CC BY
36
6 I
МАКРОЭКОНОМИКА
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / №11 (67) 2007
Государство печет госкорпорации, как пирожки, под соусом взращивания крупных российских игроков, конкурентоспособных на мировом рынке. Между экономистами идет ожесточенная дискуссия. Свои аргументы «за» и «против» этой новой для нашей экономики организационно-правовой формы приводят директор института экономики РАН Руслан Гринберг и почетный член Российского общества оценщиков Андрей Лазаревский.
Между Сциллой и Харибдой
Руслан Гринберг,
директор Института экономики РАН
п
Андрей Лазаревский,
почетный член Российского общества оценщиков
В отличие от многих моих коллег, придерживающихся либерального строя мысли, я — за создание государственных корпораций. Они необходимы в авиастроительной и судостроительной отраслях. В мировом глобальном хозяйстве происходит централизация и концентрация капиталов. Ровно как писал Карл Маркс. Это означает, что мир из атомизированного превращается в мир олигопольный,
Эффективность госкорпораций напрямую зависит от их организационно-правовой формы, которая не поддается общественному контролю.
По принятому в 1995 году Закону «О некоммерческих организациях» появилась эта организационно-правовая форма — корпорация, (ст.7) своего рода «денежный мешок», который создается
где хозяйственная власть принадлежит гигантам. Такая концентрация происходит, например, в авиастроении. Сейчас в мире существуют лишь две гигантские корпорации — «Боинг» и «Эрбас». В 1990-х годах «Боинг» поглотил своего, американского же конкурента «Лок-хид». А «Эрбас» образовался в результате слияния германской и французской авиастроительных корпораций. Но до 1990-х годов пару авиастроительных гигантов составляли США и СССР—две державы, производившие гражданские самолеты. Такой же процесс наблюдаем в автомобилестроении. Было множество компаний, выпускавших автомобили, сейчас их осталось 10-12 во всем мире. И существует тенденция к их дальнейшей централизации.
В России в свое время не подумали о том, что надо создавать гиганты, адекватные мировым корпорациям, — это необходимо для того, чтобы успешно с ними конкурировать. Мы пошли в противоположную сторону, начали дробить крупные компании. Все смеялись над рекламой «Летайте самолетами Аэрофлота!» — других самолетов у нас просто не было. И вдруг появилось огромное количество авиакомпаний, имеющих всего по одному самолету. И эти мелкие компании не в состоянии ни поддерживать воздушные суда в рабочем состоянии, ни ремонтировать их. Как следствие — высокие цены на билеты. Сложилась крайне неэффективная с экономической точки зрения система. Уж какое тут соревнование с «Люфтганзой» или «Бритиш Эрвейс»!
Я думаю, что стремление Кремля создать в стране игроков, адекватных мировым корпорациям, надо только приветствовать. С мировыми гигантами могут бороться только гиганты. Это один из главных принципов бизнеса — большие играют с большими. Но есть проблема: как у нас всегда бывает при восстановлении ситуации, меры перехлестывают через край.
Я в свое время выступал против приватизации нефтяных компаний, но это произошло, и переделывать поздно. Сейчас вовсе не обязательно их раздраконивать и любой ценой национализировать. Если компания работает нормально, эффективно, получает прибыль и платит налоги — с какой стати ее надо опять делать государственной? К тому же, разумеется, возникают подозрения в желании отдать эти активы «своим» людям. Не хочу ни на кого показывать пальцем, но другого объяснения происходящим событиям не вижу.
Считаю, что Банк развития необходим для того, чтобы представлять длинные кредиты, если страна действительно примет комплексную программу модернизации и диверсификации экономики. И я рад, что недавно было принято решение, на котором мы давно настаивали, — капитализацию банка увеличили в несколько раз. При этом сам по себе он работать не может, а должен действовать в тесной координации с правительственными решениями по финансированию приоритетов.
