CC BY
67
УДК 342.25:321 (436)
О.Ременяк
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полiтехнiка", аспiрант кафедри конституцшного та мiжнародного права
М1Ж ЦЕНТРАЛ1ЗМОМ I ФЕДЕРАЛВАЩСЮ. АВСТР1ЙСЬКА МОДЕЛЬ ДЕЦЕНТРАЛ1ЗАЦП ПУБЛ1ЧНО1 ВЛАДИ
© Ременяк О., 2016
ПроаналГзовано конституцiйнi реформи, що були зумовленi необхiднiстю реформування державно-правового устрою Австршсько! Гмпери шсля революци 1848 -1849 рр. та завершилися утворенням дуалктично! Австро-Угорщини. З'ясовано сутнiсть та фактори конституцшних реформ. Встановлено, що пошук моделi конституцiйного устрою тривав кГлька десятилгть, коливаючись в1д моделi широко! федералГзаци краши до посилення централiстських тенденцш. Обгрунтовано думку, що створення дуалктично! монархи поряд i3 наданням обмежено! автономи провшщям, було тим компромкним вар1антом децентралГзаци влади, на який погодилась правляча династГя, прагнучи забезпечити стабшьнкть держави.
ключов1 слова: Австро-Угорщина, полiтична система, конституц1йн1 реформи, децентраизащя, дуалГзм, провшци.
О. Ременяк
МЕЖДУ ЦЕНТРАЛИЗМОМ И ФЕДЕРАЛИЗАЦИЕЙ. АВСТРИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Проанализирован процесс конституционных преобразований, которые были обусловлены необходимостью реформирования государственного устройства Австрийской империи после революции 1848-1849 гг. и которые закончились созданием дуалистической Австро-Венгрии. Определены сущность и факторы конституционных реформ. Определено, что поиск модели конституционного устройства продолжался несколько десятилетий, эволюционируя от модели федерализации страны к усилению централизаторских тенденций. Обоснован тезис о том, что создание дуалистической монархии и предоставление провинциям ограниченной автономии было тем компромиссным вариантом децентрализации публичной власти, на который согласилась династия для сохранения стабильности государства.
Ключевые слова: Австро-Венгрия, политическая система, конституционные реформы, децентрализация, провинции.
O. Remenyak
BETWEEN CENTRALISM AND FEDERALIZATION. AUSTRIAN MODEL FOR THE DECENTRALIZATION OF PUBLIC POWER
The article analyzes the constitutional reforms caused by the need to improve the state and legal system of the Austrian Empire after the Revolution 1848-1849 which resulted in the
formation of the dualistic Austria-Hungary. The paper explains the essence and factors of the constitutional reforms. It has been established that the search of a constitutional system model lasted for several decades, ranging from the model of broad federalization of the country to strengthening the centralist tendencies. The article substantiates the opinion that the creation of the dualistic monarchy along with granting the limited autonomy to the provinces was a compromise variant of power decentralization, which was adopted by the ruling dynasty trying to ensure the stability of the state.
Key words: Austria-Hungary, political system, constitutional reforms, decentralization, dualism, provinces.
Постановка проблеми. Революцшш поди 1848 - 1849 рр. в Австршськш iMnepii стали ввдправним пунктом на шляху реформ, яК у кшцевому тдсумку перетворили абсолютистську iMnepro Габсбурпв у конституцшну Австро-Угорську монархто. Глибиннi трансформацiйнi процеси були зумовлет низкою факторiв, якi окреслили межi компромiсу мiж принципами абсолютизму та необхвдшстю децентралiзацii влади. Правляча династм змушена була йти на поступки народам монархи, визнаючи Угорщину рiвноправною складовою дуалiстичноi' держави та надаючи провшцмм автономiю. Важливим фактором, який вплинув на глибину проведених реформ, був багатонацiональний склад населення, юнування провiнцiй з рiзним рiвнем сощально-економiчного розвитку та ефективносп управлiнських iнститутiв.
