CC BY
75
43 (133) - 2012
Вопросы экономики
УДК 336.1.07
международный опыт
интегрированного финансового надзора
А. А. ЦЫГАНОВ,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой управления страховым делом и социальным страхованием E-mail: usdss@mail. ru Государственный университет управления
Я. БУМБАДЖИ,
независимый эксперт E-mail: y. boumbadji@mail. ru
Статья рассматривает опыт стран, которые приняли модель интегрированного надзора, задачи, возникающие в процессе интеграции, а также рассматривает и анализирует основные причины и предпосылки принятия модели интегрированного надзора и преимущества и недостатки такой модели. Авторы анализируют практические препятствия и риски, с которыми сталкиваются страны в процессе интеграции надзора.
Ключевые слова: регулирование, финансовая услуга, пруденциальный надзор, интегрированный надзор, страхование.
Структуры финансового надзора довольно сильно различаются в разных странах и зависят от многих факторов. Чаще всего надзор осуществляется министерством финансов, центральным банком или же целым рядом специализированных ведомств, каждое из которых курирует один из сегментов финансовой индустрии. В то же время традиционный подход к финансовому надзору характеризуется высокой степенью специализации, что диктует некоторую общность в подходах к организации этого вида государственной деятельности.
В течение двух последних десятилетий во многих странах наблюдается четкая тенденция интеграции в рамках единого ведомства пруденциального регулирования и надзора за деятельностью банков и небанковских финансовых учреждений. Главной причиной этого стала растущая интеграция финансового сектора, приводящая к размыванию границ между банковским делом, страхованием и рынком ценных бумаг, а также растущее значение финансовых конгломератов.
В конце 2009 г. более 30 стран приняли так называемую модель интегрированного финансового надзора. В России до недавнего времени в структуре федеральных органов исполнительной власти можно было выделить несколько ведомств, отвечающих за регулирование и надзор на финансовом рынке. Во-первых, это Федеральная служба страхового надзора, осуществлявшая регулирование и надзор за субъектами страхового рынка. Во-вторых, Федеральная служба по финансовым рынкам, отвечающая за контроль и надзор в сфере финансовых рынков. В-третьих, комитет банковского надзора Центрального банка России, осуществляющий надзор за соблюдением кредитными организациями и
Таблица 1
Страны с полностью интегрированным, частично интегрированным и со специализированным пруденциальным надзором (2010 г.)
Интегрированный пруденциальный надзор Частично интегрированный надзор (два сегмента финансовой индустрии) Секторальный специализированный надзор
Банки и РЦБ* Банки и страхование Страхование и РЦБ
Австралия (1998), Австрия (2002), Арабские Эмираты (2000), Бахрейн (2002), Бельгия (2004), Бермудские острова (2002, Великобритания (1997), Венгрия (2002), Германия (2002), Гернси (1988), Гибралтар (1989), Дания (1988), Ирландия (2002), Исландия (1988), Казахстан (1998), Каймановы острова (1997), Латвия (1998), Мальта (2002), Нидерланды (2004), Никарагуа (1999), Норвегия (1986), Республика Корея (1997), Сингапур (1984), Тайвань (2004), Уругвай (1993), Швеция (1991), Эстония (1999), Южная Африка (1990), Япония (2001) Люксембург, Мексика, Уругвай, Финляндия, Швейцария Венесуэла, Гватемала Канада, Колумбия, Малайзия, Перу, Сальвадор, Франция (2010), Эквадор Болгария, Боливия, Маврикий, Россия (2011), Словацкая Республика, Украина, Чили, Ямайка Албания, Аргентина, Багамские острова, Барбадос, Ботсвана, Бразилия, Гонконг, Греция, Доминиканская Республика, Египет, Израиль, Индия, Индонезия, Испания, Италия, Кипр, КНР, Литва, Новая Зеландия, Панама, Польша, Португалия, Словения, США, Таиланд, Тунис, Уганда, Филиппины, Хорватия, Чешская Республика, Шри-Ланка, ЮАР
Источник: составлено авторами по данным [3, 6]. * РЦБ - рынок ценных бумаг.
банковскими группами требований действующего Но в конце 2010 г. путем объединения в рамках
законодательства и нормативных актов Банка Рос- одной структуры органа надзора за страховой от-сии. Несколько функций по регулированию осу- раслью и службы надзора за финансовыми рынками ществляют Федеральная антимонопольная служба, появился российский вариант интегрированного Минфин России и Минэкономразвития России. финансового надзора (мегарегулятора).