Что касается государственной Олимпийской корпорации — то это коротко живущая форма экономической активности. Она будет работать только на время подготовки Олимпиады в Сочи. Ее функция — эффективно израсходовать выделенные средства и создать цивилизованную структуру для проведения Олимпиады.
К сожалению, не могу много сказать о корпорации «Нанорос». Пока неясно, каким образом можно коммерциализировать имеющиеся научно-технические достижения в этой области. Однако знающие люди говорят, что за нанотехнологиями большое будущее с точки зрения создания новых материалов. Не могу судить, поскольку не являюсь специалистом. Пока еще нанотехнологии не играют заметной роли в экономике. Деньги выделены немалые, и здесь есть выбор приоритетов. Но ясно, что надо было бы сначала провести научную экспертизу. Привлечь не только ученых РАН, но и других, имеющих отношение к проблеме. Это нужно, чтобы понять, что сулит нам функционирование корпорации по нанотехнологиям. Демократия как раз очень хороша при принятии экономических решений. Когда много людей обсуждают проблему, выше вероятность то-
Неэффективная структура госкорпорации вряд ли сможет обеспечить надежную защиту объектов «Росатома»
гражданами или юрлицами в их общих интересах (общественно-полезные цели). В 1999 году в законе появилось дополнение о госкорпорации, по которому такие «мешки» разрешило себе создавать государство — оно (ст.7.1.) передает корпорации имущество, включая деньги, и ничего не получает взамен. У него не остается ни собственности, как в случае с унитарными предприятиями, ни акций, как в ОАО. Как следует из уже принятых законов о госкорпорациях и их проектов, им разрешена предпринимательская деятельность, за результаты которой государство юридической ответственности не несет. Полноправным собственником бывшего госимущества становится, по сути, руководитель госкорпорации. Назначает его президент страны — лично или через правительство. Те же лица и контролируют госкорпорацию (через Наблюдательные советы и отчеты). Причем контроль этот ограничен по содержанию и непубличен по форме.
По-видимому, для стимулирования предпринимательской деятельности госкорпорациям приданы особые свойства, выходящие за общие рамки действующего законодательства. Это совмещение многих, зачастую конфликтующих между собой видов деятельности (Банк развития — ВЭБ, «Ростехнология»), монополизация всей сферы деятельности («Росатом», «Роснанотех») или значительной ее части. Кроме того, у каждой госкорпорации имеются по-разному выраженные атрибуты и полномочия органа государственной власти — от гербовой печати до явно установленных функций органа государственной власти (ст. 9 и 14 проекта о ГК «Росатом»).
В интересах госкорпораций вводятся нормы, прямо противоречащие действующим законам. На них не распространяются нормы ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующие порядок осуществления контроля за их деятельностью. Упрощен состав годового отчета госкорпораций, который приравнен к бухгалтерской отчетности для общественных организаций, не осуществляющих предпринимательскую деятельность (нет приложений, согласно п. 3 ст. 13 ФЗ «О бухгалтерском учете»).
Если обычные некоммерческие организации находятся под жестким прессингом уполномоченного органа и после его письменного предупреждения могут быть ликвидированы, то Банк развития, как и большинство других госкорпораций, вообще нельзя будет ликвидировать. В уже принятых законах по ГК и в новых законопроектах отсутствуют нормы об их реорганизации и ликвидации; вместо этого дана отсылка к будущему федеральному закону (ст.19 закона о БР). Это прямое нарушение требования ст. 7.1. закона «О некоммерческих организациях», из которой произрастает правовая конструкция госкорпораций. Кроме того, на госкорпорации не распространяется действие законодательства о бан-
Госкорпоративное
200 млрд- РУ&
Корпорации финансовые и фондовые
Некоммерческая организация «ОлиМПСТрОЙ»
8 октября Госдума приняла в третьем, окончательном чтении новый законопроект о создании госкорпорации, управляющей строительством объектов Зимней Олимпиады 2014 года в Сочи. Госкорпорация «Олимпстрой» будет заниматься в том числе проектированием, строительством, реконструкцией и эксплуатацией спортивных и инфраструктурных объектов. К моменту проведения игр «Олимпстрой» может быть ликвидирован или превращен в управляющего олимпийских объектов. Пост главы новой организации займет бывший глава «Транснефти» Семен Вайншток. В распоряжение корпорации поступит около 200 млрд. рублей.
