CC BY
547
ИЛЬЯШЕНКО Владимир Владимирович
Доктор экономических наук, профессор кафедры политической экономии
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-52 Б-таИ: [email protected]
Международный опыт внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат; государственные услуги; качество услуг; сбалансированный бюджет; государственное управление.
Аннотация. Рассмотрена эволюция международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, анализируются механизмы контроля качества предоставления государственных услуг. Сформулированы выводы по повышению эффективности бюджетирования, ориентированного на результаты.
Как свидетельствует мировой опыт, модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям управления государственными расходами.
Реформа бюджетной сферы, определяющая переход к ориентации на результативность бюджетных расходов, была инициирована в англосаксонских странах в 1980-х гг., однако еще в 1949 г. в США были сделаны первые шаги на пути к реформированию бюджетной системы.
Целями реформы были внедрение в бюджетную сферу показателей результативности деятельности, осуществление перехода от «управления затратами» к «управлению результатами». Иными словами, если изначально бюджетная реформа базировалась на вопросах повышения эффективности расходования бюджетных средств, то теперь акцент прежде всего ставится на определение целей (планируемых результатов) и показатели их достижения.
Основная цель реформы — снижение расходов на обеспечение деятельности государственных (муниципальных) органов и подведомственных им организаций. Суть реформы заключается в создании «прозрачных» механизмов принятия обязательств и принципов отчета об их достижении.
Таким образом, создаются условия для большей свободы распорядителей бюджетных средств (укрупнение статей расходов, гибкость в использовании средств), при увеличении их ответственности за достижение намеченных конечных результатов [1].
Число стран, проводивших (и проводящих) бюджетные реформы, аналогичные той, которая реализуется сегодня в России, измеряется десятками. Большинство экономически развитых стран в последние десятилетия проводили комплексные бюджетные реформы. Причем период старта реформ, связанных с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), варьирует от конца 40-х гг. прошлого века (США) до начала века нынешнего (Нидерланды). Помимо США в авангарде внедрения БОР находились страны — члены Британского Содружества наций: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада. Хронология введения элементов БОР представлена в таблице.
5 (43) 2012
© Ильяшенко В. В., 2012
Внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат
Государство Внедрение элементов БОР
1949 г. 1970-е гг. 1980-е гг. 1990-е гг. 2000-е гг.
США + + + + +
Великобритания + + + +
Китай + + + +
Австралия + + +
Новая Зеландия + + +
Канада + + +
Чили + + +
Нидерланды + + +
Гонконг + + +
Франция + + +
Швеция + +
Таиланд + +
Бенин + +
Габон + +
Гвинея + +
Мозамбик + +
Намибия + +
Танзания + +
Германия + +
Страны Балтии +
Страны СНГ +
Российская Федерация +
Попытки относительно быстрого (5-10 лет) и крупномасштабного внедрения элементов БОР — параллельно с другими направлениями бюджетной реформы или с их опережением — осуществлялись в последнее десятилетие и в целом ряде развивающихся стран, в основном при поддержке Всемирного банка и других «доноров». Причем в этом случае реформы проводились в беднейших странах, в наибольшей степени отягощенных внешними долгами и с доходами на душу населения в десятки раз ниже, чем в передовых странах: например, в Бенине, Габоне, Гвинее, Мозамбике, Намибии, Танзании. Бюджетные реформы в большинстве этих стран инициировались под давлением международных организаций и стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс еще не завершен. Для России, которая также планирует относительно быстрое, массированное реформирование бюджетного сектора, бюджетного процесса и других сопутствующих бюджетных реформ, этот опыт может быть очень ценным.
Среди стран, не относящихся ни к передовым, ни к беднейшим, есть те, чей опыт чрезвычайно полезен для сегодняшней российской реформы. К таким государствам относится, например, Таиланд. В этой стране в 1999-2001 гг. была осуществлена первая попытка внедрения БОР, которая имела некоторые достижения, но не дала ожидаемых результатов. Опыт Таиланда ценен не только соотношением успехов и неудач, но и тем, что на основе их глубокого конструктивного анализа была разработана новая фаза внедрения БОР, которая начала осуществляться в конце 2003 г. Для России ценность таиландского опыта состоит еще и в другом. Несмотря на разительные геополитические и социально-экономические различия двух стран, они имеют сходную институциональную инфраструктуру в самом широком смысле слова, включая политическую культуру, которая во многом предопределяет ход и результаты реформ, особенно в общественном секторе. Среди прочего таиландский эксперимент продемонстрировал, насколько важна поддержка реформы не только политической элитой, но и государственными служащими, причем в равной степени сотрудниками как центральных финансовых экономических органов, так и отраслевых министерств и агентств. Последние прежде всего должны быть заинтересованы в результатах реформы как ее главные действующие лица.
