CC BY
268
УДК 341.1/8
международные договоры субъектов
российской федерации: правовые основания заключения (на примере иркутской области)
© Лисаускайте В. В., 2016
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Представлено исследование международной деятельности субъектов Российской Федерации. Автор характеризует основные аспекты правового регулирования такой деятельности, раскрывает практические проблемы и наличие несогласованных вопросов с федеральными органами власти. На основании проведенного исследования даны рекомендации по совершенствованию регионального законодательства и осуществлению организационных процедур для более эффективного осуществления сотрудничества субъектов России с иностранными партнерами.
Ключевые слова: договоры субъектов РФ; международное сотрудничество субъектов РФ; согласование международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ.
В соответствии со ст. 72 Конституцией РФ международная и внешнеэкономическая деятельность субъектов Федерации относится к совместному ведению. Сформировавшееся на основе данной статьи основного нормативного правового акта законодательство регламентирует порядок осуществления такой работы. Раскроем некоторые особенности такой деятельности.
Документ, раскрывающий порядок осуществления рассматриваемой деятельности, закреплен в ФЗ о координации международных и внешнеэкономических связей 1999 г. В Законе определены субъекты, с которыми можно осуществлять международную и внешнеэкономическую деятельность:
• с субъектами иностранных федеративных государств;
• с административно-территориальными образованиями иностранных государств;
• посредством участия в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели;
• с согласия Правительства Российской Федерации такие связи могут осуществляться и с органами государственной власти иностранных государств [1].
Также определены сферы, в пределах которых можно осуществлять такое сотрудничество: торгово-экономическая, научно-техническая, экологическая, гуманитарная, культурная и др. Несмотря на открытый перечень сфер взаимодействия, можно четко сказать, какие из них не могут подпа-
дать под компетенцию субъектов Федерации — сферы исключительной компетенции Федерации (например, оборона, безопасность государства и другие вопросы).
В Законе закреплен механизм согласования деятельности субъектов РФ и федеральных органов исполнительной власти по ведению переговоров и заключению соглашений с иностранными партнерами. Так, проект соглашения субъекта РФ должен быть рассмотрен федеральным органом государственной власти в течение 45 дней. Такая процедура вполне обоснована, поскольку позволяет федеральным органам власти осуществлять контроль с позиции соответствия соглашения субъекта федеральному законодательству, а также способствует отсеиванию неэффективного сотрудничества для конкретного региона. Однако на практике субъекты РФ далеко не всегда в полном объеме соответствуют закрепленному механизму.
Особое значение, на наш взгляд, имеет и положение ст. 7 рассматриваемого Закона, согласно которому «соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» [2]. Это означает, что соглашения субъекта не имеют юридической силы международного договора РФ, государство не несет ответственности в случае неисполнения обяза-
тельств по такому соглашению, они не входят в правовую систему РФ. Налицо и позитивная, и негативная составляющая. С одной стороны, Федерация подчеркивает, что ее субъекты не являются субъектами международного права, они не могут быть участниками международных договоров в соответствии с Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., т. е. подчеркивается соответствующий региональный уровень таких соглашений. С другой стороны, этот факт используется самими субъектами как лазейка, поскольку они достаточно свободно относятся к серьезности самого договорного процесса, так как механизм ответственности в нем отсутствует. Субъекты активно заключают договоры, особо, впрочем, не рассчитывая на реальность их осуществления и эффективность.
Помимо федерального законодательства вопрос международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации регулируются региональным законодательством самих субъектов. На примере Основного закона общее положение такого правомочия закреплено в уставах и конституциях субъектов, а детализация данного процесса раскрывается специальным законом. Как правило, такой документ повторяет многие положения федерального законодательства в рассматриваемой сфере. Часть норм относительно процедуры заключения договоров имеет сходство с ФЗ о международных договорах РФ. Это вполне обоснованно, поскольку, несмотря на непризнание договоров субъектов в качестве международных договоров, сам документ имеет ту же структуру, более упрощенный, но схожий порядок заключения. Однако, как показывает анализ таких региональных законов, в них присутствуют и определенные погрешности с точки зрения практики применения.
Рассмотрим особенности договорного сотрудничества субъекта РФ и его регулирования на примере Иркутской области.
Наш регион обладает достаточными возможностями для развития сотрудничества с субъектами и административно-территориальными образованиями других государств. Первостепенное значение среди иностранных партнеров занимают страны, расположенные вблизи и уже имеющие определенную историю сотрудничества, а также взаимный интерес: Китай, Монголия, Республика Корея, Япония. Иркутская
область в настоящее время имеет около 46 документов, 22 из которых являются соглашениями. Все они носят общий характер, поскольку определяют основные направления сотрудничества и формы взаимодействия. В то же время из указанного количества документов реализуются только 15. На наш взгляд, регион недостаточно использует свои возможности и возможности частных структур относительно развития данного направления экономики, социальной сферы и культуры. Но данное обстоятельство, скорее, носит политический характер, требует проявления воли со стороны региональных властей. Нас же интересует, в первую очередь, правовой вопрос: насколько качественно регулируется механизм заключения соглашений Иркутской областью?
