CC BY
38
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ОЦЕНКА ПРАВА НА ДОСТУП К ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ ПРАВОСУДИЮ В РФ
В.А. Сучкова
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
Автором проведен сравнительный анализ процедурных вопросов доступа граждан к экологическому правосудию. В статье уделяется особое внимание перспективам присоединения Российской Федерации к Орхусской конвенции с целью создания эффективных механизмов защиты экологических прав и законных интересов граждан РФ.
Важнейшей составляющей концепции устойчивого развития является обеспечение соблюдения прав человека, и в особенности прав нового поколения — экологических прав [2, с. 55-60]. К таким правам относятся: право на благоприятную окружающую среду, право на информацию об окружающей среде, право на участие в принятии экологических решений, право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, право на доступ к экологическому правосудию [3, с. 281].
Как справедливо подчеркивает М.М. Бринчук: «В контексте устойчивого развития в праве окружающей среды должен быть решен ряд задач, направленных на обеспечение соблюдения экологических прав граждан... Серьезнейшей задачей является также создание механизмов защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, признания экологических прав будущих поколений и создания механизмов их защиты» [1, с. 205].
Большинство российских, да и зарубежных юристов полагает, что доступ к правосудию является чуть ли не единственным полноценным гарантом прав человека, а одновременно и индикатором состояния общества в контексте устойчивого развития. «...Как показала практика последних двадцати лет, в течение которых международное сотрудничество в этой области стало весьма активным, этот крайне болезненный для человечества вопрос может быть решен только путем создания эффективных юридически обязательных механизмов.... Прозрачных и доступных общественности, которая бы контролировала их выполнение государствами и ответственными и должностными лицами, а также бизнес-сообществом. Реальной гарантией тому является доступ к процедурам обжалования допускаемых нарушений» [4, с. 43].
Существенный вклад в становление механизма гарантий вышеперечисленных экологических прав вносит Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., принятая под эгидой ЕЭК ООН и ставшая продуктом процесса «Окружающая среда для Европы».
Международных соглашений по вопросам окружающей среды уже немало, но Орхусская конвенция — это документ принципиально нового типа. Это не просто соглашение по охране окружающей среды. Это соглашение об ответственности государств
перед обществом, о гласности, об обязанности государств предоставлять доступ ко всей относящейся к делу информации и сотрудничать с общественностью и общественными организациями как с равноправными партнерами. Впервые сделана попытка на высоком международном уровне урегулировать процедурные вопросы доступа граждан к информации, к участию в принятии решений, к правосудию. Конвенция непосредственно увязывает проблему права на благоприятную окружающую среду с проблематикой основных прав человека и взаимоотношений между государством и обществом.
Чувство полного недоумения и горечи вызывает тот факт, что Российская Федерация до сих пор не присоединилась к этому общеевропейскому документу. Не присоединилась, несмотря на то, что Конвенция полностью соответствует конституционным положениям и действующему законодательству страны и способна существенно помочь в реализации гарантируемых Конституцией и законодательством прав граждан и общества в целом.
Анализ судебной и арбитражной практики показывает, что вопросы соблюдения конституционных прав граждан на информацию, на участие в демократическом процессе принятия решений различного уровня и значимости хотя и декларированы в Конституции РФ, в различных федеральных законах и подзаконных актах, на практике не решены. Отсутствует система подзаконных актов, способных создать отлаженную процедуру доступа общественности к информации и ее участия в принятии жизненно важных решений. Совершенствование законодательства в этой области является наиболее актуальной правовой проблемой России.
Нормы Конституции Российской Федерации гласят, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». А также: «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде» (ч. 1,2 ст. 46) [5].
Российский законодатель достаточно суров в отношении тех, кто посягает на информационные права граждан, в том числе на их право на доступ к экологической информации. В УК РФ (ст. ст. 140, 237, 248-262, 287) и в КоАП РФ (ст. ст. 5.39, 8.5) содержится несколько норм, устанавливающих ответственность за такого рода противоправные деяния [7, ст. 2954; 8, ст. 1].
В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды» «граждане имеют право ... предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде» [9, Ст. 133].
Общественные организации наделены правами: «...подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; — предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде» (ст. 12).
В ст. 18 Градостроительного кодекса РФ говорится: «3. В случае непредостав-ления информации, ее несвоевременного предоставления, предоставления неполной и (или) недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами граждане Российской Федерации имеют право обращаться в суд. 4. ... Независимые экспертизы градостроительной документации могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы градостроитель-
ной и проектной документации. 6. Граждане Российской Федерации и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право: требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве; требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве» [10, ст. 16].