Государственная корпорация «Банк развития»
Создана на базе Внешэкономбанка на основе закона, подписанного Владимиром Путиным 22 мая 2007 года. Банк займется финансированием инве-стпроектов в приоритетных отраслях экономики. Председателем наблюдательного совета банка является председатель правительства Виктор Зубков. Капитал ВЭБа составит 250 млрд. рублей.
Государственная корпорация
«Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»
Закон подписан Владимиром Путиным 24 июля 2007 года. Срок действия создаваемого фонда ограничен — до 1 января 2012 года. Фонд займется решением вопросов переселения граждан из аварийного жилья, а также капремонтом того жилищного фонда, который впоследствии планируется передать в частную собственность. Фонд формируется за счет имущественного взноса государства в размере 240 млрд. рублей.
Государственная корпорация нанотехнологий «Роснанотех»
Закон принят Госдумой в третьем чтении 4 июля 2007 года. Деньги будут направлены на финансирование НИОКР в сфере нанотехнологий, а также проектов их внедрения в промышленности. Председателем наблюдательного совета корпорации назначен министр образования Андрей Фурсенко. Главой госкорпорации является Леонид Меламед.
В уставный фонд корпорации направлено в текущем году 130 млрд. руб., в следующем ее капитал может вырасти до 200 млрд. рублей.
«Российская венчурная компания» (РВК)
Создано летом 2006 года решением Правительства РФ (Постановление № 516). 100% акций принадлежит государству. РВК — государственный фонд венчурных фондов РФ. Она служит источником недорогого финансирования для инновационных компаний, находящихся на ранней фазе развития. РВК инвестирует свои средства в инновационный сектор через посредство частных венчурных фондов, предоставляя каждому из них 49% от их инвестиционных ресурсов. Председатель Совета директоров Герман Греф. Инвестиционные ресурсы в распоряжении РВК сейчас составляют 15 млрд. рублей.
строительство
Корпорации производственные
ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК)
Создано Указом Президента РФ №140 от 20 февраля 2006 года. Зарегистрировано 20 ноября 2006 года. ОАК учреждена Российской Федерацией путем внесения в его уставный капитал государственных пакетов акций авиационных предприятий: АХК «Сухой», ВЭО «Авиаэкспорт», «Илюшин Финанс Ко.», КНАПО, МАК «Ильюшин», НГАЗ «Сокол», НСАПО, ОАО «Туполев» -90,8%; ФЛК, НПК «Иркут» — 38,2%. Председатель Совета директоров — первый вице-премьер правительства Сергей Иванов. Уставный капитал 96,7 млрд. рублей.
ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК)
Создано Указом президента от 21 марта 2007 года №394. 100% акций корпорации будет находиться в федеральной собственности. Объединенной судостроительной корпорации, а директор ФГУП «Северное ПКБ» Юрий Яров займет пост президента. Уставный капитал 1 млрд. рублей.
Государственная корпорация «Росатом»
Госдума приняла закон о ее создании в первом чтении в октябре 2007 года. Госкорпорация будет создана на базе Федерального агентства по атомной энергии, ей перейдут функции управления госимуществом гражданской и военной атомной отрасли, а также создания государственного запаса спецсырья. Ей будут переданы акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», а также имущество федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в настоящее время в ведении Федерального агентства по атомной энергии. Наблюдательный совет может возглавить руководитель администрации Сергей Собянин, гендиректором станет глава Агентства по атомной энергии Сергей Кириенко, предполагают эксперты. У «Роса-тома» будет четыре специальных резервных фонда для финансирования затрат по обеспечению безопасности ядерных объектов. Размер фондов и порядок их создания неизвестен. Предварительная оценка активов 1 трлн. рублей.