Аналiз досл1дження проблеми. Процес трансформаци Австрiйськоi iмперii у дуалютичну Австро-Угорську монархiю становить великий науковий iнтерес для правовоi науки з огляду на рвдюсть конституцшного устрою, в основу якого покладено дуалiзм. З iншого боку, найбшьша провiнцiя монархii "Королiвство Галичини та Володимирii"... з бiльшiстю украiнського населення отримала автономто. Украшщ Галичини отримали можливють набути певного досвiду життя у конституцiйнiй моделi Австро-Угорщини. Дослвдження правових аспектiв реформування устрою Австршсько!' iмперii зазначеного перiоду знайшли ввдображення у працях багатьох украшських та зарубiжних дослiдникiв, зокрема В. Кульчицького, Н. Гриба, Н. Худоби, Б. Янишина, О. Мотиля, М. Никифорака, М. Хардта, Я. Шимова та ш.
Мета роботи - проаналiзувати процес конституцшних реформ та факторiв, як !'х зумовили.
Виклад основного матерiалу. У серединi XIX ст. Габсбурзька монархм опинилась перед необхвдшстю виршення багатьох проблем, пов'язаних iз зростанням нацiональноi свiдомостi народiв та !'х прагненням до культурно!' та територiальноi автономii. Нерiвномiрнiсть рiвня розвитку регютв iмперii ставила перед динаспею завдання пошуку оптимальноi моделi забезпечення стабшьносл держави, а отже, i правлячоi династи. Шляхи досягнення стабшьносп лежали у площинi двох напрямiв реформування системи влади - проведення жорстко!' централiзаторськоi полiтики чи, спираючись на т. зв. "пашвш нащТ, за рахунок надання !'м обмеженоi автономii домогтися 'хньо'лояльносп [1, с. 235-237]. Протягом кшькох десятилiть Габсбурги коливались мiж цими двома моделями реформ.
Революц1я 1848 - 1849 рр. не привела до негайних змш у системi управлiння iмперiею, проте поклала початок пошуку оптимально можливих у конкретних iсторичних умовах шляхiв децентралiзацii влади. Першим кроком на цьому шляху стало оприлюднення 25 квггня 1848 р. конституций яка перетворила крашу на конституцшну монархто, але не задовольнила ввденських радикалiв. Конституцм передбачала утворення двопалатного парламенту - Рейхстагу. До торшо' палати - Палати панiв - повинш були увiйти представники вищих сфер - принцип правлячоi династи, голови дворянських родiв, вище духовенство, особи, призначет iмператором та обраш великими землевласниками. До друго!' палати - Палати депутата - повинш були увшти особи, обраш гад час двоступеневих виборiв у пропорци один депутат вiд 50 тис. населення. Проте вона передбачала за провшцмми лише право подавати скарги на розгляд центрального уряду [2, с. 42].
Уже у травт 1848 р, внаслвдок розвитку революцiйних подiй, вибори до Палати пашв були скасованi, а новообрана Палата депутата була трансформована в Установчi Збори, як розпочали свою роботу у липт 1848 р. у Ввдш.
Спробою виробити нову конститущю, яка б радикально обмежувала владу iмператора, стала робота Установчих зборiв, якi увiйшли в кторто як "Кромержицький парламент", тсля пере1'зду депугатiв з Вiдня до моравського мкта Кромержиж [3, с. 5-25]. Був пiдготовлений конституцiйний проект, який передбачав федералiзацiю монархii через й подш на сiм автономних частин iз значними повноваженнями [4, с. 9]. Володшня Габсбургiв передбачалось подшити за нащонально-географiчним принципом на австршсько-шмецьку, чеську, польсько-русинську, румунську, угорську, iталiйську та пiвденнослов'янську частини. Кожна iз земель повинна була отримати широю автономнi повноваження. Центральному уряду залишались мiжнародна полiтика, армм, фiнанси, зовнiшня торгiвля, транспорт та зв'язок.
У разi реалiзацii цього проекту Австрм перетворилася б на конституцшну монархiю з двопалатним представницьким органом - Рейхстагом, який обирався б на три роки. Перша палата -Палата земель - формувалась крайовими сеймами, друга палата - Палата депутата - обиралась прямими виборами. На конституцшному рiвнi закршлювалась вдея рiвностi усiх народiв монархii. Ст. 21 декларувала, що: "Усi народи iмперii' мають рiвнi права... Право використання своеi мови у системi освiти, державного управлшня i громадського життя гарантоване державою" [1, с. 263].
