CC BY
87
16 См.: Губерская Н.Л. Принципы финансового права // Принципы финансового права: материалы Международной научно-практической конференции (Харьков, 19-20 апреля 2012 г.) / редкол.: В.Я. Таций, Ю.П. Битяк, Л.К. Воронова и др. С. 70.
17 Пилипенко А.А. Принципы финансового права России и их нормативное закрепление: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 17.
18 См.: Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 44.
19 См., например: Матузов Н.И. Указ. раб. С. 13, 15-17; Сенякин И.Н. Принципы права и принципы законодательства: соотношение и взаимосвязь // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 132.
20 См., например: Матузов Н.И. Указ. раб. С. 16.
21 См., например: Крохина Ю.А. Общеотраслевые принципы финансового права // Принципы финансового права: материалы Международной научно-практической конференции (Харьков, 19-20 апреля 2012 г.) / редкол.: В.Я. Таций, Ю.П. Битяк, Л.К. Воронова и др. С. 127; Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 6.
22 См.: Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 6.
23 См., например: Пилипенко А.А. Указ. раб. С. 19; Соколова Э.Д. Система принципов финансового права // Финансовое право. 2012. № 8. С. 7.
А.Г. Гузнов
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПОДХОДЫ К ВОПРОСАМ РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ФИНАНСОВЫХ ИНСТИТУТОВ
В статье рассматриваются современные подходы к вопросам регулирования несостоятельности финансовых институтов, сформировавшиеся под влиянием глобального ш финансового кризиса 200-2009 гг. Рассматриваются и анализируются положения доку- q мента, принятого Советом по финансовой стабильности «Ключевые атрибуты эффективных | режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов». а Ключевые слова: несостоятельность (банкротство), Совет по финансовой стабильности, q финансовые институты, системно значимые финансовые институты, финансовые бридж- С институты. о
о
A.G. Guznov I
р
INTERNATIONAL APPROACHES TO THE PROBLEM 0
OF FINANCIAL INSTITUTIONS BANKRUPTCY REGULATION |
о
S
The article reviews modern approaches to the problem of financial institutions bankruptcy 4
regulation appeared under the influence of the global financial crisis of the years 2008-2009. С
The provisions of the document "Key attributes of effective resolution regimes for financial °
institutions", adopted by the Financial Stability Board, are reviewed and analyzed. |
Keywords: bankruptcy; Financial Stability Board; financial institutions; systematically е
important financial institutions; financial bridge-institutions |
№
Ш
До событий глобального финансового кризиса 2008-2009 гг. подход к вопросу несостоятельности финансовых институтов, в частности кредитных организа- 1
5
ций, состоял в том, чтобы не препятствовать их банкротству и ликвидации в случае возникновения признаков несостоятельности (банкротства). Речь шла о том, чтобы соответствующие процедуры были задействованы на как можно
© Гузнов Алексей Геннадьевич, 2015
Кандидат юридических наук, директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист РФ; [email protected]
более ранней стадии, позволяющей более полноценно удовлетворить требования кредиторов и обеспечить сами процедуры ликвидации. Кроме того, признавалась необходимость создания механизмов, ориентированных на защиту вкладчиков (как физических лиц, так и в целом ряде стран юридических), а в некоторых случаях и иных розничных потребителей финансовых услуг (например, розничных инвесторов, страхователей).
Кризис 2008-2009 гг. заставил скорректировать данные подходы. В октябре 2011 г. Совет по финансовой стабильности1 выпускает документ, получивший название «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов»2 (далее — Ключевые атрибуты). Появление данного документа было связано прежде всего с тем, что в связи с увеличением числа международных (действующих одновременно в нескольких странах) финансовых институтов все большее значение стали приобретать вопросы трансграничного банкротства. Вместе с тем необходимо было стандартизировать опыт урегулирования несостоятельности финансовых институтов, накопленный за последние десятилетия в разных странах. Обратим внимание, что сам термин «урегулирование несостоятельности» используется одновременно в двух значениях, известных российскому праву: и как меры по предупреждению банкротства, и как процедуры конкурсного производства, ликвидации финансового института.
