CC BY
152
УДК 327.2
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2015. Вып. 2
О. В. Арутюнян, А. А. Сергунин МЕЖДУ СЦИЛЛОЙ И ХАРИБДОЙ:
ПРОГРАММА «ВОСТОЧНОГО ПАРТНЕРСТВА» НА ПЕРЕКРЕСТЬЕ ГЕОПОЛИТИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ ЕВРОСОЮЗА И РОССИИ
В статье рассматриваются российско-европейские отношения по поводу программы «Восточного партнерства». Изучаются основные этапы эволюции «Восточного партнерства». Анализируются причины конфликта между Москвой и Брюсселем в отношении этой программы. «Восточное партнерство» рассматривается в контексте соперничества двух проектов «мягкой силы» ЕС и России на постсоветском пространстве. Дается краткосрочный прогноз относительно дальнейшего развития «Восточного партнерства». Отмечается, что в российском и международном экспертных сообществах существуют как полярные оценки будущего «Восточного партнерства» (от «пророчеств» относительно полного провала данного проекта до предсказаний его грядущего успеха), так и более взвешенные прогнозы. Подчеркивается, что пока политика двойных стандартов со стороны ЕС не прекратится и Брюссель не начнет с уважением относиться к Москве как основному партнеру на постсоветском пространстве, будущее «Восточного партнерства» останется под вопросом. Библиогр. 25 назв.
Ключевые слова: «Восточное партнерство», Россия, Евросоюз, «мягкая сила».
O. V. Arutyunyan, A. A. Sergunin
BETWEEN THE SCYLLA AND CHARYBDIS: THE EASTERN PARTNERSHIP AT THE CROSSROADS OF THE EU AND RUSSIAN GEOPOLITICAL INTERESTS
This article examines the Russian-European relations on the Eastern Partnership program. The main phases of the Eastern Partnership's evolution are studied. The causes of the Moscow-Brussels conflict on this program are analyzed. The Eastern Partnership is examined in the context of competition between the two EU and Russian soft power projects in the post-Soviet space. The short-term prognosis on the future development of the Eastern Partnership is given. Both the polar assessments of the Eastern Partnership's future (ranging from the "prophecies" regarding the complete failure of this project to predicting its forthcoming success) and more balanced prognoses exist in the Russian and international expert communities. It is emphasized that unless the EU policy of double standards is over, and Brussels starts to treat Moscow with respect as a key partner in the post-Soviet space, the future of the Eastern Partnership will remain in question. Refs 25.
Keywords: Eastern Partnership, Russia, European Union, soft power.
Введение
Драматические события вокруг Украины с новой силой вызвали интерес к программе Евросоюза под названием «Восточное партнерство» (ВП). Собственно говоря, открытое столкновение между тогдашним украинским президентом В. Яну-ковичем и политической оппозицией (Майданом) началось именно после отказа
Арутюнян Оксана Вагифовна — аспирант, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; [email protected]
Arutyunian Oksana V. — post graduate student, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
Сергунин Александр Анатольевич — доктор политических наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; [email protected]
Sergunin Alexander А. — Doctor in Political Science, professor, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
108
первого подписать соглашение об ассоциации (СА) с ЕС на саммите ВП в Вильнюсе 28-29 ноября 2013 г. И наоборот, одной из первых внешнеполитических акций нового режима в Киеве стало подписание этого соглашения в 2014 г. — сначала его политической части (21 марта), а затем и экономического блока (27 июня).
Почему же эта программа ЕС, которая, казалось бы, не имела особой геополитической подоплеки и была в основном посвящена проведению социально-экономических, правовых и административных реформ в шести постсоветских странах, вызвала столь жесткое противостояние между Москвой и Брюсселем и стала одной из причин внутреннего вооруженного конфликта на Украине?
Если же обратиться не к прошлому, а к будущему ВП, то возникает ряд не менее острых вопросов. Каково будущее самого партнерства, учитывая, что Армения и Белоруссия фактически заморозили свое участие в нем, а Азербайджан часто лишь имитирует требуемые программой реформы? Смогут ли Россия и ЕС восстановить былой уровень своего сотрудничества и превратить ВП из предмета соперничества в платформу взаимодействия? И — в более широком плане — каковы будут последствия ВП для субрегиональной подсистемы международных отношений в Восточной Европе, которую британский классик геополитики Х. Макиндер еще в начале ХХ в. называл зоной геополитического разлома между Востоком и Западом?
Данное исследование, не претендуя на то, чтобы охватить всю эту проблематику, тем не менее, попытается ответить на некоторые из этих вопросов.
Что такое «Восточное партнерство»?