Цей проект ктотно обмежував повноваження iмператора на користь парламенту та пвдзвггного йому уряду, що й визначило його долю. Габсбурги виявилися неготовими сприйняти таке ктотне обмеження владних повноважень. Парламент був розпущений 4 березня 1849 р., натомкть краiна отримала "октройовану" конституцiю, вiдому як конституцм Ф. Стадiона, яка передбачала уштарну централiзовану державу з единим iмперським парламентом та урядом на чолi з прем'ер-мiнiстром [5, с. 78-79]. Принциповим було введення новоi форми правлшня - консти-туцшно!' монархи, централiзацii державного управлiння (через модель уштарно!' держави, под]лено!' на провшци, з доволi обмеженою автономiею), а також т. зв. плюралiзму нащональностей.
Конституцм запроваджувала двопалатний парламент - Рейхстаг. Нижня палата - Палата депутата - повинна була формуватись "прямим народним волевиявленням" (п. 43). Проте деклароване загальне виборче право було ктотно обмежене вшовим цензом, цензом освдлосп та, особливо, майновим цензом. Вибори проводяться у мктах i у визначених законом округах. Передбачалось, що один депутат повинен представляти не менше як 100 тис. населення. До складу Палати пашв обирались по два представники ввд коронних земель, решта складу нижньо' палати, чисельнкть яко!' становила половину ввд чисельносл нижньо!' палати, обирали представницьк органи коронних земель з числа громадян, за умови сплати ними не менше, як "п'ять сотень гульдетв монет" (п. 42). У цьому випадку ключову роль також ввдкравав майновий ценз. Верхня палата обиралась на 10 роюв, нижня - на п'ять. На ввдмшу ввд "Кромержицькоi конституцii" "дарована" конституцм майже повнiстю вiдновлювала iмператорську владу. Остаточне ухвалення законiв вимагало iмператорськоi санкцii та згоди обох палат парламенту (п. 66). При iмператорi утворювалась дорадча iмперська рада - Рейхсрат. 1мператор мав право у будь-який час розпустити парламент або одну з його палат (п. 69). Виконавча влада безальтернативно концентрувалася у руках iмператора, який "здшснюе и через ввдповвдальних мшктрш та пiдлеглих !'м посадових осiб (п. 4). Коронними землями керували призначенi iмператором губернатори (п. 94). Позитивним у конституци було те, що вона грунтувалась на принцип плюралiзму нацiональностей. Так, у конституци мiстилося положення, що усi народи, як проживають у державi, е рiвноправними, i кожен народ мае неввд'емне право на захист i розвиток своеi нацiональностi та мови [6, с. 116].
Проте й таю незначш поступки на користь парламентаризму з боку iмператорського дому були скасоваш, централiзаторськi тенденци остаточно перемогли. Конституцiйний проект дмв лише до 1851 р. 31 грудня указом iмператора конституц1я 1849 р. була скасована, абсолютизм ввдновлений повною мiрою. Вiдновлення абсолютизму призвело, швидше, до зворотних, нiж очшуваних наслiдкiв. Вiдмова вiд конституцiйного шляху реформування системи управлiння в
iмперii призвела до збшьшення вiдцентрових тенденцш у провiнцiях, росту нацiоналiстичних настро1в серед численних народiв "клаптиково! монархii".
Незважаючи на фактичне вiдновлення абсолютизму, щ два конституцiйнi проекти окреслили и правовi засади, якi у майбутньому лягли в основу державно-правового устрою монархи Габсбурпв. З одного боку, абсолютизм повшстю вичерпав себе як форма правлшня, з шшого, -запровадження конституцiйного парламентського устрою наштовхувалось на небажання Габсбургiв позбутись значно! частитни владних повноважень, адже провшци вимагали широко! автономii. Як це було у попередш роки, повернення Австри на шлях конституцшних реформ стало можливим пiсля невдач у зовшшньополггичнш сферi.
