CC BY
58
включения в свои регламенты положений о необходимости работы советников одновременно в нескольких комитетах.
*
Р.В. Петухов
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО КАК СПОСОБ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Общественно-политический и научно-технический прогресс, который существенно изменил условия жизни в развитых странах Европы и в США во второй половине ХХ в., оказал влияние и на подходы к организации публичной власти на местах. Городское самоуправление, зародившееся как форма борьбы буржуазии за свои права и свободы, во многом потеряло свое политическое значение, сконцентрировавшись на решении хозяйственных (коммунальных) проблем проживающего на соответствующей территории населения.
Изменились и подходы к организации взаимодействия между государственной и местной властью. Так, во второй половине XX в. в немецкой юридической науке получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления, основные положения которой были отражены в трудах Т. Маунца и О. Зеевальда. Суть указанного концепта сводится к тому, что органы местного самоуправления реализуют как публично-властные, так и общественно-хозяйственные функции, присущие частноправовым субъектам. Таким образом, в рамках дуалистической теории происходит фактическое объединение общественной и государственной теорий местного самоуправления. Описывая рассматриваемую теорию, Н.С. Тимофеев отмечает, что «дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рас-
Научный сотрудник сектора теории конституционного Института государства и права РАН.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2012
права 209
сматривается как естественное и неотчуждаемое право населения. Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством»1.
Помимо новых теоретических концептов, осмысливающих изменяющуюся роль местного самоуправления, появляются и новые механизмы, позволяющие муниципалитетам успешно решать новые задачи в изменяющихся условиях. Одним из них является межмуниципальное сотрудничество, позволяющее единичным муниципалитетам расширить свои возможности за счет объединения усилий. Иными словами, межмуниципальное сотрудничество - это деятельность, осуществляемая двумя или более муниципальными образованиями, направленная на создание условий для решения вопросов местного значения за счет объединения их политических, организационных, материальных и иных ресурсов.
Межмуниципальное сотрудничество получило распространение в странах развитых демократий, а в последние 20 лет постепенно внедряется и в российскую практику местного самоуправления. Востребованность данного механизма обусловлена тем, что он обеспечивает представительство интересов муниципалитетов и объединить их потенциал для реализации общих проектов, осуществление которых отдельным муниципалитетам было бы невозможно. Главная особенность этого механизма заключается не только в том, что он предоставляет органам местного самоуправления альтернативную возможность аккумулировать ресурсы, но и в том, что формируемые в его рамках связи выступают как системообразующие элементы, интегрирующие интересы отдельных муниципальных образований в общий, системный интерес местного самоуправления.
При этом межмуниципальное взаимодействие возможно в различных сферах деятельности местного самоуправления. Например, С.С. Исупова и Э. Маркварт, изучая практику
1 Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 61. 210
межмуниципального сотрудничества в Германии, выделяют две его формы: «политическую» и «хозяйственную»2. Так, к хозяйственным формам межмуниципальной кооперации относится, в частности, право органов местного самоуправления образовывать межмуниципальные объединения и учреждать хозяйственные общества, а также другие межмуниципальные организации в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В свою очередь, суть политического межмуниципального сотрудничества заключается во взаимодействии, направленном на представительство интересов органов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти, осуществляемом с помощью специализированных надмуниципальных организационных структур - ассоциаций муниципальных образований.
Однако следует оговориться, что термин, выбранный указанными авторами, не совсем точно отражает сущность межмуниципального сотрудничества, направленного на представительство интересов местного самоуправления во взаимоотношениях с государственной властью. Представляется, что более верным было бы говорить об ассоциативно-представительной форме межмуниципального сотрудничества.
Деление межмуниципального сотрудничества на ассоциативно-представительное и хозяйственное отражает дуалистическую природу местного самоуправления, и в этом смысле их значение равнозначно. Однако в настоящей статье будет рассматриваться только ассоциативно-представительная форма межмуниципального сотрудничества как требующая, по нашему мнению, большей теоретической проработки, без которой ее успешное внедрение в практику организации российского местного самоуправления представляется затруднительным.
