CC BY
360
В.И. Лайтман
Лайтман Владимир Израйлович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
Международно-правовые санкции как средство правовых ограничений
В последнее время тема санкций остается одним из центральных вопросов для обсуждения в международно-правовой науке. Во многом это вызвано как украинскими событиями, повлекшими серию ограничительных мер в отношении России со стороны ЕС, США, Канады, Австралии, Норвегии и других стран, а также ответных мер Российской Федерации, так и санкциями России в отношении Турции в результате инцидента с российским самолетом в ноябре 2015 года, а также частичным снятием ограничений в отношении Ирана и Кубы.
Так что же представляют собой санкции, каково их назначение?
Существуют четыре основные тенденции в вопросе трактовки международно-правовых санкций. Из первой следует, что длительное время в сфере международных отношений не было аппарата принуждения и в международном праве отсутствовали определения понятий «преступление» и «наказание» в том виде, в каком они существуют во внутригосударственном праве. Многие авторы считали, что возмещение или удовлетворение является единственно возможной санкцией в отношении государства-правонарушителя1 .
С наделением международных организаций функцией принуждения, прежде всего Лиги Наций и ООН, и формированием понятия «международные преступления» получила развитие вторая тенденция. Ее сторонники отстаивали идею уголовной ответственности государства за международные правонарушения и соответственно рассматривали принудительные меры международных организаций как карательные в отношении государства-правонарушителя, то есть как особую форму его ответственности, поскольку такие меры выходят за рамки простого возмещения и применяются в особом порядке. Так, Комиссия международного права ООН еще с 1970-х годов настаивает на том, что термин «санкции» используется лишь относительно мер, принимаемых Советом Безопасности ООН на основании главы VII Устава ООН «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии».2
Некоторые ученые-международники также утверждали, что санкции могут налагать лишь компетентные международные организации. Так, К.А. Багинян писал: «Санкциями в международном праве именуются меры принудительного характера, осуществляемые Организацией Объединенных Наций в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности».3 При этом некоторые специалисты отечественной доктрины, особенно в советское время, утверждали, что эти санкции в международном праве тождественны гражданско-правовым мерам. «Применение санкций за нарушение вытекающей из правовой нормы обязанности есть юридическая ответственность нарушителя», — пишет Е.А. Флейшиц.4
Третья тенденция является как бы смешением первых двух, в результате чего понятие «международно-правовые санкции» получает со временем очень широкую трактовку, поскольку в качестве санкций стали рассматривать весь комплекс негативных для государства-правонарушителя последствий, включая восстановление status quo ante, то есть ресторации и реституции, и формы самой ответственности, то есть сатисфакции и репараций, принудительные меры, которые потерпевшие субъекты в случае необходимости могут применять в отношении государства-правонарушителя с целью заставить его отказаться от своего неправомерного поведения и реально понести ответственность (репрессии, реторсии, репрессалии, разрыв дипломатических отношений, лишение привилегий и прав членства в международных организациях, вооруженные акции против государств-агрессоров).5
Существующая в настоящее время четвертая тенденция трактовки международно-правовых санкций выражается в отнесении к ним только принудительных мер, которые могут применяться как отдельными потерпевшими государствами, так и международными организациями в отношении государства-
1 См.: Анцилотти Д. Курс международного права. М., 1961. С. 394; Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 434.
2 Ежегодник Комиссии международного права. Нью-Йорк, 1979.
3 Багинян К.А. Международные санкции по уставам Лиги Наций и ООН и практика их применения. М., 1948. С. 52.
4 См.: Флейшиц Е.А. Общие начала ответственности по основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик // Советское государство и право. М., 1962. С. 35.
5 См.: Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев, 1982. С. 41—46.
правонарушителя в случае его отказа прекратить международное правонарушение или выполнить обязательства, вытекающие из его ответственности.
Иными словами, международно-правовые санкции рассматриваются в качестве не форм ответственности, а вынесенных за ее рамки принудительных мер, конечной целью которых является создание условий для восстановления международного правопорядка и реализация ответственности государства-правонарушителя в соответствующих формах.