Что касается защиты прав граждан на экологическую информацию, то она регламентируется, прежде всего, законом РФ от 25 февраля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [6]. Данный закон предусматривает механизм обращения граждан в суд, сроки и порядок рассмотрения этих обращений, а также процедуру принятия и исполнения решений по ним.
Статья 9 Орхусской конвенции детально регламентирует вопросы доступа к процедурам обжалования неправомерных решений государственных органов или должностных лиц, которые нарушают экологические права граждан. Согласно данной статье доступ к экологическому правосудию должен быть широким, открытым, справедливым, беспристрастным, своевременным и не связанным с недоступно высокими затратами. Конвенция — это только минимум, а не максимум для стран. Они имеют право обеспечить более широкий доступ к экологическому правосудию, чем это записано в Конвенции. В некоторых странах национальное законодательство должно быть изменено перед ратификацией Конвенции. В других странах это может быть сделано после ратификации. В третьей группе стран сама Конвенция становится частью национального законодательства. Но в каждой стране общественности необходимо помочь своим законодателям внести соответствующие необходимые изменения.
Все люди должны быть в состоянии осуществить свои экологические права. Каждая страна обязана предоставить представителям общественности «широкий доступ к правосудию». Если страна чрезмерно ограничивала использование своих судов в прошлом, теперь она должна открыть более широкий доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде.
Любой гражданин, отдельные граждане и их организации, правительственные должностные лица и коммерческие предприятия — все имеют право обратиться в суд (или в подобные учреждения) для защиты своих экологических прав.
Конвенция позволяет широко интерпретировать, кто имеет право обратиться в суд. Например:
Любой человек, кто запрашивал информацию и не получил ее или получил неадекватный ответ, может предъявить иск.
Любой человек, кому не позволили участвовать в принятии решений относительно окружающей среды, может предъявлять иск.
Любой человек может предъявлять иск другому частному лицу (включая предприятия) или органу государственной власти (например, ведомству или должностному лицу) за нарушения национальных экологических законов.
Любой человек может предъявить иск из-за нарушения «права каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для здоровья и благосостояния».
Неправительственная организация также может обращаться в суд. Единственное требование, предъявляемое в большинстве стран, — целью организации должна быть охрана окружающей среды.
В различных государствах существуют различные возможности обращения в суд за защитой собственных экологических прав. В общем, их можно разделить на четыре основных группы:
1) возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Нидерланды, Ирландия);
2) возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);
3) возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);
4) возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция).
Орхусская Конвенция обязывает страны отказываться от узких ограничений на доступ к правосудию. В общем, человеку не нужно нести какой-либо ущерб или иметь специальный интерес. Орхусская Конвенция предлагает странам заменить такие концепции на более современные — наличие «достаточной заинтересованности».
«Достаточная заинтересованность» будет определена в соответствии с требованиями национального закона, но только если эти требования также предоставляют «широкий доступ к правосудию». Если они его не предоставляют, то требования должны быть изменены. Национальные ограничения не должны противоречить целям Орхусской Конвенции.
Если процедура участия общественности нарушена, то очевидно, что интересы общественности ущемлены. Регистрация жалобы или иска относительно таких нарушений должна показать «достаточную заинтересованность» в проблеме.
Некоторые страны употребляют в своем национальном законодательстве «достаточный интерес» вместе с формулировкой «нарушение права». Такая формулировка может быть и дальше использована. Но она не может применяться старым способом. Законодательство или суды страны должны теперь более широко интерпретировать эту фразу, потому что Орхусская Конвенция требует от стран-участниц включения «широкого доступа к правосудию» в их концепцию защиты прав.
Важно как можно шире определить понятие правовых оснований для предъявления жалоб и исков в суды.
Существуют следующие формы доступа к правосудию при решении экологических вопросов:
1) обжалование в судебном порядке решений и действий, нарушающих экологические права граждан;
2) иски о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду;
3) иски о прекращении экологически вредной деятельности.
Законодательство многих стран предусматривает возможность предупреждения причинения вреда. Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
Правосудие не может быть «недоступно дорогим». Во многих странах стоимость процесса правосудия закрыла доступ гражданам или их группам к решению вопросов в суде. Страны должны рассмотреть учреждение других механизмов «по
устранению или уменьшению финансовых и других препятствий» для доступа к правосудию. Для того, чтобы создать реальные гарантии доступа к экологической информации и к правосудию, необходимо, чтобы тарифы на важную информацию, устанавливаемые государством, а также госпошлины и другие судебные расходы и издержки были соразмерны доходам общественности. Цена не должна служить препятствием для доступа к правосудию.