Наличие у муниципалитетов права объединяться в целях представительства своих интересов является одним из базовых принципов построения демократического местного самоуправления, закрепленных в Европейской хартии местного само-
2 См.: Исупова С.С., Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии: виды и формы, преимущества и риски // Практика муниципального управления. 2009. № 7.
управления. Так, исходя из ч. 1 ст. 10 этого международного договора, органы местного самоуправления вправе при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. Более того, ч. 2 данной нормы обязывает государства, подписавшие Хартию, признать право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов.
Как уже говорилось выше, механизмы межмуниципального взаимодействия прочно вошли в практику местного самоуправления многих европейских странах. Например, межмуниципальные ассоциации имеются в Дании и в Финляндии. В первой из указанных стран они выполняют широкий набор функций, в который входит, прежде всего, представительство интересов органов местного самоуправления перед органами государственной власти, а также оказание методической помощи муниципальным образованиям, содействие кооперации между муниципалитетами.
В Финляндии межмуниципальные советы создаются для решения вопросов электро- и водоснабжения, образования, здравоохранения, опеки и попечительства. Они самостоятельны в организационном и финансовом плане, осуществляя свою деятельность за счет взносов входящих в их состав муниципалитетов и государственных грантов.
В ФРГ, как указывают С.С. Исупова и Э. Маркварт, существует развитая практика «взаимодействия в политическом аспекте для совместного отстаивания интересов муниципальных образований и ведения диалога с вышестоящими уровнями как местного самоуправления (районы, правительственные округа в Баварии), так и государственной власти (федеральные земли и Федерации в целом)»3. Интересы муниципальных образований на государственном уровне отстаивают существующие во всех федеральных землях союзы муниципальных образований, представляющие соответствующие уровни местной власти: общины (сельские и небольшие городские поселения), крупные города и
3 Исупова С.С., Маркварт Э. Указ. соч. С. 92. 212
районы. В частности, в каждой федеральной земле существуют три ассоциации: Съезд городов (городов не районного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения)4, Съезд районов. В свою очередь, все земельные объединения имеют представительство на федеральном уровне -Немецкий съезд городов, Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов5.
В задачи указанных ассоциаций входит: отстаивание интересов муниципалитетов, в том числе путем участия в законотворческой работе;
обсуждение с органами государственной власти возможной финансовой помощи муниципалитетам, входящим в союз;
оказание методической помощи органам местного самоуправления и содействие обучению муниципальных депутатов и служащих.
Кроме того, следует отметить, что все вышеуказанные ассоциации объединены в Федеральный союз коммунальных ассоциаций, представляющий их интересы во взаимодействии с федеральными органами государственной власти и общественно-
6
стью .
4 В Германии помимо базового общинного уровня местного самоуправления существуют также районы (Kreis), традиционно рассматриваемые как объединение нескольких общин. Но при этом районы имеют собственную компетенцию и органы управления. Кроме того, лицо, возглавляющее исполнительно-распорядительный орган района, также стоит во главе государственной администрации на его территории. Подробнее см.: Старцев Я.Ю. Германская система местного самоуправления // Курс лекций «Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах». URL: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/49359 (дата обращения: 01.12.2011).
5 См.: Информационно-аналитические материалы к заседанию круглого стола на тему: «О взаимодействии институтов гражданского общества и Общероссийского конгресса муниципальных образований по вопросам становления советов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации». М., 2009. С. 61.
6 См.: Гриценко Е.В. Опыт федеральных земель Германии в сфере межмуниципального сотрудничества и его значения для российских регионов (правовые аспекты) // Проблемы трансформации экономики
В России также действует ряд межмуниципальных ассоциаций, первые из которых были образованы еще до развала Советского Союза: в 1986 г. была учреждена Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, в 1990 г. - Союз городов Центральной и Северо-Западной России, в 1991 г. - Союз российских городов, объединявший более 80 больших и средних городов. В законодательстве право муниципалитетов создавать в целях взаимодействия специальные организационные структуры впервые было предусмотрено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». В п. 4 ст. 2 данного Закона устанавливалось, что города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты для более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации.
Ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более подробно урегулировал вопросы межмуниципального сотрудничества, хотя при этом сам термин «муниципальное сотрудничество» в нем не употреблялся. Помимо закрепленного в ст. 10 Закона права органов местного самоуправления создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, в нем также предусматривалась необходимость их государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций7. Другой важной нормой этого Закона являлся запрет на передачу ассоциациям и со-
региона: Сб. науч. трудов / Научн. ред. М.А. Виноградова. Иркутск, 2000. С. 63.
7 Позднее в данную норму были внесены изменения, согласно которым ассоциации и союзы муниципальных образований регистрируются в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. См.: ч. 15 ст. 2 Федерального закона от 21 марта 2002 г. № 31-Ф3 «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц"» // СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1093; ст. 7 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу законодательных актов РСФСР» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4855.
юзам муниципальных образований каких-либо полномочий органов местного самоуправления.
Следующим этапом развития отечественного ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества стало создание в 1998 г. Конгресса муниципальных образований Российской Федерации - организации, объединяющей основные на тот момент ассоциации и союзы местных властей. Это позволило Конгрессу стать первой в истории современной России организацией межмуниципального сотрудничества, статус которой в качестве представителя интересов местного самоуправления был официально признан государством. В ныне утратившем силу Указе Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» предусматривалось, что главной целью деятельности Конгресса является обеспечение эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти с объединениями (ассоциациями, союзами) муниципальных образований.
Однако на момент создания Конгресса объединившиеся под его эгидой организации межмуниципального сотрудничества фактически перестали справляться с представительством и защитой интересов муниципальных образований во взаимоотношениях с органами государственной власти. Например, И.А. Кокин, в то время являвшийся исполнительным директором Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области, следующим образом характеризовал ситуацию начала 2000-х гг.: «Лишь в одной трети субъектов Российской Федерации были созданы ассоциации муниципальных образований субъектов, а ассоциации межрегионального и федерального уровня переживали острый кризис, который выражался не только в финансовом неблагополучии многих из них, но и, что гораздо важнее, в нежелании муниципалитетов активно работать в данных ассоциациях»8. Л.Г. Рагозина также говорит о кризисе ассоциативно-представительского межмуниципального сотрудничестве конца 1990-х гг.: «Политическим лидерам межмуниципального движения того периода, несмотря на близость к федеральной власти, не удалось выстроить компромиссную, с учетом
8 URL: http://emsu.ru/lg/0322/jum-2.htm (дата обращения: 01.12.2011).
215
политических и экономических интересов властей всех уровней, систему отношений в связке: Федерация - субъект Федерации -муниципальное образование»9.
По всей видимости, именно поэтому при подготовке новой муниципальной реформы, юридически оформленной принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»10 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), были пересмотрены подходы к организации ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества. Новой формой ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества стали советы муниципальных образований субъектов РФ, которые не заменяли существовавшие на момент принятия этого Закона ассоциации и союзы местных властей, но при этом имели значительно более широкие возможности.
Правовая основа деятельности советов закреплена в ч. 1 ст. 8 и ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ. В первой из этих норм определяются наиболее общие аспекты их правового статуса: указывается, что советы образуются в каждом субъекте РФ в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований.
Более подробно о советах муниципальных образований говорится в ст. 66. В ней определяется, что их организация и деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям, а также определяются полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований и устанавливается запрет на вмешательство советов в деятельность муниципальных образований или ее ограничение.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ11 ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена новым
9 Рагозина Л.Г. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта межмуниципального сотрудничества // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом: Сб. статей. М., 2009. С. 157.
10 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
11 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 2). Ст. 6236.
абзацем, предусматривающим, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ по их взаимодействию с советами муниципальных образований определяются законами субъектов РФ. Помимо этого, согласно п. 5 ч. 1 ст. 85 указанного Закона региональные власти должны содействовать созданию со-
12
ветов .
Принимая Федеральный закон № 131-ФЗ, законодатель попытался заложить основы для организации действенного ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества. Формально требования Закона выполнены почти во всех субъектах РФ, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия. Однако на практике советы муниципальных образований пока так и не смогли стать организациями, действительно выражающими и защищающими интересы органов местного самоуправления. Как представляется, одной из причин этого является неопределенность и противоречивость правового статуса советов. С одной стороны, они являются организациями, объединяющими муниципальные образования и представляющими их интересы во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны, на них распространяется организационно-правовой статус некоммерческой организации в форме ассоциации или союза.
