CC BY
75кает вопрос: каким образом без придания статуса юридического лица выполнять эти полномочия?
Вывод напрашивается сам собой. Если мы хотим использовать эффективные и экономичные системы избирательных комиссий, нам без придания ТИК статуса юридического лица и высвобождения председателей на постоянную штатную работу в ТИК не обойтись.
Э. Д. Дагбаев
МЕЖДУ ДЕМОКРАТИЗМОМ И АВТОРИТАРИЗМОМ: НЕОКОНЧЕННАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ
В Российской Федерации продолжается процесс трансформации региональных политических режимов. Формируется новая партийная система, выборы и референдумы стали неотъемлемой частью современного политического процесса, продолжаются процессы видоизменения функционирования политических институтов, иначе говоря, мы имеем дело с развитием многих параметров современных региональных политических режимов. Одновременно с этими в целом позитивными процессами, экономика вновь впадает в кризисное состояние, пусть инициированное извне страны, социальное положение населения остается все еще неудовлетворительным. Политическая система России не первое десятилетие находится в процессе перманентного реформирования, продолжается зигзагообразный процесс отделения собственности от власти, власти - от крупного бизнеса, от влияния военно-силовых структур и т. д.
Регионом, избранным нами для анализа трансформации его политического режима, является Республика Бурятия. Хронологическими рамками исследования является период с 1990 по 2006 г. Пока оставляем за скобками события последних двух лет, нуждающиеся в дополнительном осмыслении.
В Республике Бурятия сложился в 1990-2006 гг. режим, который нельзя однозначно трактовать как демократический. По
своим основным компонентам и характеристикам он имеет гибридные формы. Период с 1990 по 2006 г. выбран для исследования в соответствии с критериями временной и ситуативной значимости. Нижняя граница - 1990 г. - время, с которого начинается отсчет существования регионального политического режима. 2001-2006 гг. - время кардинальных перемен для Бурятии и ее политической сферы. Инициативы Президента РФ В. В. Путина по «укреплению вертикали государственной власти» коренным образом изменили внутриполитическую ситуацию в регионе. Все это сказалось на трансформационных процессах регионального политического режима. Переход был обусловлен возникновением новых властных институтов в системе российского федерализма - федеральных округов, возглавляемых представителями Президента РФ.
Поэтому необходимо определить характер, динамику и механизм трансформации регионального политического режима.
В настоящее время в политической науке существует несколько альтернативных подходов к определению сущности политического режима. В науке существует три подхода в трактовке режима: институциональный, делающий акцент на формальные нормы и правила отправления власти институтов государства; социологический, опирающийся на анализ обусловленных традициями средств и способов, с помощью которых осуществляется реальная публичная власть; и транзитологический, описывающий политический режим через совокупность методов функционирования основных акторов и институтов власти, используемых ими ресурсов и способов принуждения, которые оформляют и структурируют реальный процесс взаимодействия государства и общества1.
С позиций первого подхода наш региональный политический режим можно определить как президентскую республику: Президент - глава региона и Правительства Республики Бурятия (ст. 34 Конституции Республики Бурятия от 1994 г.).
Социологический подход позволяет нам выделить такие особенности регионального политического режима, как: а) ги-
1 Елисеев С. М. Политические отношения и современный политический процесс в России. СПб., 2000. С. 34.
пертрофированную роль исполнительных органов власти и бюрократии; б) сильно ограниченную и сведенную к минимуму роль представительных органов власти; в) отсутствие консенсуса в обществе по базовым ценностям; г) отчуждение от власти основной части населения региона.
Транзитологический подход дает возможность описать наш региональный режим как гибридный. То есть выборы как механизм смены политической власти так или иначе функционируют, присутствует наличие моноцентризма (в лице президента и его аппарата) с элементами полицентризма (мнимой оппозиции); существует относительный баланс формальных и неформальных институтов; волнительные для общества выборы носят безусловно конкурентный, свободный, но не всегда справедливый характер; роль представительных институтов ограничена; основные региональные отделения политических партий России, кроме БРО «Единой России», не имеют возможности влиять на принятие решений; СМИ находятся в экономической зависимости от государства, плюрализм в СМИ ограничен; оппозиция существует, но реальных рычагов влияния у нее нет.