«Партнерство» являлось совместной польско-шведской инициативой, идея которого вынашивалась с начала двухтысячных годов [1]. Первоначально речь шла о включении в программу лишь трех восточноевропейских стран (Белоруссии, Молдавии и Украины). Армения, Азербайджан и Грузия были включены позднее по инициативе других государств — членов ЕС. ВП, наряду с другими региональными инициативами ЕС, стало одним из инструментов Политики европейского соседства (ПЕС), «запущенной» Брюсселем после очередного расширения Евросоюза в 2004 г.
Официально ВП было учреждено в мае 2009 г. на пражском саммите. ВП предполагало как многостороннее, так и двустороннее сотрудничество с шестью указанными постсоветскими странами. При этом с самого начала руководством ЕС было заявлено, что ВП не имеет своей целью присоединение стран — участниц программы к Евросоюзу. В декларации о создании ВП лишь в самом общем плане говорилось, что «главной целью Восточного партнерства является создание необходимых условий для ускорения политической и экономической интеграции между Европейским союзом и заинтересованными странами-партнерами» [2]. Достичь этой цели планировалось путем содействия политическим и социально-экономическим реформам в странах — участницах ВП, сближения соответствующего законодательства последних с правовыми нормами ЕС. В частности, были названы четыре основных приоритетных направления преобразований в странах-партнерах и — одновременно — их сотрудничества с Евросоюзом:
— Демократия, совершенная система управления и стабильность (административные реформы, антикоррупционные меры, обучение управленческого аппарата, развитие институтов гражданского общества, свободных СМИ и пр.).
109
— Экономическая интеграция и конвергенция с отраслевой экономической политикой ЕС, включая создание зон свободной торговли (по мере успешного развития торгово-экономических связей и гармонизации законодательства с правовой базой ЕС).
— Энергетическая безопасность (меры по обеспечению надежного энергоснабжения как стран-партнеров, так и ЕС; программы по энергосбережению и развитию источников возобновляемой энергии).
— Развитие контактов между людьми (либерализация визового режима при одновременном обеспечении мер по пресечению незаконной миграции) [2].
Более конкретное выражение ВП получило в пяти так называемых флагманских инициативах:
— Программа пограничного менеджмента.
— Интеграция энергетических рынков, повышение эффективности энергетики и развитие возобновляемых источников энергии.
— Специальная программа по развитию малого и среднего бизнеса.
— Южный «газовый коридор».
— Борьба со стихийными бедствиями [3; 4].
ВП также предусматривало заключение — при условии успешного выполнения намеченных реформ — двусторонних СА между ЕС и странами-партнерами, включающих соглашения о зонах свободной торговли (ЗСТ), что, по замыслу авторов программы, должно было стать важным шагом на пути дальнейшей интеграции этих стран в европейское социально-экономическое и политическое пространство.
Что было сделано в рамках «Восточного партнерства»?
Несмотря на острую критику ВП со стороны его недоброжелателей, в рамках этой программы все-таки удалось добиться определенных результатов. Так, вопреки кризисным условиям, в большинстве стран — участниц ВП (за исключением Беларуси) были осуществлены структурные экономические реформы, в том числе направленные на гармонизацию хозяйственного законодательства, а также технических стандартов этих стран с европейскими.
Получило дальнейшее развитие торгово-экономическое сотрудничество между ЕС и большинством стран-партнеров. По данным Евростата, несмотря на проблемы у Евросоюза в торговле с остальным миром (особенно в кризисные 2008-2010 гг.), в 20022012 гг. экспорт из стран ЕС в страны — участницы ВП вырос с 11,9 до 39,5 млрд евро, а импорт — с 10,4 до 35,3 млрд евро [5, р. 1]. За этот же период доля стран-партнеров в экспорте ЕС выросла с 1,3% до 2,3%, а в импорте — с 1,1% до 2%. Эта положительная торговая динамика создала неплохую основу для взаимной заинтересованности ЕС и стран-партнеров в развитии отношений в других отраслях экономики.
Критики ВП, однако, отмечают, что, несмотря на рост торгового оборота между ЕС и «шестеркой» ВП, общий торговый баланс был почти всегда (за исключением 2011 г.) в пользу Брюсселя. За период с 2002 до 2012 г. дисбаланс между экспортом из ЕС в страны ВП и импортом оттуда вырос с 1,5 до 4,1 млрд евро [5, р. 2]. Особенно значительный дефицит в торговле с ЕС сложился у Украины (4,1 млрд евро в середине 2013 г.), что и вызвало озабоченность режима В. Януковича условиями того варианта СА, который предлагался Брюсселем Киеву на тот момент времени.
110
Определенный прогресс (хотя и не столь значительный, как ожидался в начале проекта) был достигнут и в диалоге ЕС с «шестеркой» ВП по вопросу о заключении СА и — как части этих соглашений — договоров о ЗСТ. 27 июня 2014 г. эти соглашения были подписаны с Грузией, Молдовой и Украиной. Причем с первыми двумя странами договоры были заключены на полгода раньше намеченного срока — так повлияли на ситуацию украинские события.