Конвенция требует, чтобы каждая страна предоставила гражданам право обращаться в «суд или в другой независимый и беспристрастный орган, учрежденный в соответствии с законом».
Некоторые страны могут продолжать использовать такие процедуры предварительного рассмотрения как альтернативные, выгодные для граждан.
В других странах существует требование об исчерпании административных процедур.рассмотрения до обращения к судебным процедурам рассмотрения.
Интересным примером является судебная практика в Дании. Решения, основанные на Законе об управлении в сфере охраны окружающей среды или Акте о чистой воде, рассматриваются апелляционным Советом по экологическим вопросам. Хотя Государственный Совет рассматривает большинство экологических дел, существуют исключения. Например, если решение основано на Законе о пестицидах, жалобы рассматриваются Департаментом коммерции и промышленности. Данная специализация позволяет обеспечивать высокую осведомленность административных судов в соответствующих аспектах законодательства и политики государства, а также их теоретическую и техническую оснащенность для наиболее тщательного рассмотрения подведомственных им дел. Процесс рассмотрения не сводится только к правовой стороне дела. Государственный Совет на постоянной основе привлекает профессионального эксперта, работающего только на административные суды и проводящего полную техническую экспертизу при подготовке к судебным слушаниям, что абсолютно бесплатно для истца [4, с. 49].
Важным отличием административного судопроизводства от гражданского является доскональность рассмотрения дела. Это особенно заметно, когда гражданскому суду приходится разрешать дела о государственных решениях, приравниваемых к закону или имеющих «общеобязательное» значение.
В любом случае большинство стран рассматривает судебное разбирательство как последнюю меру, предпочитая активно участвовать в разработке решений правительства на начальной стадии и административных мер воздействия для защиты экологических прав.
Конвенция требует, чтобы национальные правительства обеспечили эффективные средства правовой защиты, включая судебное запрещение. Судебное запрещение означает прекращение деятельности посредством решения суда. Некоторые страны в прошлом не имели данной судебной процедуры, но Орхусская Конвенция требует ее наличия.
Каждая страна должна гарантировать, что представители общественности имеют доступ к административным и судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия и частных лиц, и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства.
Конвенция также будет содействовать социальной стабильности, так как люди будут знать, что государство интересуется их мнением. Все граждане будут вправе считать себя участниками демократических процессов.
Орхусская Конвенция важна как для государственных органов управления, так и для простых граждан и экологических неправительственных организаций.
Сравнительный анализ российского законодательства, как материальных, так и процессуальных норм, с соответствующими положениями Орхусской конвенции показывает, что процессуальных препятствий для деятельности судов нет, но возникают трудности, связанные с толкованием понятия, видов, режима экоинформации, с обеспечением «экологических» жалоб и исков и исполнением судебных решений, а также с профессиональной подготовленностью судей для решения дел по существу. Красноречивым свидетельством этого является относительно небольшая судебная практика по данного рода делам, а также отсутствие четкого механизма функционирования системы государственных органов, распоряжающихся экологической информацией.
Судебная практика ограниченна по двум основным причинам: во-первых, российские граждане не склонны обращаться в суд за защитой своих прав; во-вторых, как правило, судебная защита права на доступ к экологической информации произ-водна от судебной защиты права на благоприятную окружающую среду и права на возмещение ущерба, причиненного жизни, здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Хотя имеются отдельные примеры судебного рассмотрения уголовных и гражданских дел, непосредственно связанных со сбором, распространением, отказом в предоставлении экологической информации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бринчук М. М. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития // Права человека как фактор устойчивого развития / Под ред. Е.А. Лукашевой. — М., 2000.
2. Калиниченко П.А., Рациборская Д.Н. Защита экологических прав в законодательстве Европейского Сообщества // Экологическое право. — 2003. — № 2.
3. Наше общее будущее // Доклад МКОСР. — М., 1990.
4. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. — М., 2004.
5. Российская газета. — 1993. — № 237.
6. Российская газета . — 1993. — № 89.
7. Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25.
8. Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (Ч. 1).
9. Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 2.
10. Собрание законодательства РФ. — 2005. -— № 1 (Ч. 1).
INTERNATIONAL LEGAL APPRAISAL OF THE RIGHT TO ACCESS TO ECOLOGICAL JUSTICE IN THE RUSSIAN FEDERATION
Y.A. Suchkova
The Department of International Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya St., 6, 119198 Moscow, Russia
The author gives a comparative analysis of points of order of the access to ecological justice of citizens. Special attention is paid to the prospects of joining by the Russian Federation the Ar-huss convention with the purpose of creation the effective mechanisms of protection of the ecological rights and legitimate interests of citizens.