Для представления трансформации политического режима Республики Бурятия, на наш взгляд, наиболее оптимальным является социологическое осмысление режима, в рамках которого режимы рассматриваются широко, без ограничения политико-правовыми аспектами и отождествления режимов с формами правления и государственного устройства, что свойственно для подхода Г. Ласуэлла и его последователей. Определяющим положением в рамках «социологического» направления является мысль о близости понятий политического режима и политической системы. Разумеется, режимы не могут быть трансформированы путем изменения определяющих их существование правовых процедур. Каждый режим покоится на определенной системе социальных оснований, и поэтому переход его в другое качественное состояние может состояться лишь в том случае, если данные основания принимаются в расчет. В контексте данных рассуждений принципиальное значение имеет определение политического режима М. Дюверже, который рассматривал его
как «структуру правления, тип человеческого общества, отличающий одну социальную общность от другой», а в другом случае - как «определенное сочетание системы партий, способа голосования, одного или нескольких типов принятия решений, одной или нескольких структур групп давления»1.
Близкий этому подход характерен для определения Ф. Бурлацкого и А. Галкина, согласно которому «для определения политического режима необходимо сопоставление официальных, в том числе конституционных и правовых норм с реальной политической жизнью, провозглашенных целей - с действительной политикой».
Ф. Бурлацкий и А. Галкин связывают анализ режима с выявлением не только моделей поведения, но и социальной природы политической власти. В совокупности же изучение режимов требует, по их мнению, ответа на следующие вопросы: «какие группировки господствующего класса находятся у руководства государством; каким методам господства и управления отдается предпочтение - прямым, насильственным или косвенным, демократическим; какие партии или партийные коалиции выступают в качестве руководящей силы; допускается ли и в каких пределах деятельность институтов социальной борьбы и давления, в частности, оппозиционных партий, профсоюзов и других форм объединений трудящихся; каково положение личности в государстве и т. п.»2. Характер и содержание политического процесса определяется особенностями данной политической системы и политического режима. Тип политического процесса - зависимая переменная от политической системы и ее существенных компонентов. Каждой системе свойственны свои типы политического процесса.
При изучении общественно-политической динамики, процесса эволюции политического режима неизбежно встает вопрос о переходном состоянии режима, в частности от одного типа к другому. Любой политический режим находится в дина-
1 Цит. по: Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 296.
2 Цит. по: Коломийцев В. Ф. Демократический режим // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 5. С. 88.
мике. Эти характеристики могут быть в лучшем случае «рамочными». Поэтому исходным аспектом рассмотрения трансформации регионального политического режима выступает все же проблема разделения государственной власти в контексте взаимоотношения правящей элиты и массы, иначе говоря, всех социальных субъектов политики и малой привилегированной социальной группы.
Согласно выводам авторов, изучающих трансформационные процессы в регионах, на характер политических режимов влияют следующие факторы: механизмы смены политических элит; наличие или отсутствие доминирующего актора; наличие объективных гарантий соблюдения реальных прав и свобод личности, а также разделение властей; наличие или отсутствие реально функционирующей политической оппозиции; реальная и формальная свобода функционирования средств массовой информации; социальная база (группы поддержки - декларируемые и реальные) политического режима; степень вовлеченности народных масс в управление государством; роль представительных институтов; характер проведения выборов1.
Для выявления характера трансформации политического режима был использован метод анализа документов, а также результаты экспертного опроса, проведенного кафедрой политологии и социологии Бурятского государственного университета под руководством автора в 2007 г. Опрошено 30 экспертов из числа компетентных представителей обществоведческой науки, средств массовой информации и представителей политической элиты республики.
Анализ трансформации политического режима Республики Бурятия требует рассмотрения реальных прав и свобод личности, наличия гарантий их соблюдения и механизмов реализации и разделения властей. Анализ текста Конституции Республики Бурятия свидетельствует о сильной декларации демократических прав и свобод. Тем не менее, необходимо отметить, что новая Конституция Бурятии, определившая принципы и параметры функционирования системы управления регионом, была соз-
1 См.: Артемов Г. П. Политическая социология. СПб., 2002. С. 158.