В некоторых бывших социалистических странах, государствах Балтии и СНГ внедрение БОР началось лишь в последние годы. Опыт этих стран также был использован для разработки проекта концепции бюджетной реформы в Российской Федерации в силу аналогичных стартовых условий. Из стран, которые опередили Россию во внедрении БОР, при работе над концепцией в наибольшей степени использовался опыт Армении, Болгарии, Казахстана, Словакии. Интересно, что в странах — кандидатах в члены Европейского Союза, как и в беднейших странах-должниках, форсирование бюджетной реформы также происходит под давлением извне. Так, переход от годового бюджетирования к многолетнему является одним из условий членства в ЕС [2].
Анализ обширного мирового опыта бюджетного планирования и бюджетирования показывает, что признанным лидером и ветераном в развитии ППБ и БОР являются Соединенные Штаты Америки, которые первыми осуществили революционные новации в законодательстве, наиболее ярко сформулированные в Законе США 1993 г. «Деятельность Правительства и ее результаты» (Government Performance and Results Act — GPRA), в котором, по сути, были закреплены система программно-целевого планирования бюджета, система бюджетного планирования, ориентированного на результат. Наряду с исторически известной системой ППБ и более поздним Законом США 1997 г. «О сбалансированном бюджете», вместе с системой долгосрочного бюджетного прогнозирования Бюджетной комиссии Конгресса, механизмами PAYGO и секвестра бюджета, системами соизмерения затрат, выгод и результатов они составляют современную наиболее развитую основу механизма реализации целей Правительства США через бюджетное планирование и бюджетный процесс.
Опыт США в этой области ценен также тем, что он практически применяется, прозрачен, наблюдаем, открыто обсуждается в Конгрессе и обществе, исторически длителен, детально описан и осуществляется широкий мониторинг этого процесса [3].
Начиная с 1949 г. в Америке предпринимались многочисленные попытки введения в бюджетный процесс элементов ориентации на результат, однако они не имели системного характера. Главная инициатива исходила от исполнительной власти и не пользовалась выраженной поддержкой парламента, следовательно, не была закреплена законодательно. Поэтому такие попытки, как правило, заканчивались при смене администрации.
Федеральный закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act — GPRA) определяет цели в области американской бюджетной политики, в том числе такие, как:
• совершенствование процедур выработки программных целей;
• совершенствование процедур измерения социальной и экономической эффективности реализации программ;
• повышение социальной эффективности программ;
• усиление ответственности государственных органов за результаты их деятельности;
• учет информации о результатах при распределении бюджетных средств;
• совершенствование государственного управления на федеральном уровне в целом.
Согласно GPRA каждое федеральное министерство и ведомство должно разрабатывать стратегический план (минимум на пять лет) и план работы на год, а также готовить отчет о выполнении плана работы за год. Вместе эти документы составляют замкнутый цикл планирования, исполнения принятых решений и оценки результатов.
Стратегический план должен включать в себя формулировку стратегической цели (mission statement) и определять общеэкономические (социально значимые) задачи на долгосрочный период, а также способы и ресурсы для их решения. План корректируется каждые три года.
На основе стратегического плана определяются краткосрочные цели, которые закрепляются в плане работы на год (Annual Performance Plan). В этом плане указываются целевые значения качественных и количественных показателей результатов, а также представляется информация о предполагаемых затратах на достижение целей. На базе годовых планов министерств Административно-бюджетное управление (US Office of Management and Budget — OMB) составляет агрегированный федеральный план работы на год, который передается в конгресс вместе с проектом бюджета. Хотя планы работы министерств формально не входят в пакет бюджетных документов и не одобряются парламентом, при обсуждении бюджета министерства представляют парламенту экономические обоснования по своим направлениям (подробные планы). Таким образом, они фактически являются «мягкими законами». Ход реформ носит постепенный характер: до всеобщего применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах.
В соответствии с национальными стандартами (по материалам Government Auditing Standards, GAO, 2003 (www.gao.gov/govaud/yb2003.pdf)) аудит государственных организаций подразделяется на финансовый (financial) и операционный, или аудит эффективности (performance). Основная цель финансового аудита — подтвердить, что отчетность отражает реальное состояние дел и соответствует стандартам [4]. Методика контроля элементов системы БОР в США представлена на рис. 1.
Рис. 1. Методика контроля элементов системы БОР в США
Другим примером проведения бюджетной реформы может служить Великобритания, страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более 2/3 налогов, собранных с ее территорий, аккумулируются в центре и перераспределяются между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность британскому Правительству проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при соблюдении определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в Стратегии развития Соединенного Королевства.