? juj/6.
96.7.
«ярд. руб.
1 трлн, руб
Государственная корпорация
«Ростехнологии»
Закон в первом чтении принят Госдумой в начале октября 2007 года. Корпорация создается на базе «Рособоронэкспорта». Основная цель — содействие разработкам, производству и экспорту высокотехнологичной промпродукции путем поддержки на внешнем рынке российских организаций, разработчиков и производителей такой продукции. Главу наблюдательного совета и главу госкорпорации назначает президент.
Стоимость активов пока не определена. Госкорпорация «Росрыбфлот»
Планируется на базе Архангельского тралового флота, учитывая, что это предприятие является 100%-ным государственным АО. По словам главы «Росрыболовства» Андрея Крайнего, госкорпорации предполагается передать 27 судов, построенных под государственные гарантии и переданных компаниям «Акрос» и «Сахалин-лизинг-флот».
Стоимость активов пока не определена.
И
ф
ф
Ф
го, что принятое решение будет адекватным.
Что касается Российской венчурной компании — это структура, которая должна финансировать «сумасшедшие проекты», рассматривать и отбирать научные достижения, искать пути их коммерциализации. Это очень творческая работа. Если она будет построена правильно, можно даже смириться с небольшой долей воровства, на уровне 10-15%.
Итак, идея создания государственных корпораций в принципе правильная. Но дьявол кроется в деталях. Если корпорация владеет всем производственным циклом, возникает опасность монополизации. А монопольное производство очень скоро становится неэффективным. Обычно крупные корпорации имеют вокруг себя тысячи малых и средних предприятий, конкурирующих между собой. А если конкуренции нет, то корпорации будут собирать самолеты и суда из низкокачественных или бракованных комплектующих.
Нельзя однозначно сказать, хороши или плохи госкорпорации. Они могут быть успешны и работать не хуже частных компаний, если вокруг них складывается конкурентная среда. Конкуренция на мировом рынке существует объективно. И надо такие же условия создавать внутри страны.
Вот тогда мы и решили бы проблему малого и среднего бизнеса. Об этом много говорят — надо развивать малый и средний бизнес. Но это надуманная проблема. У нас и так все, что касается торговли и услуг, является сферой малого и среднего бизнеса. А в развитых странах 80-90% таких предприятий созданы вокруг крупнейших корпораций. Функция госкорпораций — производить конкурентоспособную продукцию в массовом масштабе. Это всегда было у нас слабым звеном, начиная с дореволюционной экономики, включая большевистскую и постбольшевистскую. Однако сама по себе централизация капиталов ведь не произойдет — для этого и нужны государственные усилия.
Есть и другая проблема. Чтобы госкорпорации действительно могли конкурировать на внешнем рынке, у них не должно быть «легкой жизни» внутри страны. Если мы закроем рынок и нашим потребителям будет нечего покупать, кроме российских самолетов, это приведет опять к застою. У потребителя должен быть выбор. Другое дело, в какой пропорции надо открывать рынок, — это уже проблема расчетов и согласования интересов потребителей и производителей. Главное, что монополизации рынка быть не должно.
Многие считают, что авиастроительная отрасль умерла, мы прошли точку невозврата. Например, академик Юрий Рыжов, очень серьезный ученый, смотрит на перспективы отрасли весьма пессимистично. Я же считаю, что гражданское самолетостроение еще можно возродить. Если мы открыто заявим о своей программе, к нам присоединятся специалисты, которые ушли в другие отрасли. Надо понимать, что для возрождения авиапрома потребуется координация образовательной, структурной промышленной, научно-технической политики. И так же — для судостроения. Вот здесь я вижу большие проблемы. У нас привыкли, что такие проблемы решаются неким чудодейственным образом.