дана под явным влиянием своего федерального аналога. Действительно, в ст. 1 Конституции Бурятии (принята Верховным советом Республики Бурятия 22 февраля 1994 г.) отмечено, что Республика Бурятия является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации. Однако известно, что формальное провозглашение демократических принципов не всегда автоматически приводит к реальной прочности демократических институтов на практике, к укреплению правовых гарантий и норм.
В ст. 2 Конституции Бурятии человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к обязанностям государства 1. В п. 1 ст. 5 отмечено, что государство основывается на принципе разделения власти. Таким образом, формально в нашем регионе зафиксированы основные права личности (ст.ст. 15-59 Конституции Республики Бурятия) и принцип разделения властей.
Смысл разделения властей, как нам представляется, заключается не столько в формальном разделении, сколько в разграничении на практике их основополагающих функций и наличии действенной системы их взаимного контроля и сдерживания.
Для выяснения роли органов государственной власти в трансформационных процессах регионального политического режима очень важным было мнение экспертов относительно соотношения ветвей власти. Две трети экспертов согласились с тем, что сегодня наблюдается тенденция к усилению влияния исполнительной власти на региональный политический процесс, что правительство Бурятии оказывает давление на деятельность Народного хурала, а около 86 % считают это давление очень сильным.
Оценки, полученные касательно взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти, позволяют говорить, что в современной Бурятии доминирует исполнительная ветвь власти во главе с президентом над органами законодательной и судебной власти, и это доминирование с течением
1 См.: Конституция Республики Бурятия. Улан-Удэ, 2001. С. 4.
времени все более возрастает. Эта зависимость сложилась еще в начальный период, когда значительное число депутатов Народного хурала с 1994 по 2002 г. были представлены главами местного самоуправления Бурятии и государственными чиновниками, находящимися в силу своего официального статуса и тяжелой социально-экономической ситуации в определенной зависимости от исполнительной власти республики (31 из 65 депутатов в первом созыве и 22 во втором)1. О влиянии Правительства на деятельность Народного хурала III созыва позволяет судить избрание на альтернативной основе на пост его Председателя А. Г. Лубсанова, экс-руководителя администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, руководителя предвыборного штаба действующего Президента Бурятии Л. В. Потапова в кампании по выборам президента Бурятии в том же году. Не вызывает никаких сомнений, что в регионе самым сильным актором является, безусловно, глава региона - Президент, Председатель Правительства РБ - высшее должностное лицо в структуре исполнительной власти.
Представительный и законодательный орган республики -Народный хурал - фактически реализует, на наш взгляд, две основные функции: легитимирует решения главы региона, разрабатывая законодательный аппарат, и осуществляет формальное и легальное посредничество в отношениях власти и бизнеса, сложившиеся уже в достаточно устойчивой форме.
Оценивая возможности власти при том или ином режиме, ее характер, мы выходим на механизм принятия решений, поскольку, как отмечает, например, В. Воротников, «сущность власти точнее всего выражается в системе принятия решений»2.
Так, на вопрос: «Как Вы думаете, какой характер носит процесс принятия и реализации политических решений в регионе?», - ответы экспертов распределились следующим образом: закрытый характер (53,3 %); открытый (20 %); с элементами за-
1 См.: Жалсанова В. Г. Политическая элита Бурятии на современном этапе. Улан-Удэ, 2003. С. 50.
2 Цит. по: Шадт А. А. Политические режимы и системы. Новосибирск, 2002. С. 212.
крытости и открытости (13,3 %); полуоткрытый (6,6 %); затрудняюсь ответить (6,6 %).
В настоящее время процесс принятия и реализации политических решений в нашем регионе в большинстве своем носит закрытый характер, который и подтвердили наши эксперты. Выборы 2002 г. показали, что политическая власть в нашем регионе находится в значительном отрыве от рядовых граждан, от населения в целом, выборы в Народный хурал проходили уже в совершенно иной ситуации - ситуации явного доминирования «Единой России», руководимой фактически назначенным новым президентом республики В. В. Наговицыным.
На примере характера принятия и реализации политических решений хорошо заметно различие между авторитарным и демократическим режимами, поскольку закрытость политики -одна из характерных особенностей авторитарного режима.