Поразка у вшш з Франщею i Сардишею у 1859 р. показала усьому свггу вiйськову слабкiсть Австрii. Щоб стримати наростання полiтичноi кризи, уряд виршив пiти на деякi поступки угорськш аристократii, що виступала проти центрашзаторських устремлiнь Вiдня, i цим привернути гг на свiй бш. Першим кроком на цьому шляху став виданий 20 жовтня 1860 р. Францом Йосифом Жовтневий диплом - програма намiрiв конституцшних реформ. Його проввдною вдеею стала готовшсть до обмеженоi децентралiзацii влади за умови забезпечення полiтико-правовоi цiлiсностi держави. 1мператор задекларував готовнiсть поступитись владою на користь парламенту та провшцшних сеймiв. Декларувалась готовнiсть частину законодавчих повноважень передати парламенту у питаннях, що стосувались загальнодержавних iнтересiв, та провшцшним сеймам - у питаннях, як стосувались внутрiшнiх справ земель. Саме розширення повноважень мiсцевих сеймiв та чiтке розмежування ГхньоГ компетенци з парламентом було характерною ознакою Жовтневого диплому. У разi реалiзацii правових норм, закладених у диплому Австрiйська монархм могла трансформуватись у союз адмшктративних одиниць з широкими автономними правами та мюцевим самоврядуванням.
Цей документ надавав Угорщинi деяю переваги порiвняно зi слов'янськими землями. Проте маневр, розпочатий австршськими правлячими колами, не вдався. Спроба введення задекларованих змш зiштовхнулася з протидiею не тшьки з боку австрiйськоi великоi буржуазii, але й з боку угорського дворянства, незадоволеного отриманими поступками. Невдоволення "Жовтневим дипломом" розповсюдилося й у шших частинах iмперii. Уряд змушений був визнати свою невдачу та у пошуках виходу зi становища спробувати знову посилити центральну владу. Устрш Австри визначив Лютневий патент ввд 26 лютого 1861 р. Норми Жовтневого диплому були скориговаш у напрямку централiзацii управлшня iмперiею. Роль центральних оргашв влади знову була посилена, повноваження провшцшних сеймiв iстотно обмежене [7, с. 8].
Лютневий патент гарантував громадянам низку лiберальних прав i свобод, таких як рiвнiсть громадян перед законом, недоторкашсть приватноi власносл, свободу слова i вiросповiдання, збереження i розвиток нацiональноi культури, мови тощо. У планi конституцiйного будiвництва значення Лютневого патенту полягало у тому, що вш увiв у дио закон про загальнодержавний представницький орган, крайовi статути та виборт ординацii [8, с. 5-12].
Основш положення Лютневого патенту декларували запровадження конституцшного устрою. Рейхсрат надшявся законодавчою владою та повинен був складатись iз двох палат - Палати пашв i Палати депутатiв. Прерогатива призначення довiчно членiв Палати пашв надавалась iмператору, який обирав кандидата з членiв правлячоi династii, вищих iерархiв церкви, представникiв аристократичних юл та за особливi заслуги. Нижня палата парламенту формувалась представницькими органами коронних земель, налiчуючи загалом 342 депутати. У такий спосiб передбачалось забезпечити представництво коронних краiв. Повноваження нового парламенту були розширет. Вш отримав право законодавчоi iнiцiативи й контролю за державними видатками. Вперше у Лютневому патента був вжитий термш "королiвство i землi", представлений у Рейхсрат^ яким пiсля 1867 р. офщшно називали австрiйську частину Австро-Угорсь^' iмперii. Передбачалось, що Рейхсрат може функщонувати у двох режимах: "вузькому" - скликався лише у надзвичайних випадках, i "широкому" - для обговорення справ, що стосувались усiеi iмперii. Уряд не тс жодноГ вiдповiдальностi перед парламентом.
Патент мктив положення, як враховували особливий статус Угорщини, яка отримала право на власний парламент для виршення внутршшх питань. Крiм того, патент передбачав, що вибори до законодавчих оргашв коронних земель вiдбуватимуться на основi прийнятих ними законiв про вибори [9].
Незважаючи на повернення до принцитв конституцiоналiзму, Лютневий патент викликав протести у краiнi, особливо в Угорщиш. Угорський сейм, обраний на основi ново! конституцii, бшьшютю голосiв вiдмовився послати сво!х представниюв у Рейхсрат. 21 серпня 1861 р. сейм був розпущений, i в Угорщинi був введений стан облоги.