Отсутствие четкости в вопросе определения правового статуса советов муниципальных образований порождает на практике значительное число проблем. Так, после вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3 возник вопрос о принципах членства муниципальных образований в советах - является ли оно для них обязательным или добровольным?
Если исходить из данного Закона, то императивная норма об образовании советов в каждом регионе должна корреспондировать обязанности муниципальных образований вступить в эти организации. В противном случае гипотетически возможна ситуация, при которой ни один муниципалитет не изъявит желан-
12 В первоначальной редакции данная норма предусматривала необходимость более деятельного участия органов государственной власти субъектов РФ в создании советов муниципальных образований. Им предписывалось обеспечить до 1 июня 2006 г. проведение съездов муниципальных образований в целях создания советов.
ная стать учредителем совета, а следовательно, требование Закона об обязательности его создания в каждом субъекте РФ будет не выполнено. Однако Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»13 для ассоциаций и союзов установлена добровольность членства.
На практике это противоречие вызывает существенные сложности, хотя и не стало препятствием для образования советов муниципальных образований. Как уже говорилось, советы существуют практически во всех субъектах РФ, но при этом далеко не в каждом регионе их членами являются 100% муниципалитетов.
Неоднозначность правового статуса советов муниципальных образований породила различные его трактовки в науке, которые условно можно сгруппировать следующим образом: первый подход - советы муниципальных образований - это некоммерческая организация в форме ассоциации; второй подход - советы представляют собой особую форму некоммерческой организации, прямо не предусмотренную в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», но обусловленную особым правовым регулированием, закрепленным в Федеральном законе № 131-ФЗ; третий подход - это не некоммерческая организация, а нечто иное, являющееся, по сути, органом муниципального представительства на уровне субъекта РФ.
Первый подход основывается на буквальном толковании абз. 2 ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.
Однако многие ученые, рассматривавшие проблему инсти-туционализации советов муниципальных образований, не согласны с таким толкованием. Например, И.В. Бабичев отмечает, что «Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяе-
13 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. 218
мыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует
14
их напрямую как ассоциации» .
Е.В. Гриценко еще более однозначна в своих утверждениях. Она, в частности, указывает, что «по своему правовому статусу ассоциации муниципальных образований должны быть признаны самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации. Данный подход вытекает отчасти из Федерального закона о местном самоуправлении, где сказано, что ассоциации или союзы муниципальных образований подлежат регистрации «в порядке, установленном для некоммерческих организаций». И хотя в Законе нет прямого указания на то, что названные ассоциации - некоммерческие организации, этот их статус основывается на общей типологии юридических лиц, даваемой в российском законодательстве»15.
В свою очередь, в «Комментарии к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу правового статуса ассоциаций межмуниципального сотрудничества делается иной вывод. Исходя из нормы Федерального закона № 131-ФЗ о создании в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований, авторы «Комментария» рассматривают совет как структуру по обеспечению межмуниципального сотрудничества, обязательную к созданию в системе местного самоуправления каждого из субъектов РФ. Они отмечают, что «такой статус не соответствует статусу юридических лиц, но характерен для субъектов публичной власти. Изложенное позволяет сделать вывод, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации является не субъектом гражданско-правовых отношений, а субъектом публично-правовых отношений, к организации и деятельности которого применяются отдельные нормы гражданского за-
14 Бабичев И.В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 14.
15 Гриценко Е.В. Проблемы развития межмуниципальных кооперационных связей в Российской Федерации // URL: http://www.up.mos.ru/tsg/10/10_34_2.htm 9 (дата обращения: 19.12.2009).
конодательства. Из этого вывода, в свою очередь, следует, что гражданско-правовые нормы должны применяться к советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации только в части, не противоречащей их статусу субъекта публично-правовых отношений»16.
Наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой советы муниципальных образований субъектов РФ следует рассматривать как особый вид некоммерческой организации, схожий с ассоциациям (союзам), но при этом имеющий особенности, связанные с наличием специального правового регулирования, закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Говоря об особенностях ассоциаций муниципальных образований, которые в значительной степени выделяют их среди иных видов некоммерческих организаций, прежде всего следует указать, что их учредителями и членами могут быть только муниципалитеты, а, как известно, они не являются в полной мере юридическими лицами. В ч. 2 ст. 124 ГК РФ муниципальные образования, так же как и Российская Федерация и ее субъекты, названы субъектам гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Здесь представляется уместным сослаться на конструкцию юридического лица публичного права, которую разрабатывает В.Е. Чиркин17. Будучи воплощена в действующем законодательстве, она, как представляется, будет способствовать решению многих проблем, связанных с неоднозначностью положения публичной власти в современном обществе.
Как известно, в настоящее время на Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления распространяется общее понятие юридического лица, закрепленное в ст. 48 ГК РФ, согласно п. 1 которой юридическим лицом призна-
16 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. 2-е изд. М., 2006. С. 27.
17 Подробнее см.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2009.
220
ется организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом. Она может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Вместе с тем довольно сложно однозначно определить статус публично-правовых субъектов в рамках гражданских отношений, так как осуществление хозяйственной деятельности, лежащей в его основе, не является целью деятельности государства, муниципального образования или их органов. Главным для них является решение задач социального характера, достижение общественно полезного результата, связанного с применением публичной политической власти.
В этой связи В.Е. Чиркин называет следующие общие групповые признаки, необходимые для классификации юридических лиц публичного права: 1) способ отношений и связи с публичной властью; 2) организационно-правовая форма публично-правового образования; 3) порядок создания; 4) способы деятельности. На основании этих признаков он выделяет следующие юридические лица публичного права: государство и государственные (государствоподобные) образования (например, такие, как субъекты федерации в федеративном государстве); территориальные публичные коллективы разного уровня; органы публичной власти, учреждения публичной власти; некоммерческие организации общественного характера18.
Муниципальное образование как юридическое лицо публичного права обладает особыми качествами, одновременно олицетворяя и соответствующий территориальный коллектив жителей, и систему органов местного самоуправления, выполняет свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти для решения вопросов местного значения. В.Е. Чиркин, характеризуя задачи, которые решает муниципальная публичная власть, отмечает, что «это совсем иные задачи юридического лица публичного права в отличие от задач, которые решает юридическое лицо частного права. Они
18 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 94.
отличаются и от тех, которые решают другие юридические лица публичного права (государство, субъекты федерации или общественные объединения)»19.
Таким образом, существенное отличие советов муниципальных образований от ординарных некоммерческих организаций заключается в том, что их членами являются юридические лица не частного, а публичного права. Это, безусловно, оказывает влияние на правовой статус советов, и прежде всего на цели, которые ставятся перед ними в процессе учреждения и функционирования. Поскольку юридические лица публичного права, к числу которых относятся и муниципальные образования, осуществляют свою деятельность для решения общественно полезных задач, учреждаемые ими организации также должны заниматься публично-значимой работой.
Второй отличительной чертой советов муниципальных образований являются цели, к которым они должны стремиться при осуществлении своей деятельности. Их основным направлением работы должно быть представительство интересов органов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти. Это следует как из вышеупоминавшихся норм Федерального закона № 131-ФЗ, так и из логики построения многоуровневой публично-политической системы, которой является современное государство.
Так, в п. 2.2 Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 80320, закреплено, что определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом решать возложенные на них задачи органы местного самоуправления должны «посредством взаимосогласованных действий» с органами государственной власти субъектов РФ в целях достижения «политической и социальной стабильности в регионе».
19 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 168.
20 СЗ РФ. 1996. № 23. № 2756.
222
К сожалению, несмотря на то, что сформулированные в вышеуказанном документе подходы к региональной политике юридически не были отменены, на практике они практически не реализуются. Среди полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, закрепленных в ст. 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ, нет полномочий, прямо предусматривающих взаимодействие с органами местного самоуправления или совместное с ними решение каких-либо вопросов.
К сферам, в рамках которых органы местного самоуправления и органы государственной власти вступают во взаимоотношения, можно отнести передачу для решения на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий (ст. 19-21 Федерального закона № 131-ФЗ), предоставление финансовой помощи (ст. 60-62), а также государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 77). Поскольку ни в одном из этих случаев органы местного самоуправления и органы государственной власти не вступают в прямое взаимодействие для решения каких-либо конкретных проблем, советы муниципальных образований являются, по сути, промежуточным звеном, обеспечивающим совместную работу этих органов.