Принудительные меры, применяемые к государству-правонарушителю, связаны с ответственностью, но не сводятся к ней, представляют самостоятельный институт международного публичного права1.
Следует отметить, что некоторые отечественные ученые-международники придерживаются мнения, что если принудительные меры осуществляются международными организациями, они должны именоваться санкциями, а если отдельными государствами, то правильнее применять термин «ответные меры» или «контрмеры»2.
Аналогичную позицию занимает Комиссия международного права ООН, члены которой считают, что термин «контрмеры» представляется самым нейтральным и потому наиболее емким для описания различных видов мер, которые потерпевшие государства могут на законных основаниях принимать индивидуально или совместно в отношении государства или в отношении государств, являющихся правонарушителями»3.
Основной универсальный метод воздействия на правонарушителя состоит в лишении его возможности пользоваться правами и преимуществами, вытекающими из нарушенной им системы правоотношений, например из международного договора или устава международной организации. Важным средством такого воздействия в международном публичном праве являются санкции, устанавливающие определенные правовые ограничения, целью которых является побудить ответственное за международно-противоправное деяние государство выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства.
Государства и международные организации вводят санкции в качестве ответа на действия отдельных лиц, организаций или государств, которые, по их мнению, представляют угрозу их интересам или международной безопасности. Поводом для введения санкций могут быть как боевые действия или вооруженная интервенция в дела суверенного государства, так и широкий набор нетрадиционных угроз международной безопасности: наркотрафик, киберпреступность, угроза распространения оружия массового уничтожения и нелегальная торговля оружием в целом, нарушение прав человека и т. д.
Санкции рассматриваются как компромиссный вариант ответа на нежелательные действия того или иного государства. В отличие от дипломатических мер воздействия, санкции обладают гораздо более выраженным эффектом воздействия на экономику страны-объекта и с гораздо большей вероятностью могут привести к изменению поведения государства на международной арене. В то же время в отличие от военных мер, санкции представляют собой намного менее затратный вариант ответа на нежелательные действия другой стороны и одновременно несут в себе гораздо меньший риск дальнейшей эскалации конфликта. Это выражается, прежде всего, в возможности постепенного введения ограничительных мер и их отмены, тесной привязке ограничений к выполнению определенных требований, а также к большей вероятности минимизировать риски для гражданского населения страны, в отношении которой вводятся ограничения.
Экономические санкции представляют собой ограничение или полное прекращение торговых и финансовых операций для достижения целей, связанных с вопросами безопасности или внешней политики. Санкции могут вводиться как отдельными государствами, так и международными организациями в отношении физических и юридических лиц, организаций или государств. Различают как всеобъемлющие санкции, полностью блокирующие любые виды торговых и финансовых операций с целыми странами (эмбарго США в отношении Кубы), секторальные санкции (затрагивающие отдельные отрасли экономики и группы лиц), так и адресные санкции, ограничивающие подобные операции с отдельными лицами и/или компаниями. Санкции могут принимать различную форму — от запрета на въезд отдельных лиц до заморозки активов, финансовых ограничений, запрета на поставку вооружений и военной техники и т. д.
США, располагая широкими финансовыми и экономическими возможностями, наиболее активно применяют экономические санкции для защиты собственных интересов и международной безопасности.
Вопрос о введении санкций регулируется в США рядом законодательных актов, к числу которых относятся: Закон о торговле с враждебными государствами (Trading with the Enemy Act, 1976 г.); Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Powers Act, 1977 г.); Закон о контроле за экспортом (Export Administration Act, 1979 г.) и др.
Данные нормативные правовые акты предоставляют президенту США возможности объявить чрезвычайное положение в качестве ответа на действия государства или негосударственного актора, которые
1 См.: Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2007. С. 65.
2 Богуславский М.М. Международное экономическое право. М., 1986. С. 247; Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 121.
3 Доклад Комиссии международного права. Шестидесятая сессия, 2008 г. URL: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4a716c0e2 (дата обращения: 07.07.2017).