Документ ставил двойную задачу перед странами: во-первых, попытаться сохранить те институты, которые жизненно необходимы для функционирования экономики; во-вторых, одновременно уменьшить бюджетные расходы. Как было заявлено в самом документе, «их [ключевых атрибутов] применение должно позволить властям урегулировать несостоятельность финансовых институтов упорядоченным образом без того, чтобы подвергать налогоплательщиков риску понесения потерь в связи с предоставлением поддержки состоятельности, одновременно обеспечивая непрерывность выполнения их важных экономических функций». В основном убытки должны покрываться акционерами и (новая идея в вопросе урегулирования финансовых институтов!) незастрахованными кредиторами (т.е. кредиторами, требования которых не защищены существующими системами страхования депозитов).
Режим урегулирования несостоятельности рассматривается в Ключевых атрибутах как дополнение к существующим механизмам защиты вкладчиков, страхователей и розничных инвесторов, т.е. наименее защищённых групп населения, отношение которых к финансовой системе, доверие к ней во многом определяют уровень ее стабильности. Основная идея не нова, звучит тривиально, но, тем не менее, определяет содержание деятельности финансовых властей: добиться быстрого возврата, размораживание активов таких групп населения.
Ключевые атрибуты разделяют все финансовые институты — на системно значимые финансовые институты (СЗФИ) и иные. Первые занимают особое место в финансовой системе не только из-за своего размера, но и характера выполняемых функций. В каком-то смысле идея Ключевых атрибутов — видоизменение старой концепции too big to fail («слишком большой, чтобы быть обанкроченным»). Только теперь эта концепция может звучать как too important to fail («слишком важный, чтобы быть обанкроченным»). При этом идея «значительности» охватывает все сферы финансового сектора — банковский, страховой, а также работу платежных и клиринговых систем.
Усилия финансовых властей в этой связи должны быть направлены на обеспечение непрерывности работы такого рода институтов. Концепция непрерывности, в свою очередь, означает, что СЗФИ должен выполнять свои социально и экономически значимые функции независимо от изменений собственников, менеджмента и других элементов системы управления.
Основной вопрос, который возникает при несостоятельности финансовых институтов, состоит в том, кто и каким образом должен покрывать убытки этих финансовых институтов. Общий принцип, предлагаемый Ключевыми атрибутами, таков: риск понесения потерь системами регулирования должен возлагаться на владельцев финансовых институтов (и в этой связи — отметим — крайне важно проводить на постоянной основе анализ их финансового состояния!) и далее: субординированных, необеспеченных, незастрахованных кредиторов, естественно, с учетом принципа очередности.
Согласно Ключевым атрибутам государственные расходы на поддержание финансовых институтов должны быть минимизированы. Более того, государство своими действиями не должно порождать ложных иллюзий, что оно будет готово обеспечить финансовую поддержку финансовых институтов, попавших в затруднительное положение.
