034.html;
6. Socially-oriented local government: the experience of cities in Germany to Russia / Ed. B.M. Grinchelya, N.E. Kostyleva. - St. Petersburg.: Nauka, 1999;
7. Talachay M. A comparison of some aspects of the development of agglomerations of Moscow and Paris - M.: 2003.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Вешкиной Эллы Юрьевны, консультанта Департамента градостроительной политики города Москвы, на тему «Межрегиональная интеграция как фактор развития социально ориентированной экономики» затрагивает одну из главных задач Правительства Москвы - создания «новой Москвы». Расширение границ столичного мегаполиса призвано решить множество социальных проблем: обеспечить жителей интеллектуальными и хорошо оплачиваемыми рабочими местами, современными объектами социальной сферы, транспортными коридорами и комфортабельным жильем.
Однако вопрос создания концепции комплексного развития новых территорий на сегодняшний день еще не решен и требует серьезной проработки. Проанализировав опыт по развитию присоединяемых территорий зарубежных стран («Большой Лондон», «Большой Париж») и рассмотрев основные подходы в управлении, автором сформулированы факторы нового административно-территориального устройства и предложены позиции реформирования административно-территориального устройства Московского региона.
Заместитель заведующего кафедрой общего
и стратегического менеджмента РАНХиГС
при Президенте Российской Федерации
А.Н. Алисов
W