Таким образом, основной целью деятельности советов муниципальных образований является не только объединение позиций муниципалитетов, но и представление их интересов на уровне государственного управления.
В качестве крайне отдаленной аналогии данной функции организаций межмуниципального сотрудничества уместно вспомнить практику функционирования наднациональных инте-гративных структур Европейского союза. Понятно, что аналогия между российскими региональными советами муниципальных образований и ЕС весьма условна, но в данном случае нас интересует сам принцип организации взаимодействия независимых по отношении друг к другу публично-территориальных образований, которыми одновременно являются и государства - участники ЕС, и российские муниципальные образования. К.С. Гаджиев следующим образом описывает различия внутригосударственной и международной систем: «В централизованной системе решения принимаются на самом верху, а в сфере
международной политики - на самом низу, т.е. на уровне конкретных государств. Формально они равны между собой. Ни одно из них не вправе командовать другими и не обязано подчиняться другим. Здесь нет единого правительства, полномочного контролировать или регулировать политическую деятельность всех акторов»21.
Современное российское местное самоуправление, если исходить из норм действующего законодательства, является системой, по сути, схожей с вышеописанной. Это, в частности, следует из ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей, что местная власть, в пределах своих полномочий, самостоятельна, а также из ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, развивающей указанное конституционное положение и определяющей, что органы местного самоуправления одних муниципальных образований не могут находиться в подчинении у органов местного самоуправления других муниципальных образований.
Таким образом, советы муниципальных образований, как и высшие органы управления ЕС (Европарламент и Еврокомис-сия), получают свой мандат от объединяемых в их рамках публично-властных субъектов. При этом основной задачей наднациональных интегративных структур является выявление позиций всех заинтересованных сторон по базовым вопросам и их усреднение в целях достижения взаимовыгодного компромисса. Как и эти организации, советы муниципальных образований не являются непосредственными представителями воли какого-либо одного субъекта (страны или соответственно муниципального образования), они исходят из обобщенных ценностей и целей. И так же как наднациональные интегративные структуры, они не должны вмешиваться во «внутренние дела» своих членов, в практику осуществления ими конкретных полномочий, одновременно участвуя в определении общих «правил игры», которые, в свою очередь, обязательны для всех.
В этой связи ассоциативно-представительская форма межмуниципального сотрудничества выполняет функцию интеграции и трансформации интересов отдельных муниципальных
21 Гаджиев К.С. Политология: Учебник для высших учебных заведений. М., 2001. С. 151. 224
образований или групп муниципалитетов в интересы всей системы местного самоуправления, а также последующего их представительства на других уровнях публично-политической власти - региональном и федеральном.
Учитывая вышесказанное, при определении правового статуса советов муниципальных образований обоснованным представляется опираться на выводы, сделанные И.В. Бабичевым, согласно которым данный вид ассоциации межмуниципального сотрудничества можно рассматривать как особую муниципаль-
но-правовую (публично-правовую) форму некоммерческой ор-
22
ганизации .
Особый правовой статус этой организации требует специального правового регулирования, которое возможно осуществить либо путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, либо путем принятия отдельного федерального закона. Более целесообразным представляется принятие отдельного правового акта, в котором должны быть закреплены цели, задачи, принципы деятельности, порядок создания и финансирования советов муниципальных образований. Кроме того, в нем должны быть раскрыты особенности правового статуса советов и четко определен порядок их взаимодействия с органами государственной власти. В качестве аналога может послужить Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»23, определяющий общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, которые, так же как советы муниципальных образований, являются особым видом некоммерческой организации, только их учредителями выступают не муниципальные образования, а субъекты РФ.
Подводя итоги, следует отметить, что однозначность правового статуса позволит советам муниципальных образований наладить взаимодействие как с представляемыми ими органами
22 См.: Бабичев И.В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2010.
23 СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.
местного самоуправления, так и с органами государственной власти, а также устранить ряд организационных сложностей, препятствующих их деятельности.