Учитывая, что вопросы несостоятельности финансовых институтов затрагивают очень чувствительную, с точки зрения социальных и экономических интересов населения, сферу, Ключевую атрибуты обращают внимание на форму регулирования соответствующих процедур, которые должны «обеспечивать максимально возможные быстроту и транспарентность, а также предсказуемость с помощью правовой и процедурной четкости и предварительного планирования е упорядоченного урегулирования несостоятельности». и
Важным фактором для современной финансовой системы, которая функцио- а нирует как глобальная финансовая система, является сотрудничество финансо- о вых властей различных государств и международных финансовых институтов в к осуществлении надзора за деятельностью финансовых организаций в целом и в о
с
вопросах урегулирования их несостоятельности в частности. Это сотрудничество а должно основываться на справедливом обмене информацией. В связи с тем, что в
е
информация, полученная в результате надзора за финансовыми институтами, о не только содержит в себе элементы коммерческой тайны (например, информа- ю
Т5
ция о финансовом положении организации), но и иной защищенной законом | информации, Ключевые атрибуты (вслед за иными документами Базельского к комитета по банковскому надзору, ИОСКО и иных международных организаций а сотрудничества надзорных органов) ориентируют власти государств на то, чтобы | законодательство страны предоставляло соответствующим финансовым властям ии полномочия по обмену информацией. № Так, Банк России имеет в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 1 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»3 ) (далее — Закон о Банке России) полномочия по обмену информацией с органами 5 банковского надзора (ст. 51), надзора на рынке ценных бумаг (ст. 51.1). Согласно указанным статьям Банк России вправе предоставлять центральному банку и (или) иному органу надзора иностранного государства, в функции которого входит банковский надзор, необходимые им для осуществления банковского надзора информацию и (или) документы, в т.ч. содержащие сведения, составляющие банковскую тайну, которые получены от кредитных организаций, банков- 173
ских групп, банковских холдингов и иных объединений с участием кредитных организаций в ходе исполнения им надзорных функций, включая проведение проверок их деятельности, за исключением сведений, составляющих государственную тайну (ст. 51). Кроме того, Банк России обменивается информацией и (или) документами, в т.ч. конфиденциальными, включая содержащие сведения, составляющие банковскую тайну, с иностранным регулятором финансового рынка на основании и в соответствии с:
1) Многосторонним меморандумом о взаимопонимании в отношении консультаций, взаимодействия и обмена информацией Международной организации комиссий по ценным бумагам;
2) международным договором Российской Федерации;
3) двусторонним соглашением с иностранным регулятором финансового рынка, предусматривающим обмен информацией, если законодательством соответствующего иностранного государства предусмотрен не меньший уровень защиты предоставляемой информации, чем уровень защиты информации, предусмотренный законодательством РФ (ст. 51.1).
Особое внимание Ключевые институты обращают на случаи, когда финансовый институт является международным, т.е. представленным в двух и более странах. Опыт показывает, что финансовые власти страны происхождения института и его филиала (или находящейся под контролем компании) стремятся, прежде всего, урегулировать вопрос в отношении кредиторов — граждан, юридических лиц соответствующей страны, мало обращая внимание на вопросы очередности распределения имущества. Вопросы трансграничного банкротства а чрезвычайно сложны и еще далеки от своего оптимального урегулирования, но ? еще более далеки от урегулирования вопросы осуществления мер по предупре-3 ждению банкротства такого трансграничного финансового института. Ключевые атрибуты настаивают в этой связи на том, чтобы финансовые власти различных
1 государств стремились «предотвращать неоправданную утрату стоимости» и | «минимизировать совокупные затраты на урегулирование несостоятельности в
го
| странах происхождения и принимающих государствах».
§ В процедурах урегулирования несостоятельности, как уже отмечалось, особое
| внимание необходимо обращать на «системно значимые финансовые институ-
2 ты». Идеология воздействия на СЗФИ включает в себя следующие компоненты: ° во-первых, СЗФИ должны иметь план самооздоровления и урегулирования « несостоятельности, включая план урегулирования несостоятельности группы, | которые, в свою очередь, должны проверяться на постоянной основе как корпо-
0 ративными органами высшего уровня с привлечением специальных компаний
1 (например аудиторских), так и органом надзора за соответствующим финансовым ° институтом.