Мнения экспертов по вопросу о наличии или отсутствии политической оппозиции действующей власти принципиально разделились примерно поровну. Дело в том, что тут надо принимать во внимание политико-культурные особенности региона, находящегося на стыке общемонгольской и русской политических культур. Региональное отделение КПРФ проявляло себя как оппозиция, скорее, по отношению только к федеральной власти, но не к президенту республики Л. В. Потапову, приостановившему членство в компартии в момент своего первого избрания в 1994 г. (был исключен из КПРФ в конце своего третьего срока президентства в 2007 г.). Оппозиция, конечно же, существует, но она носит скрытый и не политико-идеологический, а корпоративно-отраслевой характер. При этом этнополитиче-ское противостояние не является главенствующим.
Другое дело - каково влияние этой оппозиции. Показательно, что ответы распределились следующим образом: не оказывает влияние (33,3 %); оказывает влияние (20 %); оказывает слабое влияние (6,6 %); затрудняюсь ответить (40 %). И это отражает ситуацию, при которой законодательная и исполнительная ветви власти находятся в определенном противостоянии, что было особенно характерно в Бурятии в начале 90-х гг. ХХ в. По сути, мы
были свидетелями конкурентной борьбы двух наиболее влиятельных групп региональной элиты - Верховного совета и Совета министров Бурятии - в начале 1990-х гг. Данный процесс был персонифицирован фигурами Председателя Верховного совета Бурятии Л. В. Потапова и Председателя Совета министров Бурятии В. Б. Саганова. Еще одним примером противостояния политических групп может послужить конфликт, развернувшийся между Президентом Л. В. Потаповым и мэром столицы В. А. Шаповаловым в 1996 г. Победителем из создавшегося положения вышел президент. Победе Потапова способствовала поддержка, оказанная политической элитой1. Несомненно, когда политические группы находятся в состоянии «войны» друг с другом, это способствует абсолютизации властных функций.
Свободе СМИ явно не способствовала экономическая слабость регионального телевидения и печатной прессы. По мнению экспертов, СМИ «испытывают давление со стороны государства» (53,3 %); «в регионе функционируют достаточно независимые СМИ» (20 %); «СМИ экономически зависимы от органов власти (20 %); «независимых СМИ не бывает» (6,6 %). Многие эксперты прокомментировали свои ответы следующим образом: «большая часть информационного рынка контролируется политическими силами», «у БГТРК - государственный учредитель, у «Тивиком» - администрация города, «Ариг Ус» - исключение»; «СМИ не переведены в режим свободного функционирования»; «в обществе не хватает объективной информации»; «отдельные публикации имеют критический характер по отношению к власти, но они имеют ангажированный характер». Данные суждения экспертов позволяют нам говорить о том, что региональные СМИ так или иначе испытывают политико-экономическое давление со стороны власти.
Эксперты также неоднозначно оценили вопрос о преобладании формальных или неформальных институтов. Так, преобладающими формальные институты считают 53,3 % экспертов, а сочетание формально-неформальных отмечают 46,6 %. Исследования показывают, что важную роль играют неформальные
1 См.: Жалсанова В. Г. Указ. соч. С. 51.
соглашения и механизмы разрешения конфликтов, имеющих также политико-культурную основу1.
Следующий параметр политического режима - сменяемость политических элит у власти. Поскольку элиты во многом доминируют в политике, принимают и реализуют политические решения, в их руках находится наибольший объем политической власти. Характерная черта Республики Бурятия - малая сменяемость и консервативность элит. Но это характерно и для России в целом. Лишь в 1999-2000 гг. была сделана попытка «апробации» механизма передачи власти и смены элит, который в общих чертах, очевидно, и был использован в 2008 г. С одной стороны, В. В. Путин фактически был назначен Б. Н. Ельциным преемником и, «по определению», продолжателем его дела, с другой стороны, В. В. Путин - фактически антитеза бывшему президенту, поскольку он воспринимается как созидатель и восстановитель порядка в государстве.