В то же время Армения, которая была близка к завершению переговоров по заключению СА с ЕС, резко изменила свой курс, заявив в начале сентября 2013 г. о том, что дальнейшему сближению с ЕС предпочитает ориентацию на Таможенный союз и Евразийский экономический союз, «запуск» которого планировался (и был осуществлен) с 1 января 2015 г.
Переговоры с Азербайджаном по вопросу о заключении СА идут с большим трудом. Переговоры о ЗСТ начнутся только после того, как Баку присоединится к ВТО. Белоруссия вообще не начинала переговоры ни о СА, ни о ЗСТ.
Определенных успехов удалось достичь в развитии транспортной инфраструктуры региона. Так, в октябре 2013 г. в Люксембурге состоялась встреча министров транспорта стран ВП, на которой была намечена программа интеграции автомобильных и железных дорог региона в систему общеевропейских транспортных коридоров [6, р. 9]. Грузия, Молдова и Украина подписали с ЕС соглашения о вступлении в Общеевропейскую авиационную зону. Начаты переговоры на эту тему с Азербайджаном [6, р. 9].
В то же время в такой приоритетной для ВП области, как сотрудничество в сфере энергетики, особого прогресса не наблюдается. ЕС удалось добиться подписания Молдовой и Украиной Договора об энергетическом сообществе, который налагает на эти страны серьезные обязательства по обеспечению бесперебойных поставок в Европу транзитных энергоносителей. Киев также пошел на подписание соглашения о создании Восточноевропейского партнерства по энергосбережению и охране окружающей среды. Однако неспособность (и нежелание) Украины регулярно платить за поставляемый ей российский газ, образовавшийся в связи с этим огромный долг и временное прекращение российских поставок газа в эту страну летом и осенью 2014 г. поставили под сомнение выполнение Киевом своих обязательств по указанным выше соглашениям. Планы же Брюсселя превратить Украину в «восточноевропейский газовый хаб» окончательно рухнули с началом кризиса в российско-украинских отношениях.
Попытки ЕС создать альтернативные каналы поставок газа в Европу в обход России и Украины полностью провалились («Набукко») или испытывают большие проблемы с привлечением инвестиций и потенциальных поставщиков газа («Южный газовый коридор»).
ЕС также побуждает страны — члены ВП присоединиться к тем мерам в области ядерной безопасности, которые были предприняты Евросоюзом после катастрофы на АЭС в Японии в марте 2011 г. Так, Армения и Украина приняли участие в ряде подобных мероприятий, включая проведение стресс-тестов на объектах их ядерной энергетики. Однако эти страны отказались закрыть те АЭС, которые вызывают у ЕС особое беспокойство. Наоборот, постоянные проблемы с обеспечением энергоресурсов из традиционных источников (нефть, газ, уголь) заставляют эти страны во все возрастающей степени полагаться на свою ядерную энергетику, хотя она и находится не в самом лучшем состоянии. Более того, к неудовольствию Брюсселя
111
Белоруссия начала в 2011 г. и в настоящий момент полным ходом продолжает строительство новой АЭС с российской помощью. Первую очередь станции планируется ввести в строй в 2018 г. [7].
В отличие от экономической сферы более заметного прогресса удалось достичь в области либерализации визового режима и поощрения «мобильности» (свободы перемещения) между странами ЕС и ВП. Пакет договоренностей между ЕС и странами ВП в данной области обычно включает в себя три компонента — соглашение об облегчении визового режима (выдачу долгосрочных, многоразовых виз на бесплатной или льготной основе), реадмиссию (депортацию незаконных мигрантов) и «партнерство по мобильности» (регуляцию миграционных потоков). К середине 2014 г. эти соглашения были подписаны со всеми странами ВП, кроме Белоруссии. После вильнюсского саммита ВП переговоры по заключению соглашений об облегчении визового режима и реадмиссии были начаты с Минском [8, р. 11]. Правда, в случае с Белоруссией в официальных документах ЕС всегда следует оговорка, что речь идет о либерализации визового режима для всего белорусского народа в целом, а не для верхушки страны, в отношении которой и впредь могут применяться визовые санкции [9, с. 93; 10, р. 10-12; 11].
Страны ВП, заключившие с ЕС соглашения об облегчении визового режима, приняли также специальные «планы действий», конечной целью которых является подготовка условий для введения безвизового режима со странами Шенгенской зоны. Брюссель удовлетворен тем, как Молдова, Украина и Грузия реализовывали свои «планы действий», и даже называет их «образцом для подражания» для других стран «шестерки». Руководство ЕС особенно довольно ходом реализации «плана действий» Кишиневом и даже собирается вводить безвизовый режим для молдавских граждан — обладателей биометрических паспортов [8, р. 11].