Дальний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним пла-
ном-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры плана-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован, два последующих года представлены укрупненно. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат.
Одним из эффективных рычагов повышения качества бюджетных услуг в Великобритании явилось развитие конкурентной среды в государственном секторе экономики. Для повышения качества предоставляемых услуг были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, которые впоследствии были отражены в Гражданских хартиях. Помимо обязательств в Хартиях устанавливаются штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении обозначенных стандартов. Подход к предоставлению услуг сформулирован следующим образом: услуги должны удовлетворять потребителя, а не поставщика услуг.
Опыт Великобритании свидетельствует, что одним из эффективных способов повышения качества бюджетных услуг является развитие конкурентной среды в государственном секторе экономики [5]. Методика внедрения элементов БОР в Великобритании представлена на рис. 2.
Рис. 2. Методика внедрения элементов БОР в Великобритании
В других странах Британского содружества отмечены следующие особенности внедрения БОР.
В Новой Зеландии все министерства, агентства и ведомства оформляют отношения друг с другом на основе формальных договоров, как с частным сектором. Возникает возможность для контроля, повышается эффективность исполнения функций «пересечения» государственных органов.
В Австралии механизм предоставления услуг предполагал перенаправление бюджетных ассигнований от ведомств-поставщиков к ведомствам — потребителям услуг. Поставщики стали получать средства за счет оплаты услуг ведомствами-получателями. Кроме того, в стране были внедрены рыночные механизмы. Используется практика за-
ключения соглашений с учреждениями об обеспечении определенных результатах деятельности и предоставления услуг определенного уровня, контракты с руководителями высшего звена, четко устанавливающие ответственность высших руководителей за недостаточно эффективную работу в рамках таких отношений.
Преобразование ведомств во внебюджетные предприятия — одно из направлений использования рыночного механизма государственного управления в Финляндии. Большая часть государственных услуг платная, характерна конкуренция государственных услуг друг с другом и с услугами частного сектора. Вся продукция (за исключением попадающей под действие публичного права) должна производиться на коммерческих принципах в качестве платных услуг.
В Канаде ключевыми документами для планирования результатов деятельности и отчетности о них являются Бизнес-план министерства, Доклад о планах и приоритетах, Отчет о результатах деятельности министерства.
К аналогичному периоду внедрения элементов БОР относится Чили, где в 1986 г. законодательно было закреплено различие между стратегическими министерствами и автономными ведомствами, предоставляющими услуги, создав таким образом систему, схожую со шведской, с некоторыми элементами, внедренными в Англии и Новой Зеландии.
Франция одной из последних решилась на проведение бюджетной реформы. В 2001 г. принят Закон о бюджетном устройстве Франции (ЬОЬБ), который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 г.
Разработка стратегии, вобравшей в себя политические требования и оценку ресурсов, а также ожидания населения от «очередной инициативы» центрального правительства, осуществлялась путем решения следующих задач:
• проведение анализа текущей ситуации;
• выявление проблем (задач);
• определение способов их решения;
• формирование программ, направленных на решение группы целей (не более пяти целей на каждую программу).
Бюджет Франции состоит из 34 задач (миссий), которые разделяются на 131 программу. Каждая программа имеет свои конкретные цели по достижению конкретных результатов. Бюджет 2006 г. содержал 634 цели и 1 295 показателей.
Каждой цели соответствуют определенные показатели, позволяющие оценить, достигнуты запланированные результаты или нет.
В зависимости от точки зрения выделяется три категории целей:
1) с точки зрения гражданина — социально-экономическая эффективность. Данная группа целей отражает отдачу, ожидаемую от действий государства для гражданина и для общества. Основной вопрос: отвечает ли деятельность государства потребности граждан. Пример:
• цель — сокращение преступности; показатель — уровень раскрываемости преступлений и правонарушений;
• цель — повышение доли трудоустройства молодых дипломированных специалистов; показатель — число лиц, получивших диплом и нашедших работу в течение месяца.
2) с точки зрения пользователя — качество услуг. Данная группа целей отражает качество услуг, которые государство предоставляет пользователям-гражданам. Пример:
• цель — сокращение сроков принятия судебных решений; показатель — среднее время рассмотрения судебных дел, сгруппированных по категориям.
3) с точки зрения налогоплательщика — экономичность деятельности. Пример:
• цель — сокращение стоимости администрирования того или иного налога; показатель — издержки по сбору определенного вида налога с одного налогоплательщика.