Пошуки шляхiв досягнення компромку продовжились. Перемовини угорцiв з Ввднем розпочались на основi програми, яка передбачала перетворення Австршськог iмперii у дуалютичну Австро-Угорську державу. Поразка, яко! зазнала Австрм у вiйнi з Пруссiею у 1866 р., поглибила внутршню кризу iмперii. Австрiйськi правлячi кола були змушенi прийняти програму, висунуту угорцями. У лютому 1867 р. австро-угорська угода була укладена i у травнi затверджена парламентом.
Процес перетворення Австршсько! iмперii у дуалктичну Австро-Угорську монархiю завершився прийняттям конституци 21 грудня 1867 р., яка остаточно розмежувала повноваження i окреслила спiльнi для обох частин монархи справи [8, с. 59-62]. Угорщина перетворилась на другий державний центр, а Австро-Угорщина - на конституцшну монархто, де владнi повноваження були розподшеш у трикутнику iмператор - парламент - крайовi сейми. Вищу владу у монархи уособлював iмператор, особа якого оголошувалась священною i недоторканою. Вiн же очолював виконавчу владу. До сфери його компетенци входило управлшня урядом, право звшьняти i призначати мiнiстрiв, керiвництво армiею, право оголошувати вiйни чи укладати мирнi угоди. Стосовно законодавчо! влади iмператор мав право призначати члетв Палати панiв, право скликати й розпускати Палати депутатiв та крайовi сейми. Усi загальнодержавнi та крайовi закони набували чинностi лише тсля санкцii iмператора. Виконавча влада здшснювалась Кабiнетом мiнiстрiв у складi дев'яти мiнiстерств. Парламентський контроль за дмльшстю виконавчо! влади здiйснювався за допомогою подачi запитiв. Загалом Груднева конституцм чiтко розмежовувала повноваження мiж загальнодержавним парламентом - Рейхсратом i мiсцевими провiнцiйними сеймами. Проте сейми не отримали достатньо повноважень, !х права були ютотно обмеженi. Конституцм широко декларувала права i свободи громадян та поклала край тривалому процесу реформування державно-правово! системи краши.
Висновки. В основу нового державно-правового устрою Австро-Угорсько! монархи були покладет Жовтневий диплом 1860 р., Лютневий патент 1861 р., Груднева конституция 1867 р. (шсть основних закотв), а також Прагматична санкцм вiд 6 грудня 1724 р про престоло-наслiдування й неподшьшсть iмперii. Цi нормативнi акти окреслили основш засади державно-правового устрою дуалiстичноi Австро-Угорсько! iмперii. Габсбурги погодились на обмежену децентралiзацiю влади, передавши частину владних повноважень парламенту та провшцшним сеймам, проте це був далеко не той обсяг повноважень, на який розраховували у провшцмх.
Модель реформи управлшня монархiею, що була застосована, мала недосконалий характер, метила численш вади, проте вщповщала тим конкретним соцiально-полiтичним обставинам, що склались на той момент. Реформи стали своервдним компромiсом мiж правлячою динаспею Габсбургiв, яка прагнула максимально зберегти важелi управлiння у сво!х руках, i необхiднiстю проведення реформ, викликаних потребою модернiзацii кра!ни. Особливютю обрано! моделi реформ була засада обмеження влади монарха ввдповщними шституцмми, а не лiберальний принцип подшу г1лок влади. Влада монарха на державному рiвнi була обмежена парламентом -Державною радою в австршськш частит монархи i Угорським Сеймом, - ввдповвдно, в угорськiй, провшци отримали сво! парламенти - крайовi сейми. Австро-Угорщина перетворилась на
лiберальнiшу й сучастшу державу, де права i свободи нацiональних меншин були достатньо забезпечеш. Проте новий конституцшний устрiй виявився нестiйким i вразливим, насамперед внаслвдок зростання нацiональноi сввдомосл народiв монархи.