го
Отметим, что в Российской Федерации для банковского сектора вопрос об 1 обязательности разработки системно значимыми кредитными организациями | планов самооздоровления и планов финансовой устойчивости был решен в 2014 г., когда были приняты изменения в ст. 57 Закона о Банке России4. В соответствии с нормами ст. 57 Банк России вправе потребовать от кредитных организаций разработки и представления планов восстановления финансовой устойчивости, предусматривающих в т.ч. меры по обеспечению соблюдения требований нормативных актов Банка России, а также внесения изменений в планы восстановле-
174
ния финансовой устойчивости, обеспечивающих соблюдение требований к их
содержанию. При этом системно значимые кредитные организации обязаны разрабатывать и представлять в Банк России планы восстановления финансовой устойчивости, а также вносить изменения в указанные планы;
во-вторых, надзорные органы и органы урегулирования несостоятельности (если они представляют собой самостоятельные органы) должны предпринимать усилия, чтобы способствовать финансовой стабильности и обеспечивать непрерывность оказания услуг СЗФИ; обеспечивать должный уровень защиты вкладчиков, иных защищаемых специальными системами лиц, являющихся потребителями услуг СЗФИ; сотрудничать с финансовыми властями иных стран, оценивать влияние действий в целом и в конкретном случае урегулирования несостоятельности СЗФИ на финансовую стабильность других стран и на глобальную стабильность в целом.
Ключевые атрибуты предусматривают, что органы надзора и органы по урегулированию несостоятельности должны иметь в своем распоряжении широкий набор полномочий, направленных на быстрое и эффективное купирование проблем финансового института.
В эти полномочия входят полномочия по отстранению высших корпоративных органов (в частности, единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа), а также возможность привлекать соответствующих менеджеров и членов советов директоров к ответственности за убытки и возможность взыскивать с них выплаченное им вознаграждение.
Орган надзора (урегулирования несостоятельности) должен обладать правом вводить специальные институты управления для восстановления деятельности
В
финансового института или иных способов урегулирования его несостоятельно- т сти (например, в Российской Федерации это требование реализуется в рамках С концепции временной администрации по управлению финансовой организацией, | которую может назначать Банк России в соответствии с Федеральным законом к от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. г
о
Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений д
а
в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утра- т
в
тившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных н
актов) Российской Федерации)5. ю
У органа (или назначаемого им администратора по управлению финансовым и
институтом) должны быть широкие полномочия по управлению активами и к
пассивами финансового института. В определенных случаях эти полномочия а
связаны с возможностью списания субординированных обязательств и стоимости |
капитала, а также с совершением иных действий, необходимых для финансово- |
го оздоровления или прекращения деятельности финансового института. При №
этом законодательство должно предполагать возможность передавать активы 1
о
и обязательства в устойчивый финансовый институт. В некоторых случаях, по ~ мнению Ключевых атрибутов, целесообразно создание т.н. временного бридж- 5 института6, которому передаются важнейшие функции разорившегося финансового института с целью их дальнейшего осуществления.
В рамках процедур урегулирования несостоятельности, несомненно, страдают права акционеров финансового института, прежде всего, права на участие в управлении, включая права на совершение корпоративных действий (например, право на одобрение сделок). 175
Ключевые атрибуты ориентируют на возможность введения моратория на удовлетворение требования кредиторов, по меньшей мере, тем из них, которые не подпадают под системы специальной защиты (например, системы страхования вкладов). Однако делается специальная оговорка, что данный мораторий в целях поддержания финансовой стабильности не должен распространятся на операции с центральным контрагентом7 и ряд иных операций, необходимых для функционирования финансового рынка, например, предусмотренных соглашениями о неттинге8. Отметим, что мораторий на удовлетворение требований кредиторов как инструмент финансового оздоровления предусмотрен в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» (ст. 189.38), однако он требует своего совершенствования9.
Ключевые атрибуты предлагают использовать в отношениях по урегулированию несостоятельности финансовых институтов такой достаточно интересный инструмент, неизвестный российскому законодательству, как право надзорного органа (или назначенного им администратора) временно приостанавливать исполнение прав на досрочное прекращение обязательств. Речь идет, в частности, об ограничении иных институтов требовать досрочного исполнения обязательств по полученным кредитам, облигационным выпускам и другим инструментам, даже если условия их размещения содержали соответствующие ковенанты, дающие право требовать досрочного исполнения обязательств.