И еще одно важное условие. Госкорпорации должны быть очень «прозрачны». Их задача — пройти между Сциллой неэффективности (к чему склонны атомизированные предприятия) и Харибдой монополизма, которая может реально возникнуть. Над госкорпорациями должен быть установлен жесткий общественный контроль. Сейчас, например, совершенно бесконтрольно действуют естественные монополии, и поэтому они могут себе позволить манипуляции с тарифами. Но это проблема общества. Если оно хочет создавать корпорации, которые будут в состоянии конкурировать с мировыми гигантами, оно должно быть заинтересовано и в том, чтобы внутри страны их контролировать. Все это зависит от зрелости гражданского общества и развитости политической системы.
кротстве — в нарушение п. 1 ст. 65 ГК РФ.
Хотя у некоммерческих организаций имеется только имущество, для госкорпораций сделано исключение: они могут иметь уставный капитал, гарантирующий интересы ее кредиторов (ст.7.1. Закона «О некоммерческих организациях»). Так, Банк развития (БР) выпускает облигации и иные ценные бумаги, хотя, не будучи АО, он не должен выпускать акции и опционы (п. 2 ч. 3 ст. 3, п.10 ст.12 Закона о БР; ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). БР занимается страхованием экспортных кредитов не по закону «Об организации страхового дела в Российской Федерации», а в порядке, устанавливаемом правительством (п.8 ч.3 ст. 3 Закона о БР) (п.12 ч. 3 ст. 3 Закона о БР)
Перечень функций и полномочий ГК «Ростехнология» открыт: их может по своему усмотрению дополнять президент страны (п.9 ч.3 ст.3; ч.2 ст.7 проекта о ГК «Ростехнология»). Но и те, что прописаны в проекте, впечатляют. Это, например, участие в производстве высокотехнологической продукции (в том числе инвестициями в российские и иностранные организации), экспорт этой продукции и одновременно контроль за этой экспортной деятельностью и за ее участниками (там же, ст.7).
Перечисление можно было бы продолжить. Но и этого достаточно, чтобы сделать выводы.
Первое. Нормы о госкорпорациях нарушает базовые положения Конституции страны. Государство использует юридическую форму некоммерческой организации, созданную для защиты интересов граждан и организаций, для реализации своих государственных функций, фактически наделяет госкорпорации полномочиями органа власти. Но в Российской Федерации народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 и 11 Конституции). Использование для осуществления государственных функций формы некоммерческой организации является обманом — ведь в действительности речь идет о деятельности заведомо коммерческой. Создание исключительных и монопольных условий для деятельности госкорпораций нарушает требование Конституции РФ о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию (ч. 2 ст. 34).
Второе — об эффективности. Безвозмездная передача государственного имущества, призванного служить гражданам России, в госкорпорации и целенаправленное устранение реального контроля за использованием бывшего государственного имущества создает условия для гарантированного гигантского воровства. Система госкорпораций воспроизводит фрагменты советской системы. Каждая госкорпорация будет создавать прибыль и использовать ее произвольно — в целях своей деятельности. Воровству способствуют отсутствие реального публичного контроля за деятельностью корпораций, отсутствие норм о реорганизации и ликвидации, ограничение реального контроля несколькими высшими должностными лицами государства. По сути в законах о госкорпорациях речь идет о правовом закреплении клептократии.
Третье. Несмотря на кажущуюся устойчивость системы госкорпораций, каждая из которых защищена своим собственным законом, эта система крайне ненадежна. Руководитель госкорпорации, движимый двумя взаимоисключающими мотивами (узаконенное воровство и развитие), защищенный преференциями и даровыми государственными вливаниями, будет вести предельно агрессивную политику развития. Но неэффективность всей структуры корпорации запрограммирована поведением ее руководителя: все низшие звенья будут его копировать.
Ограничены и возможности госвливаний — как меняющейся нефтяной конъюнктурой, так и общественным недовольством, которое неизбежно будет расти. В итоге госкорпорация уподобится кадавру из повести Стругацких «Понедельник начинается в субботу» и лопнет, как кадавр, похоронив и систему клептократии.