Гораздо меньшими успехами ВП может похвастаться в проведении демократических реформ и строительстве новых общественно-политических институтов, области, которая официально является приоритетом № 1 для «партнерства». В структурном плане работа в этой сфере происходит в рамках так называемых комплексных программ строительства институтов (КПСИ). Однако, как отмечается в официальных документах ЕС, весьма скромный прогресс в реализации КПСИ может быть отмечен только в Молдове и Грузии, а также — с определенными оговорками — в Армении и на Украине [6, р. 7; 8, р. 8-9]. Беларусь вообще не участвует в этой программе, Азербайджан принимает участие лишь в ряде проектов (например, по реформе судебной системы) и то — часто лишь на словах.
Определенную роль в реализации намеченных в рамках ВП демократических реформ на национальном и местном уровнях играют Парламентская ассамблея ВП и ежегодная конференция региональных и местных властей ЕП под эгидой Комитета регионов ЕС, который отвечает за региональную политику Брюсселя. Некоторых успехов в развитии демократических институтов в странах «шестерки» удалось добиться при помощи созданного в 2009 г. Форума гражданского общества ВП и сети так называемых национальных платформ, т. е. его местных отделений. Финансирование этого направления работы осуществляется через Институт гражданского общества и Европейский фонд демократии. Беларусь, точнее, поддержка оппозиционных А. Лукашенко сил, считается наиболее важным приоритетом деятельности этих структур, специально созданных для реализации ВП.
112
Переподготовка кадров административных работников из стран ВП ведется в Эстонском центре ВП и Академии государственного управления ВП (Варшава). Определенный прогресс был достигнут в области молодежного и культурно-образовательного сотрудничества, а также дальнейшего внедрения информационных технологий в различные области производственной и общественной жизни региона ВП.
Ряд европейских экспертов и аналитиков из стран «шестерки» относит к числу позитивных аспектов ВП эффект «европеизации» в регионе, охваченном этой программой [9; 12]. Считается также, что за редким исключением (Беларусь), во всех странах «шестерки» происходит процесс усвоения европейских демократических ценностей.
Фактически полным провалом обернулось намерение ЕС использовать ВП как платформу для разрешения локальных конфликтов и укрепления региональной безопасности. Так, после «запуска» ВП Брюссель пытался реанимировать для этих целей ряд дипломатических институтов и форматов в регионе (например, пост специального представителя ЕС на Южном Кавказе или переговоры по Приднестровью в формате 5+2), но потерпел неудачу в этих начинаниях. Создав для стран ВП Комиссию по вопросам Общей политики в области безопасности и обороны, Брюссель постарался подключить ряд государств «шестерки» к проведению миротворческих и полицейских операций ЕС в различных регионах мира [6, р. 9]. Однако, за редким исключением, «партнеры» особой активности в этой сфере не проявили.
В то же время нельзя не признать тот факт, что, несмотря на многочисленные «накладки», за годы своего существования ВП приобрело более скоординированный и целевой характер. Начиная с варшавского саммита ВП (сентябрь 2011 г.) деятельность «партнерства» планируется в рамках «дорожных карт», «привязанных» к бюджетным циклам ЕС. Так, первая такая «карта» была рассчитана на 2012-2013 гг. После вильнюсского саммита ВП была принята «дорожная карта» на период 2014-2017 гг.
Существенно увеличилось и финансирование ВП со стороны ЕС. К финансированию различных программ ВП были привлечены фонды не только Инструмента партнерства европейского соседства (финансовый механизм Политики европейского соседства до конца 2013 г.), но и Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития. На реализацию программ по линии ВП в 2010-2013 гг. было выделено не 600 млн евро, как планировалось раньше (этого было явно недостаточно), а гораздо больше — 2,5 млрд евро [6, р. 7]. На последующий период также планируется выделение значительных средств, хотя на вильнюсском саммите так и не была названа точная сумма из-за неясных перспектив дальнейшего участия Армении и Украины в «партнерстве». Отметим, что увеличение финансирования ВП происходило на фоне серьезных финансовых проблем ЕС (кризиса еврозоны). И хотя объем финансирования все равно недостаточен, авторитет этой программы определенно вырос в регионе ВП по сравнению с начальным периодом ее существования [9].
«Восточное партнерство» как конфликтогенный фактор в отношениях РФ—ЕС
Москва восприняла появление ВП довольно настороженно. Она опасалась, что за разговорами о необходимости поощрения экономических реформ и демократии в странах-«партнерах» кроется стремление Брюсселя окончательно «вырвать»
113
постсоветские государства из сферы российского влияния и — параллельно — обеспечить себе альтернативные пути поставки энергоносителей из Азербайджана и Средней Азии [13; 14]. По этой причине Москва не без скрытого удовлетворения наблюдала за тем, с каким трудом происходило становление «партнерства», которому пришлось пробивать себе дорогу через бюрократические препоны ЕС и нехватку финансирования в условиях кризиса еврозоны [1].