Орган по урегулированию несостоятельности должен также иметь полномочия по осуществлению оздоровления проблемного финансового института как средство обеспечения непрерывности функционирования СЗФИ. Такое оздоров-а ление должно обеспечиваться или посредством рекапитализации оказавшегося ? неплатежеспособным финансового института, или посредством капитализации s вновь созданного лица или бридж-института, в который эти функции были переведены после закрытия ликвидируемого финансового института. i Особое внимание Ключевые атрибуты уделяют вопросам защиты прав кре-
1 диторов, формулируя своеобразный принцип «ни один кредитор не хуже», J что предполагает в т.ч. соблюдение очередности исполнения обязательств перед | кредиторами одной группы. При этом допускаются отступления от общего | принципа равного (paripassu) отношения к кредиторам одного класса, с транс-
2 парентностью в отношении причин такого отступления, если оно необходимо ° для уменьшения системного влияния разорения финансового института или « для максимизации стоимости в интересах всех кредиторов в целом. В частности, | капитал должен в первую очередь направляться на покрытие убытков, и никакие е убытки не должны возлагаться на держателей обычного долга до тех пор, пока ° весь субординированный долг (включая все инструменты регуляторного капи-° тала10) не будет списан полностью (вне зависимости от того, сопровождается ли
го
§ это покрытие убытков через списание конверсией в участии в капитале). 1 Кредиторы должны иметь право на компенсацию, если они не получают, как
| минимум, то, что они получили бы при ликвидации фирмы в соответствии с применимым режимом несостоятельности (защитный механизм «ни один кредитор не хуже, чем при ликвидации»).
Таким образом, необходимо констатировать, что мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. заставил по-новому взглянуть на проблемы банкротства финансовых институтов (прежде всего, системно значимых финансовых институтов) 176 и искать новые подходы к урегулированию их несостоятельности. Часть из тех
инструментов, которые предлагаются международным сообществом, нашло свое отражение в законодательстве РФ и практике деятельности Банка России, а также Агентства по страхованию вкладов. Однако необходим более комплексный подход к вопросам урегулирования несостоятельности всех финансовых институтов с выделением особых правил в отношении СЗФИ. Эта задача должна быть решена в ближайшее время.
1 Совет по финансовой стабильности (Financial stability board) был учрежден в апреле 2009 г. в качестве приемника созданного десятью годами ранее Форума финансовой стабильности. Решение о создании СФС было принято на Питтсбургском саммите лидеров государств группы 20 (G-20) с целью повышения эффективности регулирования международной финансовой системы. В состав СФС вошли представители финансовых властей 23 государств, а также Гонконга. Кроме того, участниками форума являются международные финансовые организации, включая МВФ, Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН), Комитет по платежно-расчетным системам, ИОСКО (Международная организация комиссий по ценным бумагам).
2 Неофициальный русский перевод www.asv.org.ru/upload/medialibrary/f4a/120312.doc (дата обращения: 15.09.2015).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2790.
4 См.: Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 422-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 52, ч. I, ст. 7543.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 43, ст. 4190; Официальный Интернет-портал правовой информации http://publication. pravo. gov.ru/Document/Vie w/0001201412230059?filtercode=mo nthly (дата обращения: 15.09.2015).
6 Бридж-институт — «промежуточный» финансовый институт, в который передаются на временной основе активы и обязательства санируемого финансового института.
7 Центральный контрагент — финансовый посредник между контаргентами, выступающий в роли покупателя для каждого продавца и продавца для каждого покупателя. Иными словами, центральный контрагент принимает на себя риски каждой из сторон контракта. Легальное определение см. ст. 2 Федерального закона от 7 января 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности».
8 Неттинг — взаимное удовлетворение требований обязательств (взаимозачет).
9 Мораторий редко применяют в российской практике. Он был введен в 1999 г., применялся в процедурах реструктуризации банков «Российский кредит» и «СБС-АГРО». После этого был длительный перерыв, вплоть до сентября 2015 г., когда мораторий был применен в отношении обязательств банка «Нота».
10 Регуляторный капитал — капитал финансовой организации, структура которого определяется на основании методики регулирующего органа.