В 2009 г. Законодательным собранием Иркутской области был принят Закон Иркутской области «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области», который несколько раз корректировался, в том числе 29 марта 2016 г. Следует отметить, что рассматриваемый документ является весьма подробным актом, детально регламентирующим отдельные вопросы договорного процесса Иркутской области. Многие статьи отражают содержание ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ». Однако он не лишен недостатков. Рассмотрим их наравне с некоторыми особенностями Закона.
Своеобразным является уже само название, поскольку в нем присутствует сразу два термина — «договор» и «соглашение». Традиционно в российском законодательстве, как и в международном праве, они рассматриваются как слова-синонимы. Соответственно возникает вопрос: следует ли относительно данного нормативного акта различать эти понятия?
Статья 3 Закона определяет виды договоров и соглашений, заключаемых от имени области. Соответственно ей договоры заключаются с другими субъектами Российской Федерации, а соглашения регулируют международные и внешнеэкономические связи области и субъектов иностранных федеративных государств, административно-территориальных образований иностранных государств и других акторов в соответствии с федеральным законодательством России [3]. Таким образом, можно предположить, что региональный законодатель
различает правовое предназначение таких документов. Следует отметить, что термин «соглашение» относительно международного и внешнеэкономического сотрудничества субъектов РФ используется и в федеральном законодательстве. Можно предположить, что российский законодатель таким образом хотел различить международные договоры РФ и соглашения субъектов РФ. Однако в самом ФЗ о международных договорах указывается, что международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее — иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо оттого, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования [4]. То есть в данном определении полностью повторяются положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
Можно предположить, что посредством использования только термина «соглашение» к актам, заключаемым субъектами РФ, государство попыталось выделить их и отграничить от международных договоров самой РФ. Однако тем самым оно лишь создало определенную терминологическую путаницу, в причине которой нет никаких обоснований. В данном случае налицо недостаток федерального закона, соответствуя которому, регионы приняли свое законодательство, продолжив использование указанного искусственного различия.
Необходимо отметить, что в практике Иркутской области помимо соглашений также заключаются меморандумы и протоколы, правовой статус которых не определен ни одним законом. Соответственно, для систематизации данной формы деятельности региональных органов власти необходимо расширить предмет регулирования закона области, чтобы в нем был отражен весь механизм договорной и иной схожей деятельности региона. Иркутская область, достаточно активно использующая в своей практике протоколы и меморандумы, не согласовывает их содержание ни с Министерством экономического развития,
ни с Представительством МИДа в г. Иркутске, ссылаясь на то, что эти документы не являются соглашениями, соответственно, нет необходимости соблюдать требования федерального и регионального законодательства. В данном случае необходимо закрепить четкую правовую природу подобных актов и порядок их заключения.
Одной из важных составляющих любого нормативного документа, на наш взгляд, является наличие в нем понятийного аппарата. Практика показывает, что чем качественнее разработаны используемые в документе термины, тем меньше вопросов возникает у правоприменителей. К сожалению, рассматриваемый региональный закон такового вообще не имеет. Хотя анализ его содержания требует обратиться к характеристике таких терминов, как «договор, заключаемый от имени Иркутской области», «соглашение, заключаемое от имени Иркутской области», «государственный учет договоров и соглашений, заключенных от имени области», «государственная регистрация соглашений, заключенных от имени области» и т. д. Потребность в толковании особенно первых двух терминов обосновывается и вышерассмотренной сумятицей федерального законодательства. Четкая характеристика каждого определения позволит юридически разграничить эти акты.
Такое разграничение, на наш взгляд, должно присутствовать и в регулировании процедуры заключения отдельно договоров субъекта, отдельно — соглашений субъекта, что, однако, отсутствует в рассматриваемом Законе. Это необходимо и потому, что федеральное законодательство предъявляет различные требования к данным документам. Тем более что сами правила регионального Закона в большинстве случаев разделяются в зависимости от вида документа.
Определенную особенность, на наш взгляд, представляет п. 4 ст. 4 Закона, согласно которому «в случае противоречия закону области или иному нормативному правовому акту области договора или соглашения, заключенных от имени области, согласие на обязательность которых для области было дано путем их утверждения законом области, применяются положения указанного договора или соглашения, если иное не предусмотрено федеральными нормативными правовыми актами» [5]. То есть договор или соглашение, заключенные от имени области, обладают наивысшей юри-
дической силой. Здесь есть определенная аналогия с юридической силой международных договоров РФ, которые, будучи международными обязательствами государства, имеют первостепенное место в иерархии нормативных правовых актов в правовой системе РФ. Верховенство международного права — это определенная правовая, идеологическая и политическая позиция страны, которая таким образом пытается заявить о значимости и важности для себя международных обязательств и особенно императивных норм международного права. Однако есть ли необходимость придавать такую же силу договорам области? Ведь такие соглашения не являются международными договорами, не содержат нормы международного права. А учитывая сферы отношений, в рамках которых субъекты Федерации могут заключать соглашения, достаточно сложно представить ситуацию, при которой такой договор должен иметь большую юридическую силу, чем закон самого субъекта. В то же время, поскольку федеральное законодательство никак не регулирует данный вопрос, региональный законодатель вправе устанавливать подобные правила.