Российские эксперты с самого начала считали (и считают), что настоящие приоритеты ВП существенно отличаются от официально заявленных. В частности, к реальным целям ВП они относят подрыв геополитического и геоэкономического влияния России в Восточной Европе и, наоборот, укрепление здесь своих позиций с помощью стратегии «мягкой силы» [12; 15]. ЕС обеспокоила активизация российской политики в этом регионе в двухтысячные годы (особенно в связи с событиями на Кавказе в 2008 г. и «газовым конфликтом» с Украиной в начале 2009 г.). ЕС фактически поддержал Грузию и Украину в их конфликтах с Россией. ВП рассматривалось как своего рода компенсация этим странам за понесенный ими гипотетический «ущерб» от якобы «экспансионистской» политики Москвы.
При этом Брюссель постоянно подчеркивает, что ВП не имеет антироссийского характера: «Это — вовсе не антироссийская инициатива. Это — ответ на стремление наших восточных соседей существенно углубить и расширить их отношения с ЕС. Россия остается важнейшим партнером Европы, с которым мы сейчас ведем переговоры по новому всеобъемлющему соглашению. Мы всегда подчеркиваем, что партнеры по линии ВП нуждаются в хороших рабочих отношениях со всеми своими соседями, включая Россию» [3].
Ряд российских экспертов говорит о намерении Запада (ЕС и США) окончательно дезинтегрировать постсоветское пространство с помощью ВП. Так, по мнению одного из них, «США, а вслед за ними и ЕС реализуют собственную политику, мало считаясь с геополитическими интересами и амбициями России. Политика европейцев и каждой последующей американской администрации становится все более напористой и прагматичной. Эволюция внешней политики США: от Джорджа Буша-старшего до Джорджа Буша-младшего, а теперь и Барака Обамы — это политика постоянного наращивания усилий по ослаблению российского влияния на постсоветском пространстве. Европейцы перенимают опыт американцев, в полную силу используя дипломатию, инициативы в сфере энергетики и экономической области, оказывая поддержку в создании новых объединений из бывших республик. И все это подчинено единственной цели — расчленить постсоветское пространство и вывести страны СНГ из-под влияния России» [16].
К сожалению, эти опасения Москвы оправдались, попытка Украины при В. Яну-ковиче отказаться от навязывавшегося ей пути евроинтеграции обернулась очередной «цветной революцией», спровоцировавшей, в свою очередь, гражданскую войну в этой стране и кризис в российско-украинских отношениях.
Одним из важнейших компонентов ВП российские аналитики считают его энергетическую «составляющую», в частности — создание альтернативных России путей энергоснабжения Европы. Мотивами ЕС в данном случае выступают стремление избежать энергозависимости от России; неуверенность в надежности Украины как страны-транзитера; опасение, что Россия может использовать энергетическую дипломатию как орудие давления на страны ЕС с антироссийским креном во внешней
114
политике — государства Балтии, Польшу, некоторые другие страны Центральной и Восточной Европы [17]. В связи с этим Евросоюз всячески поддерживал строительство трубопроводов в обход России («Набукко», «Белый поток», «Южный газовый коридор» и пр.) и переключение энергоресурсов Азербайджана, Казахстана, Туркмении, Узбекистана, Ирака и Ирана именно на эти пути [17].
Москва также рассматривала ВП как угрозу своим собственным интеграционным проектам на постсоветском пространстве — СНГ, Таможенному союзу, Евразийскому экономическому союзу, Союзному государству Белоруссии и России и пр. [16].
Россия весьма ревниво отнеслась к ВП еще и потому, что увидела в нем конкурента на пути развития тесных отношений с ЕС. Брюссель предложил «шестерке» гораздо более выгодные условия сотрудничества и более быстрые темпы сближения в таких областях, как торговля, инвестиции, модернизация, либерализация визового режима и пр., чем России. До появления «партнерства» на европейской «арене» Москва считала, что ей удалось добиться особого статуса в отношениях с ЕС, более привилегированного, чем у других постсоветских государств. Появление на сцене «счастливого соперника» вызвало у Москвы не только ревность по отношению к нему (т. е. к «шестерке»), но и «жажду мщения» в отношении Брюсселя, который обманул ее надежды на прочное «стратегическое партнерство» с ЕС.
ВП вызвало у России также подозрения в стремлении вернуть калининградский вопрос в двустороннюю повестку дня РФ — ЕС для обсуждения на выгодных для Брюсселя условиях. Несмотря на то что в официальных документах ВП ни слова не было сказано об этой проблеме, ряд представителей ЕС (в частности бывший министр иностранных дел Польши Радослав Сикорски) неоднократно давали понять, что они выступают за участие Калининградской области (КО) в проектах по линии ВП [18]. По их словам, для них важно сохранить единство и целостность европейского пространства от Балтики до Черного моря и Каспия и использовать потенциал КО как важного транзитного пункта для успешной реализации всего проекта ВП. При этом, правда, не уточнялось, какие конкретно предложения имелись в виду и насколько они соответствовали российским интересам.