Применение модели интегрированного финансового надзора в различных странах мира растет (табл. 1, рис. 1), что является ответом постоянно меняющейся финансовый среде. Принято считать, что первой страной, которая перешла к этой модели надзора, был Сингапур в 1982 г. Спустя четыре года к нему присоединилась Норвегия. К 2009 г. уже 30 стран сформировали финансовые мегарегуляторы. В 2010 г. количество стран, применяющих
35
30
25
20
15
10
0
35
35
13 13 9
22
10
29
34
32
30
□ Мегарегулятор И Банки и РЦБ
□ Банки и страхование В Страхование и РЦБ
□ Специализированный надзор
1999 г. 2002 г. 2004 2006 г. 2009 г.
Источник: составлено авторами по данным [1, 3, 4, 6, 8].
Рис. 1. Тенденции развития моделей финансового надзора в мире
4
3
3
9
9
8
7
7
6
6
5
5
5
5
5
3
Вопросы экономики
43 (133) - 2012
модель интегрированного финансового надзора, снизилось и составило 23 [11].
Основные причины и факторы, способствовавшие интеграции финансового надзора. Основной целью объединения является усовершенствование системы надзора и достижение максимальной эффективности регулирования постоянно меняющейся финансовой индустрии.
Переход к интегрированному финансовому надзору является важной институциональной реформой, которая должна учитывать совокупность факторов, характеризующих национальный финансовый рынок: историческую эволюцию, размер страны, структуру финансовый системы, степень концентрации данной индустрии, наличие сложных финансовых продуктов, объединяющих услуги различных финансовых институтов, и т. д. Важно отметить, что эта модель охватывает широкий диапазон - от стран с небольшой территорией и высокой концентрацией финансовой системы до стран с широкой и диверсифицированной финансовой системой, например Великобритания.
Как вытекает их анализа данных табл. 1, тенденция к интегрированию финансового надзора началась в середине 1980-х гг. в скандинавских странах. Норвежское агентство интегрированного надзора Kredittilsynet было создано в 1986 г. в ходе постепенной интеграции. Сначала, в 1983 г., Бюро банковской инспекции был поручен надзор за рынком ценных бумаг, который до этого осуществляло министерство финансов. Заключительный этап наступил в 1986 г. после слияния Бюро банковской инспекции с Бюро страховой инспекции и создания единого ведомства по надзору.
В Дании процесс интеграции был, по существу, аналогичным и привел к созданию Danish Finanstilsynet в 1988 г. В литературе этот подход упоминается как эволюционный [13].
В Великобритании важным фактором проведения интеграции стало наличие девяти конфликтующих ведомств финансового надзора, которые были консолидированы в состав Управления по финансовым услугам FSA (Financial Services Authority) в 1998 г. [10]. В отличие от скандинавских стран процесс перехода Англии к интегрированному надзору не является следствием постепенной эволюции.
В Германии основной причиной создания единой службы финансового надзора BaFin в 2002 г. стала растущая интеграция финансового сектора, приведшая к размыванию границ между банковским
Таблица 2
основные причины и факторы, способствовавшие интеграции финансового надзора
причины принятия интегрированного финансового надзора процент от числа участников опроса
Необходимость улучшения надзора за финансовой системой с растущей интеграцией 93
Необходимость более эффективного использования ресурсов и снижения расходов 80
Сокращение существующих разрывов в регулировании и надзоре над финансовыми посредниками путем создания единого органа контроля для всех финансовых институтов 7
Необходимость решения проблемы, связанной с сотрудничеством и обменом информацией между органами надзора 20
Необходимость оперативной реструктуризации регулирующих органов (в частности после финансового кризиса) 20
Устранение других недостатков и повышение качества финансового надзора 13
Источник: [8, с. 9].
делом, страхованием и рынком ценных бумаг. Одна из предпосылок - растущее значение финансовых конгломератов. В мае 2001 г. произошло слияние Dresdner Bank (третьего банка Германии по размеру капитала) с крупнейшей немецкой страховой компанией Allianz, что привело к формированию бан-ковско-страхового конгломерата и необходимости учета этого явления государством [5, 12].
В результате опроса, проведенного Всемирным банком в 2003 г.1 (целью являлось выяснение основных причин принятия интегрированного финансового надзора), выяснилось, что особенности национальной экономики не являются единственным объяснением интеграции финансового надзора.
Анализ ответов показывает, что появление финансовых конгломератов и проблема их регулирования являются самыми существенными причинами проведения трансформации на финансовом ландшафте. Финансовые конгломераты - это организации, которые осуществляют свою деятельность как минимум в двух сегментах финансовой индустрии. Примером служит банкострахование, которое появилось вследствие финансовых инноваций и
1Опрос проводился в 15 странах: Австралии, Канаде, Дании, Эстонии, Венгрии, Исландии, Корее, Латвии, Люксембурге, Мексике, Норвегии, Сингапуре, Швеции, Великобритании и на Мальте.