могут представлять угрозу для интересов или безопасности США. В таком случае Президентом подписывается соответствующий указ (executive order), объявляющий чрезвычайное положение в связи с соответствующими событиями. В рамках данного режима возможны действия, направленные на ограничение предоставления международной помощи, торговли, финансовых операций, поставок определенных видов товаров и услуг, запрет на въезд в США и другие меры невоенного воздействия. В соответствии с Законом о чрезвычайных положениях срок действия санкций ограничен одним годом, однако они могут быть продлены соответствующим указом президента США или отменены Конгрессом США, в случае если Палата представителей и Сенат проголосуют за снятие режима чрезвычайного положения. В свою очередь, Конгресс США может вводить ограничительные меры или изменять уже действующие санкци-онные режимы.
Большинство действующих санкционных режимов США координируются Управлением по контролю за иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC), подчиняющимся Министерству финансов США (US Treasury Department). В свою очередь, в регулировании режима санкций также участвуют Государственный департамент США (запрет на въезд на территорию США, вопрос о признании террористической деятельности), Министерство обороны, Министерство энергетики, Министерство юстиции, Министерство торговли и другие ведомства.
К числу основных возможных ограничений, которые вводятся США в рамках санкционных программ относятся: заморозка активов; запрет на въезд в США; ограничение экспорта определенных групп товаров (в том числе высокотехнологических и товаров двойного назначения); запрет на поставки вооружений и военной техники; ограничение доступа на финансовый рынок США, а также компаний, зарегистрированных в США, и их филиалов вступать в определенные виды экономических отношений с объектами санкций (в случае физических и юридических лиц; ограничение предоставления помощи развитию и др.).
Санкции могут быть сняты несколькими способами. Режим чрезвычайного положения вводится на основании указа Президента США и определяет возможность введения ограничительных мер на протяжении 12 месяцев. Пролонгация режима также осуществляется посредством подписания соответствующего указа Президента. Если он не пролонгируется, то по истечении данного срока режим чрезвычайного положения и сопутствующие ему ограничительные меры прекращают свое действие. Также режим санкций может быть отменен как соответствующим указом президента США, так и совместной резолюцией Конгресса США (которая также должна быть подписана президентом).
В США существует хорошо разработанная система наказаний и штрафов за нарушение санкцион-ных режимов. Суммы штрафов являются фиксированными и могут быть пересмотрены с поправкой на инфляцию. В частности, с 1 августа 2016 года Закон о торговле с враждебными государствами предусматривает максимальный штраф в размере 83 864 долларов США, в то время как Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях предусматривает максимальный размер штрафа в размере 284 582 долларов США или штраф, равный двойному объему соответствующих транзакций. Данные суммы носят базовый характер, а окончательные размеры штрафов рассчитываются исходя из обстоятельств каждого нарушения режима санкций.
Россия также использует экономические санкции, однако, в отличие от США, чаще в качестве ответных ограничительных мер. Основным нормативным правовым актом, регулирующим применение санкций (специальных экономических мер), является Федеральный закон «О специальных экономических мерах»1. В соответствии с данным документом определенные санкции могут быть введены с целью обеспечения безопасности и интересов Российской Федерации, а также защиты прав и свобод граждан. Вместе с тем, закон регламентирует введение ограничений в отношении других государств, его органов власти или должностных лиц вследствие недружественных действий или нарушения действующих международно-правовых режимов.
Решение о введении специальных экономических мер принимается Президентом Российской Федерации по представлению либо Совета Безопасности, либо Правительства, либо обеих палат Федерального собрания РФ. В случае решения Президента о введении специальных экономических мер разработка их подробного перечня поручается Правительству Российской Федерации, которое перечисляет их в своем постановлении.
К числу ограничительных мер, применяемых Российской Федерацией, относятся: приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества; запрещение или ограничение финансовых операций; запрещение или ограничение внешнеэкономических операций; прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей; изменение вывозных и/или ввозных таможенных пошлин; запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов; установление ограничений на осуществление туристской деятельности; запрещение или отказ от участия в международных научных и
1 О специальных экономических мерах: федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1, ч. 1, ст. 44.
научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.
В соответствии с законом реализация мер обязательна для органов государственной власти Российской Федерации, а также для находящихся под юрисдикцией Российской Федерации организаций и физических лиц. Срок применении указанных мер устанавливается Президентом РФ. В случае устранения причин, послуживших основой для введения специальных экономических мер, ограничения могут быть сняты до истечения установленного срока. В свою очередь, если данные причины не устранены, может быть принято решение о продлении действия санкций. Решение об отмене специальных экономических мер также принимается президентом, однако оно может быть внесено либо палатами Федерального Собрания РФ, либо Правительством РФ.
Механизм санкций используют и международные организации. Так, Европейский Союз активно применяет ограничительные меры защиты как для собственных интересов, так и международного мира и безопасности. В настоящий момент действует 38 режимов ограничительных мер, в рамках которых под санкциями Европейского Союза (введенных как в соответствии в резолюциями Совета Безопасности ООН, так и независимо от этого) находятся 4 030 юридических и 7 902 физических лица.
Европейский Союз соблюдает все виды санкций, вводимых резолюциями Совета Безопасности ООН, а также координирует соблюдение санкций ООН со стороны стран — членов Союза. Кроме того, Европейский Союз может по своему усмотрению расширять и дополнять действие санкций, введенных ООН, наравне с собственными ограничительными мерами. Основные цели использования санкций со стороны Европейского союза заключается в следующем: противодействие угрозам основным принципам внешней политики Европейского Союза, в первую очередь — нарушению международного мира и безопасности; противодействие терроризму; противодействие распространению оружия массового уничтожения, в первую очередь — ядерного оружия; борьба с нарушениями прав человека; противодействие незаконной территорией и целенаправленной дестабилизации суверенного государства.
Введение ограничительных мер в Европейском Союзе определяется положениями Общей внешней политики и политики безопасности. Данная возможность закреплена в статье 215 Договора о функционировании Европейского Союза. Режим ограничительных мер Европейского Союза обязателен к выполнению в рамках всей юрисдикции Европейского Союза (на территории государств — членов Союза), а также всеми физическими и юридическими лицами — резидентами стран Союза, включая дочерние предприятия и филиалы в третьих странах.
К основным видам ограничительных мер, применяемых в Европейском Союзе, относятся: запрет на въезд в страны Европейского Союза; замораживание активов иностранного государства, физических и юридических лиц, находящихся на территории стран — членов Европейского Союза; финансовые ограничения (заморозка активов Центрального банка страны-объекта санкций, запрет на предоставление займов частным банкам и другим юридическим лицам, ограничения на переводы денежных средств и т. д.); ограничения на поставки определенных групп товаров и услуг (запрет на поставки вооружений и военной техники; «оборудования, которое может быть использовано полицейскими и карательными органами»; запрет на поставки высокотехнологичных товаров и товаров «двойного назначения» (в том числе — оборудования для нефтегазовой промышленности и энергетического сектора); ограничение поставок программного обеспечения; золота, драгоценных металлов и т. д.); запрет на импорт определенных видов товаров и услуг (поставки нефти и газа; детали и комплектующие и др.); транспортные ограничения и т. д.
Ограничительные меры принимаются единогласным решением Совета Европейского Союза по представлению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.
Будучи объединением 28 государств, Европейский Союз полагается на национальные правительства как в вопросах соблюдения ограничительных мер, так и вопросе наказания физических и юридических лиц, нарушающих режимы санкций. Здесь возможны как крупные денежные штрафы, так и тюремное заключение. Ответственность определяется в соответствии с законами стран — членов Союза.
Таким образом, международно-правовые санкции не являются формой ответственности. Это дозволенные международным правом принудительные меры, применяемые как отдельными государствами, так и международными организациями к государству-правонарушителю. Санкции являются важным средством установления правовых ограничений, целью которых является побудить ответственное за международно-противоправное деяние государство выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства.