1. Шимов Я. Австро-Венгерская империя / Я. Шимов. - М.: Изд-во "Эксмо", 2003. - 608 с. 2. Монолатш I. "Viribus unitis". 1нституцгоналгзацгя полтичног системи Австро-Угорщини: вимушеш тщативи й натвдекларацп // Вкник Прикарпатського утверситету "Iсmорiя". -2009. - Вип. 16. - С. 39 - 49. 3. Пеmрiв Р. Австршсьт, Австро-Угорсьт i Галицьт конституцп (ктець XVIII - XIX ст.) / Р. Петрiв. - 1вано-Франтвськ: Мкто НВ, 2005. - 84 с. 4. Вэнк С. Династическая империя или многонациональное государство: размышления о наследии империи Габсбургов в национальном вопросе / С. Вэнк // Австро-Венгрия: опыт многонационального государства: сб. ст. - М.: РАН, Ин-т славяноведения и балканистики, 1995. - С. 5-24. 5. Тейлор А. Дж. П. Габсбурзька монархiя 1809-1918. Iсторiя австршськог тперп та Австро-Угорщини / А. Дж. П. Тейлор. - Львiв: ВНТЛ-Класика, 2002. - 268 с. 6. Никифорак М. Буковина у державно-правовш сисmемi Австри (1774-1918 рр.) / М. Никифорак. - Чертвщ: Рута, 2004. - 384 с. 7. Bobrzynski M., Jaworski W, MilewskiJ. Z dziejow odroszenia politycznego Galicji 1850 - 1873. -Warszawa, 1905. - 521 s. 8. Zbior dokumentow odnoszqcych siq do konstytucyi Panstwa Austryackiego tudziez Krolestwa Galicji I Lodomeryi I Wielkiegoo Ksiqstwa Krakowskiego. - Lwow, 1868. - 348 s. 9. Kaiserliches Patent. Die Verfassung der Osterreichsschen Monarchie nebst zwei Beilagen vom 26 Februar 1861 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.verfassungen.de/at/at-18/februarpatent61-i.htm/.
REFERENCES
1. Shymov Ja. Avstro-Vengerskaja ymperyja / Ja. Shymov. - M.: Yzd-vo "Эksmo", 2003. - 608 s.
2. Monolatij I. "Viribus unitis". Instytucionalizacija politychnoi' systemy Avstro-Ugorshhyny: vymusheni iniciatyvy j napivdeklaracii' // Visnyk Prykarpats'kogo universytetu. Istorija. 2009. Vyp. 16. - s. 39-49.
3. Petriv R. Avstrijs'ki, Avstro-Ugors'ki i Galyc 'ki konstytucii' (kinec'XVIII- HIHst.) /R. Petriv. - Ivano-Frankivs 'k: Misto NV, 2005. - 84 s. 4. Vэnk S. Dynastycheskaja ymperyja yly mnogonacyonal'noe gosudarstvo: razmbishlenyja o nasledyy ymperyy Gabsburgov v nacyonal'nom voprose / S. Vэnk // Avstro-Vengryja: opbit mnogonacyonal'nogo gosudarstva: sb. st. - M.: RAN, Yn-t slavjanovedenyja y balkanystyky, 1995. - S. 5-24. 5. Tejlor A. Dzh. P. Gabsburgs'ka monarhija 1809 - 1918. Istorija avstrijs'koi' imperii' ta Avstro-Ugorshhyny / A. Dzh. P. Tejlor. - L'viv: VNTL-Klasyka, 2002. - 268 s. 6. Nykyforak M. Bukovyna v derzhavno-pravovij systemi Avstrii' (1774-1918 rr.) / M. Nykyforak. -Chernivci:Ruta, 2004. - 384 s. 7. Bobrzynski M., Jaworski W., Milewski J. Z dziejow odroszenia politycznego Galicji 1850 - 1873. - Warszawa, 1905. -521 s. 8. Zbior dokumentow odnoszqcych siq do konstytucyi Panstwa Austryackiego tudziez Krolestwa Galicji I Lodomeryi I Wielkiegoo Ksiqstwa Krakowskiego. - Lwow, 1868. - 348 s. 9. Kaiserliches Patent. Die Verfassung der Osterreichsschen Monarchie nebst zwei Beilagen vom 26. Februar 1861. [Elektronnyj resurs]. - Rezhym dostupu: http://www.verfassungen.de/at/at-18/februarpatent61-i.htm/