последовавшего взаимопроникновения и слияния финансовых продуктов, что, в свою очередь, привело к исчезновению традиционных границ между банками, страховыми компаниями и профессиональными участниками рынка ценных бумаг [2].
У мегарегулятора имеются не только достоинства, но и недостатки (табл. 3).
Некоторые авторы утверждают, что для большей эффективности структура надзора должна отражать структуру регулируемой отрасли [1]. Кроме того, сама природа финансовых продуктов усложняет их классификацию по традиционным категориям (банковский, инвестиционный, страховой), поскольку они содержат в себе экономическую сущность каждой категории. Это явно доказывает неспособность реформирования органов надзора, которые до сих пор были организованы по принципу институциональной принадлежности финансового посредника [8]. С этой точки зрения переход к интегрированному надзору позволит решить проблему минимизации бремени надзора и избежать накопления и умножения требований органов надзора, в частности дублирования отчетности.
Таблица 3 Достоинства и недостатки введения интегрированного финансового надзора
Достоинства Недостатки
Позволяет осуществить консолидированный надзор за финансовыми конгломератами Игнорирует уникальные характеристики каждого сегмента финансовой индустрии
Позволяет более четко определить ответственность за качество финансового надзора Возможно увеличение расходов в связи с расширением и усложнением структуры финансового надзора
Способствует более эффективному использованию ресурсов Отсутствие четких целей и задач может привести к снижению эффективности органа надзора
Способствует повышению адаптации и гибкости органов надзора к изменениям в финансовой сфере Процесс слияния может привести к снижению эффективности надзора во время переходного периода
Сокращает регулятивный арбитраж, осуществляет единый подход к регулированию и надзору за всей финансовой системой Существуют альтернативные способы улучшения обмена информацией между ведомствами
Улучшает обмен информацией между разными секторами финансового рынка и их регуляторами
Данная институциональная реформа позволит сократить размер расходов путем совместного использования административных ресурсов, помещений, баз данных. Это должно сократить число государственных служащих благодаря автоматизации многих заданий и повышению мобильности служащих [9].
С другой стороны, интеграция обеспечит равенство обращения ко всем финансовым продуктам и организациям, что позволит сократить регулятивный арбитраж. Это означает, что финансовые конгломераты не смогут в будущем переориентировать определенные риски или продукты в сегменты с более либеральными требованиями.
Что касается четкого определения ответственности, то здесь традиционные взаимные обвинения между специализированными ведомствами надзора становятся невозможными [1]. Важно отметить, что при этом появляется необходимость определения целей и задач каждого отдела.
Противники интегрированного надзора утверждают, что главным недостатком является отсутствие четких целей и задач, что приведет к снижению эффективности деятельности органа надзора. Цель банковского надзора согласно рекомендациям Ба-зельского комитета - это в первую очередь обеспечение стабильного и безопасного функционирования банка, что требует наличия соответствующего уровня капитала и резервов, которые могли бы покрыть риск, присущий банковской деятельности (микропруденциальный уровень).
В то же время Международная ассоциация органов страхового надзора ставит перед собой цель обеспечения стабильности, гласности и эффективности работы страхового рынка в целом, а также сохранности интересов страхователей (мак-ропруденциальный уровень) [10]. С другой стороны, Международная ассоциация органов надзора за рынками ценных бумаг называет своей целью защиту интересов инвесторов, обеспечение прозрачного, эффективного и справедливого функционирования рынка и снижение уровня системного риска (макроуровень). Это свидетельствует о разных культурах надзора. Для иллюстрации: банковский надзор сравнивается с врачом, который ставит диагноз пациенту, тогда как надзор за РЦБ похож на полицейского, который гоняется за нарушителями закона. При наличии настолько разных целей синергия и унификация целей является сложной задачей.
Вторая проблема заключается в игнорировании уникальных характеристик каждого сегмента фи-
Вопросы экономики
43 (133) - 2012
нансовой индустрии, в особенности профиля риска каждого бизнеса. Главная уязвимость банков связана с качеством их активов, тогда как основная угроза для страховых компаний кроется в их обязательствах (пассивы, расчет резервов, управление убыточностью, расчет премий). Что же касается инвестиционных компаний, то главный фактор риска - их рыночное поведение и степень рискованности финансовых операций. В литературе это упоминается как риск ограничений синергии [1].
Следующая проблема - возможное увеличение расходов в связи с расширением и усложнением структуры финансового надзора. Это может привести к увеличению вероятности того, что орган надзора станет более бюрократичным и менее гибким по сравнению с маленькими структурами.