Российские эксперты отмечали, что ВП вряд ли можно считать эффективным с точки зрения реализации одной из его важнейших составляющих (официально — приоритета № 1): интенсификации процессов демократизации и, в частности, улучшения ситуации с правами человека в странах-партнерах. Провал ВП в этой области особенно ощутим в Беларуси. После серии репрессий А. Лукашенко в отношении оппозиции (декабрь 2010 г.) ЕС и США ввели санкции против Минска, а средства, которые были предназначены для Беларуси по линии различных программ ВП, были фактически направлены в распоряжение политических противников правящего в этой стране режима. Как считают сами европейцы, ситуация с правами человека была ненамного лучше и в Азербайджане, Грузии (особенно при режиме М. Саака-швили) и на Украине (при В. Януковиче). Россия и ряд независимых международных правозащитных организаций подвергают жесткой критике и существующий ныне на Украине режим за проведение так называемой антитеррористической операции в Донбассе, а также за репрессии в отношении политической оппозиции в других регионах страны и потворство националистическим и правоэкстремистским силам.
По указанным выше причинам Россия заняла в отношении ВП осторожно-выжидательную позицию. Наиболее четко официальная позиция Москвы в отношении
115
ВП на начальном этапе этой программы была сформулирована постоянным представителем РФ при ЕС Владимиром Чижовым: «.. .наша позиция сводится не к тому, чтобы противодействовать "Восточному партнерству". Как любая региональная инициатива, она имеет право на существование. Для нас важно, чтобы то, что делается в рамках этой инициативы, не было направлено против российских интересов, на искусственный отрыв этих стран от сотрудничества с Россией. Мы против того, чтобы данные страны СНГ ставились перед искусственной дилеммой: либо вперед, в светлое будущее с Евросоюзом, либо назад — с Россией. А то, что такие признаки на начальном этапе "Восточного партнерства" были, — факт. Мы не против сотрудничества стран СНГ с ЕС. Мы по большому счету даже не против той голубой мечты, которая существует в некоторых странах, — об эвентуальном членстве в Евросоюзе. Главное, чтобы это не создавало новых разделительных линий в Европе» [19].
Позиция Москвы в отношении ВП получила соответствующую оценку со стороны ЕС. Так, еще накануне пражского саммита ВП (май 2009 г.) чешский дипломат анонимно прокомментировал отношение к этой инициативе со стороны России: «Москва весьма негативно относится к "Восточному партнерству". Но, честно говоря, это проблема России. Они видят мир через очки с нулевой суммой. А мы нет» [20].
Еще в преддверии вильнюсского саммита ВП (т. е. примерно к середине 2013 г.) Москве стало ясно, что Брюссель не намерен считаться с ее интересами и озабоченностью в отношении «партнерства». В связи с этим Россия решила применить свой инструментарий «мягкой силы»1, обещав Армении и Украине существенные льготы в энергетической сфере и финансовую помощь для решения их наиболее острых экономических проблем. В результате этих действий российской дипломатии Ереван и Киев отказались подписывать СА, которые были откровенно невыгодными для них и могли бы осложнить их политические и экономические отношения с Москвой. В то же время эти страны не вышли полностью из ВП, сохранив свое участие в некоторых программах и проектах «партнерства». Как уже отмечалось, развернувшиеся в 2014 г. драматические события на Украине окончательно сделали невозможным превращение ВП в площадку сотрудничества между ЕС и РФ.
Есть ли будущее у «Восточного партнерства»?
Позиции отечественного и зарубежного политико-академического сообщества в отношении будущего ВП характеризуются значительным разбросом мнений. Одна точка зрения заключается в том, что будущего у «партнерства» нет [21-23]. Беларусь и Армения фактически «выпали» из программы. Азербайджан лишь имитирует свою активность в рамках «партнерства». Украине, находящейся на грани экономического коллапса и распада страны, не до реализации декларированных целей ВП. Чтобы не усугублять своего и без того тяжелого экономического положения, Киеву пришлось отложить имплементацию соглашений об ассоциации и ЗСТ до начала 2016 г. Большинство многосторонних инициатив и проектов по линии ВП (например, «Южный газовый коридор» или разрешение локальных конфликтов)
1 Следует отметить, что российское понимание стратегии «мягкой силы» существенно отличается от ее «оригинала», предложенного американским политологом Дж. Наем. Российская «версия» шире по объему, она включает в себя не только «гуманитарную составляющую» «мягкой силы» (как у Дж. Ная), но и ее экономический компонент.
116
фактически провалилось, и ныне «партнерство», по сути дела, свелось к программам двустороннего сотрудничества между ЕС и частью стран ВП.