Рис. 3. Методика внедрения элементов системы БОР во Франции
К государствам, делающим первые шаги в сторону бюджетирования, ориентированного на результат, относится и Германия. Составление германского бюджета начинается в декабре-январе с письма министра финансов в адрес федеральных министерств. Министерства представляют в Бюджетный департамент (германский Минфин) бюджетные заявки, которые рассматриваются в рамках пятилетнего планирования. Далее начинается процесс переговоров с федеральными министерствами. Все статьи рассматриваются подробно. Бюджетный департамент может вносить поправки только с согласия министерств. Очень многие вопросы при рассмотрении заявок решаются на уровне начальников соответствующих отделов Бюджетного департамента в присутст-
вии представителей Счетной палаты Германии. Спорные вопросы по бюджетному планированию выносятся на уровень руководителя Бюджетного департамента. Наиболее важные вопросы с политическим уклоном рассматриваются заместителями министра и министром финансов. Если не удается достичь компромисса на уровне глав федеральных министерств, то вопрос решается Правительством. Канцлер может начать переговоры с главами федеральных министерств без участия министра финансов. Федеральная счетная палата также дает заключение по бюджетным заявкам министерств и участвует в переговорах на уровне начальников отдела Бюджетного департамента с правом совещательного голоса. В переговорах на более высоком уровне, где принимаются политические решения, Федеральная счетная палата не участвует.
Среди успешных примеров методов реализации БОР можно выделить следующие подходы:
• консультативные и коммуникативные инструменты, действующие между различными уровнями государственного управления; единство подхода по всем аспектам реформы (Австралия);
• применение бюджетных стимулов, коммуникативных и консультативных механизмов, обмен опытом, а также использование законодательства (Бразилия);
• использование сетевых структур научного и экспертного сообщества (Канада);
• распространение лучшей практики (Австрия, Испания);
• эффективное руководство проведением реформы (Австрия).
Среди негативных явлений следует выделить:
• провал бюджетной реформы из-за применения права вето и негибкости использовавшихся инструментов (Германия);
• снижение воздействия бюджетной реформы из-за увязания консультативных механизмов в политических дебатах (Испания);
• снижение приверженности реформам из-за осознания негативного влияния преобразований на социальную сферу (при этом по готовности проводить реформы регионы опережают установки федерального центра) (Бразилия) [6].
Как показал мировой опыт, успех реформирования бюджетного процесса на основе концепций БОР зависит от целого ряда факторов. Часть предпосылок для успеха в России уже есть. Это макроэкономическая и финансовая стабилизация, проведение реформы казначейства и реформы бюджетного федерализма, наличие законодательной базы для разработки федеральных целевых программ и опыта их реализации, первые шаги по внедрению БОР в бюджетном цикле.
Существует, однако, целый ряд факторов, которые неизбежно будут затягивать реформу в России и снижать ее результативность. Одним из них является отсутствие наиболее благоприятных институциональных условий для обеспечения единства бюджетной и социально-экономической политики (например, эффективного взаимодействия между Минэкономразвития и Минфином России).
В подавляющем большинстве стран, находящихся в авангарде внедрения БОР, за социально-экономическую и бюджетную политику отвечало и отвечает одно и то же министерство.
В последние десятилетия во многих странах ОЭСР ведется активная работа, направленая по повышение социальной и экономической эффективности государственных расходов путем внедрения принципов БОР в системы управления госсектором и бюджетного планирования. Используемые в разных странах системы преследуют общую цель повышения эффективности управления госсектором, однако, как показывает изучение мирового опыта, единая методика и терминология при этом отсутствуют. Из опыта последних десятилетий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результаты, можно сделать следующие выводы:
• вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования;
• необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая обеспечивала бы их поступательный характер;
• необходимо обеспечить наличие соответствующих условий для успешного внедрения программно-целевого подхода. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов;
• к проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, т. е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных сферах государственной деятельности;
• при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к БОР были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств не имели должного представления о цели проводимых реформ, стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных полномочий влиять на их ход;
• критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ: выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала;
• переход к БОР — это многолетний интегративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы.
Источники
1. Методы и инструменты эффективного управления бюджетными средствами : отчет о командировке делегации Федерального казначейства в Казначейство Франции (14-21 января 2007 г.). URL : www.roskazna.ru.
2. Белянова Е., Нечаева К. БОР: уроки стран-пионеров. URL : www.bujet.ru.
3. Виссарионов А. Внедрение в России системы бюджетного планирования. URL : www.obo.ru
4. Афанасьев М. П., Криворогов И. В. Модернизация государственных финансов. 2-е изд. URL : http://id.hse.ru.
5. Серпилин А. Принцип БОРа // Business Class. 2006. № 8 (73).
6. Добролюбова Е. Как повысить результативность институциональных реформ в России: анализ российского и международного опыта. Ростов н/Д, 2006.