риски и препятствия на пути интеграции. Их можно объяснить, воспользовавшись результатами опроса ведомств финансового надзора из названных выше стран (табл. 4).
Необходимость создания специфических нормативов для интегрированного органа надзора подчеркивают 67 % опрошенных представителей финансовых ведомств, обращая внимание на четкое определение миссии, целей, полномочий и ответственности нового органа. 60 % респондентов столкнулись с проблемой отставки опытных сотрудников в связи с опасениями потери статуса и снижения доходов [3]. Например, в Англии 13 % сотрудников уволились в течение первого года интеграции. В основном это обладающие ключевыми навыками сотрудники, которые переходят в частный сектор, что, в свою очередь, приводит к снижению эффективности финансового надзора.
Таблица 4
препятствия при реализации интеграции
органов надзора
проблема процент от числа опрошенных
Правовые ограничения (необходимость исправления финансового законодательства) 67
Отставка опытных сотрудников 60
Задержки в интеграции 1Т-систем и объединенных инфраструктур 53
Отсутствие четко определенных целей и задач 13
Бюджетные проблемы (недостаточность средств для полной интеграции учреждений) 13
Источник: [8].
Таблица 5
сроки реализации критических задач при интеграции финансовых надзоров
Задача среднее необходимое время, годы
Установление окончательной организа- 2
ционной структуры
Определение правовой базы, полномочий, обязанностей 1,5
Формирование стратегии, целей и плана работы 1,2
Интеграция 1Т-систем 1,1
Перераспределение персонала и опре- 0,9
деление новых ролей сотрудников
Интеграция бюджетных процессов 0,8
Подтверждение глав новых ведомств 0,7
Источник: [8].
Процесс интеграции является сложной управленческой задачей. У каждого агентства имеется своя, в большинстве случаев налаженная, организационная и корпоративная культура. Кроме того, у каждого из агентств собственный подход к регулированию и надзору.
Главными сложностями при управлении новым ведомством являются:
• определение общей миссии и цели;
• разработка бизнес-плана и программы работы;
• создание новой организационной структуры с четким указанием обязанностей и ответственности старших сотрудников [7]. Принимая во внимание сложность процесса
интеграции, важно отметить, что реализация некоторых ключевых задач может занять достаточно длительное время. Это иллюстрируют данные табл. 5, базирующиеся на исследовании, в котором участвовали представители финансовых надзоров упомянутых выше стран.
Согласно полученным данным реализация важнейших задач занимает в среднем до двух лет. Все участники опроса подтверждают необходимость сокращения этих сроков путем проведения крупномасштабных подготовительных работ.
Список литературы
1. Abrams R. K, Taylor M. W. Issues in the unification of financial sector supervision. IMF working paper, 2000.
2. Briault C. Revisiting the rationale for a single national financial services regulator. FSA Occasional Paper, 2002.
3. Cihák Martin and Podpiera Richard. Is One Watchdog Better Than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision, IMF 2006.
4. Cihák Martin. Are more integrated prudential supervision agencies characterized by better regulation and supervision? IMF 2006.
5. Eling M. and Schmeiser H. Insurance and the Credit Crisis: Impact and Ten Consequences for Risk Management and Supervision. The International Association for the Study of Insurance Economics, 2010.
6. Kawai M., and Pomerleano M. Regulating Systemic Risk. ADBI Working Paper 189. Tokyo: Asian Development Bank Institute. 2010. URL: http://www. adbi. org/working.
7. Lumpkin S.A. Regulatory and supervisory regimes for financial services. OCDE, 2002.
8. Marthnez Jose de Luna and Rose Thomas A. International Survey of Integrated Financial Sector
Supervision World Bank Policy. Research Working Paper 3096, July 2003.
9. Masciandaro D., Quintyn M. The Architecture of Insurance Supervision before and after the Financial Crisis. Paolo Baffi Centre on Central Banking and Financial Regulation. Research Paper Series No. 20102079, 2010.
10. Monkiewicz J. Integrated, consolidated or specialized financial markets supervisors is there an optimal solution? The International Association for the Study of Insurance Economics, 2007.
11. Moss Nina. Integrated supervision in Norway: organizational structure, history and experiences. Finanstilsynet. The Financial Supervisory Authority of Norway, 2010.
12. Schuler M. Integrated Financial Supervision in Germany. Centre for European economic reseach, 2004.
13. TaylorM. and Fleming A. Integrated financial supervision: lessons of northern European experience, 1999.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансовая аналитика: проблемы и решения»
ISSN 2073-4484
Выпускается с 2008 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80-100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ !
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34158 80628 44368
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:[email protected]
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