Некоторые эксперты считают, что ВП, будучи попыткой ЕС насильственно навязать постсоветским странам чуждые им ценности и модели общественно-экономического развития, виновно в создании новых «разделительных линий» в Восточной Европе и провоцировании украинского кризиса [23].
Другая, прямо противоположная точка зрения состоит в том, что, несмотря на ряд неудач, ВП — все же успешная программа, которая имеет все шансы на продолжение [10; 24]. Как уже отмечалось, после вильнюсского саммита была принята «дорожная карта» на период 2014-2017 гг., в рамках которой был намечен широкий перечень мероприятий и проектов по линии двустороннего сотрудничества со странами-«партнерами». Эта «карта» содержит дифференцированный подход к участникам ВП. Если для Молдовы, Грузии и Украины главной задачей считается реализация соглашений об ассоциации и ЗСТ, а также дальнейшее продвижение к безвизовому режиму в отношениях с ЕС, то для Армении, Азербайджана и Бело-руси ставятся гораздо более скромные цели — гармонизация сельскохозяйственной политики, борьба с коррупцией, реформы правоохранительной и образовательной систем, продолжение диалога в области либерализации визового режима, поощрение молодежных контактов и пр. [11]. Эта группа экспертов с оптимизмом отнеслась к перспективе проведения следующего саммита ВП в Риге, намеченного на конец мая 2015 г. (период председательства Латвии в Совете ЕС).
Думается, что истина, как это часто бывает, лежит где-то посередине.
Отметим, что формирование политики ЕС в отношении ВП происходит в сложных условиях и под влиянием самых разных факторов. Помимо России, скепсис и опасения относительно ВП высказывает и Турция [25]. Внутри самого ЕС отношение к ВП также весьма неоднозначно. За исключением руководства Евросоюза, Польши, Швеции («вдохновительниц» ВП), Чехии (в чье председательство в ЕС было «запущено» ВП), стран Балтии, ФРГ, многие члены ЕС относятся к «партнерству» достаточно индифферентно (скажем, Великобритания). Франция, Испания и Италия не скрывают своего чуть ли не враждебного отношения к ВП, которое они считают соперником своего «протеже» — Средиземноморского Союза [9]. Большинство лидеров стран — членов ЕС своим отсутствием на саммитах «партнерства» демонстрируют, что ВП явно не относится к числу их важных приоритетов.
Думается, что низкая эффективность ВП обусловлена тем обстоятельством, что до сих пор не преодолен «коренной порок» ВП, а именно: отсутствует четкая гарантия со стороны Брюсселя относительно перспективы вступления стран-партнеров в Евросоюз. Лишь немногие члены ЕС действительно хотят, чтобы участники ВП вступили в Евросоюз хотя бы в отдаленном будущем, т. е. когда они реформируют свою экономику и политические системы в соответствии с европейскими стандартами. Большинство же государств ЕС не хочет видеть участников «партнерства» в составе союза и считает их лишней обузой. Для этой группы членов ЕС «партнерство» — лишь средство обеспечения своего более стабильного и «цивилизованного» «соседства», а не предоставление странам «шестерки» «билета в клуб для избранных». В свою очередь, ответом на подобную линию ЕС со стороны стран — членов ВП является следующая позиция: раз нет ясной перспективы членства в Евросоюзе, значит, будет лишь имитация движения по пути реформ, а не сами реформы.
117
У стран-партнеров вызывает протест и универсалистский подход к ним со стороны ЕС. Брюссель пытается подходить к участникам ВП с одной и той же меркой, без учета их национальной специфики и индивидуальных потребностей, что, разумеется, не способствует росту популярности ВП в этих государствах.
И, наконец, серьезным препятствием на пути успешной реализации «партнерства» является нежелание Брюсселя учесть законные интересы и озабоченности Москвы в отношении ВП. На практике получается, что в случае с ВП не Россия, а Евросоюз пытается играть в игру «с нулевой суммой», делая вид, что Москва напрасно беспокоится об экономических и геополитических последствиях этого проекта. Пока эта политика двойных стандартов со стороны ЕС не прекратится и Брюссель не начнет с уважением относиться к Москве как основному партнеру на постсоветском пространстве, будущее ВП останется под вопросом.
Литература
1. Сергунин А. А. «Восточное партнерство»: вызов российской дипломатии в Восточной Европе // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. Лингвистика и межкультурная коммуникация. 2010. № 1. С. 205-210.
2. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009, Prague (8435/09 (Presse 78)). URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/ 107589.pdf (дата обращения: 11.05.2009).
3. Eastern Partnership. Memo/09/217. Brussels, 5 May 2009. URL: http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=MEM0/09/217&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage= en (дата обращения: 11.05.2009).