Статья 5 Закона регламентирует положения области в сфере заключения договоров и соглашений. Достаточно интересным представляется содержание п. 4, где указывается, какие именно договоры и соглашения должны заключаться от имени области. Логично возникает вопрос: а от чьего имени еще может быть заключен договор или соглашение? Ведь данным правом государство наделяет именно субъект как определенное территориальное образование. При этом иных правил относительно актора, от лица которого заключается договор или соглашение, указанная статья не определяет.
Следует обратить внимание на еще один блок норм в рамках Закона — Главу 5. Согласно ее положениям договоры и соглашения, заключенные от имени области, подлежат государственному учету, порядок которого должен быть установлен губернатором. Однако учет до сих пор не осуществляется. Это крайне негативно сказывается на всем механизме международной и внешнеэкономической деятельности региона, поскольку отсутствует мониторинг действующих и недействующих документов, их видов, а также четкий контроль со стороны региональных органов власти за исполнением их положений.
Статья 27 Главы 5 Закона устанавливает осуществление государственной регистрации соглашений, заключенных от имени области, которая должна осуществляться в соответствии с федеральным законодательством. Таким образом, предусмотрен региональный учет договоров, заключенных от имени Иркутской области соответственно с другими субъектами Федерации, и двойная система фиксации для соглашений, заключенных от имени области с субъектами федеративных иностранных государств и иных иностранных партнеров.
В соответствии с Правилами государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ, таким соглашениям должен быть присвоен регистрационный номер и они должны быть занесены в государственный реестр соглашений, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации [6]. Правила достаточно детально определяют процесс такой регистрации и перечень сопроводительных документов, которые подтверждают легитимность заключенного соглашения. Однако на практике регионы не спешат их соблюдать. На наш взгляд, необходимо включить отдельные положения указанных Правил в содержание ст. 27 Закона Иркутской области. Также следует детализировать содержание ст. 26, в которой необходимо изначально закрепить порядок и место хранения договоров и соглашений, заключенных от имени области.
Проведенный анализ содержания Закона Иркутской области «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области» позволяет дать еще несколько рекомендаций для его корректировки в целях более качественного и эффективного осуществления международной и внешнеэкономической деятельности нашего региона.
1. Заменить название ст. 3 на «Основные термины, используемые в законе»; откорректировать указанные в ней правила, добавить термины, характеристика которых также необходима в законе.
2. Вычленить из текста отличительные правила, касающиеся договоров, заключаемых от имени области, и последовательно изложить их в рамках отдельных статей. Соответственно то же проделать и с прави-
лами, регулирующими порядок заключения соглашений.
3. Детально прописать положения Главы 5 Закона, где должен быть отражен сам механизм и обозначены региональные органы, осуществляющие указанные в Главе полномочия.
Несмотря на представленные выше недостатки рассматриваемого закона Иркутской области, его общее содержание свидетельствует о качественной проработке многих процедурных элементов относительно осуществления субъектом Федерации международной и внешнеэкономической деятельности. Предложенные в рамках анализа рекомендации носят субъективный, исследовательский характер, однако направлены на совершенствование регионального законодательства с учетом существующей практики деятельности органов власти Иркутской области и представительств федеральных органов власти в регионе в целях его совершенствования на благо самого региона. Ш
1. О координации международных и внешнеэкономических связей : федер. закон от 4 янв. 1999 г. № 4-ФЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
2. Там же.
3. О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области : закон Иркут. обл. от 18 нояб. 2009 г. № 18-ОЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
4. О международных договорах Российской Федерации : федер. закон от 16 июня 1995 г. № 101-ФЗ // Там же.
5. О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области.
6. Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации : утв. Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 552 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
О координации международных и внешнеэкономических связей : федер. закон от 4 янв. 1999 г. № 4-ФЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
О международных договорах Российской Федерации : федер. закон от 16 июня 1995 г. № 101-ФЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации : утв. Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 552 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области : закон Иркут. обл. от 18 нояб. 2009 г. № 18-ОЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
International Contracts of Territorial Subjects of the Russian Federation: Legal Grounds of the Conclusion (on the Example of the Irkutsk Region)
© Lisauskayte V., 2016
Within this article research of the international activity of subjects of the Russian Federation is presented. The author characterizes the main aspects of legal regulation of such activity, opens practical problems and existence of uncoordinated questions with federal authorities. On the basis of the conducted research recommendations about improvement of the regional legislation and implementation of organizational procedures for more effective implementation of cooperation of subjects of Russia with foreign partners are made.
Key words: contracts of territorial subjects of the Russian Federation; international cooperation of territorial subjects of the Russian Federation; coordination of the international and foreign economic activity of territorial subjects of the Russian Federation.