4. Eastern Partnership Summit to strengthen EU links with Eastern Europe and South Caucasus. IP/09/700. Brussels, 6 May 2009. URL: http://europa.eu/rapid/pressReleases Action.do?reference=IP/09/700 &format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (дата обращения: 11.05.2009).
5. EU28 trade surplus with the Eastern Partnership countries up to 3.3 bn euro in the first half of 2013. Eurostat Newsrelease, № 176, 26 November 2013. URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_ PUBLIC/6-26112013-AP/EN/6-26112013-AP-EN.PDF (дата обращения: 07.09.2014).
6. Eastern Partnership: the way ahead. Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit, Vilnius, 28-29 November 2013. 17130/13. PRESSE 516. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/ docs/pressdata/EN/foraff/139765.pdf (дата обращения: 07.09.2014).
7. World Nuclear Association. Nuclear Power in Belarus, 30.06.2014. URL: http://www.world-nuclear. org/info/Country-Profiles/Countries-A-F/Belarus/ (дата обращения: 10.01.2015).
8. Neighbourhood at the Crossroads: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2013. Joint Communication to the European Parliament, the Council. The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 27.3.2014. JOIN (2014) 12 final. URL: http://www. eeas.europa.eu/enp/pdf/2014/joint_communication_en.pdf (дата обращения: 07.09.2014).
9. Арутюнян О. В., Сергунин А. А. Восточное партнерство ЕС: второе дыхание // Обозреватель-Observer. Научно-аналитический журнал. 2012. № 1. С. 90-97.
10. Kuznecova I., Potjomkina D., Vargulis M. From the Vilnius Summit to the Riga Summit: Challenges and Opportunities. Riga: Latvian Institute of International Affairs, 2013. 26 р.
11. The Eastern Partnership Multilateral Platforms. 2014. URL: http://eeas.europa.eu/eastern/platforms/ index_en.htm (дата обращения: 07.09.2014).
12. Грецкий И., Трещенков Е. Европейская политика соседства: нюансы восприятия в России // Международные процессы. 2012. № 3. С. 124-133.
13. Сергунин А. А., Тихонов В. Г. «Восточное партнерство» и «Большой Каспийский регион»: проблемы и перспективы // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2009. № 3. С. 30-39.
14. Сергунин А. А., Тихонов В. Г. «Восточное партнерство» и российские интересы на Кавказе // Известия высших учебных заведений. Северо-кавказский регион. Сер.: Общественные науки. 2010. № 4. С. 35-39.
15. Тарасов С. «Восточное партнерство» — ловушка для Азербайджана. URL: www.regnum.ru/ news/1166539.html (дата обращения: 21.05.2009).
118
16. Жильцов С. С. СНГ под натиском «Восточного партнерства». Инициативы европейцев могут дорого обойтись России. URL: http://www.ng.ru/politics/2009-04-30/3_kartblansh.html (дата обращения: 07.09.2014).
17. Шенин С. Ю. Мифология «Белого потока». Саратов: Научно-образовательный Центр сотрудничества со странами СНГ и Балтии Саратовского госуниверситета, 2008. URL: http://cis-center.ru/ (дата обращения: 07.09.2014).
18. Польша приглашает Калининградскую область РФ в программу «Восточное партнерство» ЕС. URL: www.regnum.ru/news/1160335.html (дата обращения: 06.05.2009).
19. Терехов А. Владимир Чижов: «Южный поток» надо сделать приоритетным проектом ЕС // Независимая газета. 2009. 18 мая. URL: http://www.ng.ru/courier/2009-05-18/9_chizhov.html?mright=0 (дата обращения: 07.09.2014).
20. ЕС не считает членов «Восточного партнерства» «европейскими странами» и не уважает «территориальную целостность» Грузии и Азербайджана. URL: www.regnum.ru/news/1160636.html (дата обращения: 07.05.2009).
21. Кобзев А. «Восточное партнерство»: жизнь после провала. URL: http://www.noi.md/ru/news_ id/33787 (дата обращения: 07.09.2014).
22. Провал «Восточного партнерства» вынуждает Евросоюз маневрировать — политолог. 11.02.2014. URL: http://eurasianews.md/analytics/proval-vostochnogo-partnerstva-vynuzhdaet-evrosoyuz-manevrirovat-politolog.htm (дата обращения: 07.09.2014).
23. Bonnenberg H. EU's Eastern Partnership to Blame for Crisis over Ukraine. URL: http://www.atlantic-community.org/-/eu-s-eastern-partnership-to-blame-for-crisis-over-ukraine (дата обращения: 07.09.2014).
24. Poikans J. The European Union's Eastern Partnership: from Vilnius to Riga // Per Concordiam. 2014. Vol. 4, N 4. P. 16-21.
25. Корнилов А., Сулейманов А. Евразийская дипломатия Анкары // Международная жизнь. 2010. № 4. С. 68-76.
Статья поступила в редакцию 5 февраля 2015 г.
119