Исходя из результатов опроса по выявлению характера трансформации политического режима региона, необходимо отметить, что просматривается явное тяготение к авторитаризму. Здесь и доминирование исполнительной власти над законодательной, и наличие контроля над деятельностью СМИ со стороны государства путем административного давления, и закрытый характер принятия и реализации политических решений, и преобладание формально-неформальных институтов. Вместе с тем, необходимо отметить, что все отмеченные выше явления сопровождаются вполне демократическими процедурами - деятельностью представительного органа, проведением конкурентных выборов, существованием формально независимой прессы.
Однако складывание в регионе устойчивой доминирующей группы региональной элиты, поддерживающей партнерские отношения с нейтральными группами элиты и выступающей в качестве неформального политико-экономического корпоративного сообщества, консолидированного вокруг фигуры Президента
1 См.: Дагбаев Э. Д. Национальные традиции в политико-институциональной системе «монгольских» регионов // Политическая наука. 2009. № 2. С. 154-170.
Бурятии, проходит на легитимной основе. Единство обеспечивается за счет жесткой функциональной зависимости и должностной соподчиненности в иерархии исполнительной власти в регионе, а также комплекса устойчивых неформальных связей и совпадения интересов на личном уровне, что и подтверждает данные экспертного опроса.
Что касается формирования регионального парламента, избирательным кампаниям в регионах предшествует негласный отбор на основе принципа преданности губернаторской команде. Таким образом, выборы легитимируют результаты теневого торга, в том числе относительно персонального состава региональных легислатур: наиболее значимые политические решения являются следствием негласного обсуждения с участием групп влияния и групп давления при доминировании административной вертикали.
Эксперты подтвердили, что механизмом трансформации регионального политического режима выступает согласование интересов между политической элитой и «группами давления», что позволяет политическим акторам сохранять свои достаточно устойчивые позиции в регионе.
Необходимо отметить, что динамика трансформации политического режима региона проходит достаточно медленно. Она представлена региональными электоральными циклами: 19901998 гг. - становление полицентрического режима, основных институтов Бурятии как государственного образования; 19982002 гг. - формирование основных особенностей политического режима региона, характеризующееся процессом консолидации политической элиты региона; 2002-2007 гг. - дальнейшая консолидация политической элиты, ведущая к установлению моноцентрического режима. В ходе экспертного опроса мы выяснили, что динамика трансформации политического режима Бурятии заключается в контракте о взаимной лояльности между Центром и главой исполнительной власти региона. Данная компромиссная стратегия региональных политических акторов позволяет им сохранять статусные позиции. То есть фактически режим сохраняется неизменным в том смысле, что композиция акторов, их стра-
тегии и ресурсная база, характер институтов не изменились настолько, чтобы привести к безусловной смене режима.
Региональная элита смогла сохранить и упрочить свое единство в начальной стадии процесса трансформации. Это обусловило возникновение и сохранение в регионе относительно устойчивого политического режима с доминирующим актором в виде правящей элиты. По нашему мнению, это стало возможным благодаря согласованию интересов между политической элитой и «группами давления», которое выступает механизмом трансформации регионального политического режима.
Однако в настоящее время складываются предпосылки для еще более жесткого авторитаризма. Фактическое назначение президентом в 2007 г. члена «Единой России», бывшего первого заместителя правительства Томской области В. В. Наговицына многие члены региональной политической восприняли с определенной долей настороженности. Никто не знал, как будет вести себя «варяг», незнакомый со спецификой региона. Упрочению нынешнего режима, конечно же, способствует общая вер-тикализация власти в стране, механизм партийного контроля в виде «Единой России» и разразившийся глобальный экономический кризис. Анализ последующей деятельности президента показал, что принципиальных изменений в структуре и составе власти региона не произошло несмотря на ряд кадровых назначений, в том числе и вовлечение в состав правительства нескольких 35-летних министров. В состав новых органов власти вошел минимум «приезжих». Наговицын сделал ставку на местные кадры и жесткий контроль по согласованию кандидатур местной легислатуры. Влияние Центра на региональный политический процесс нарастает.
В то же время определенный технократизм в управлении может послужить несомненным плюсом в экономическом развитии региона. Новый президент сразу заявил, что в развитии республики нужно рассчитывать на собственные силы. Принята амбициозная Программа социально-экономического развития до 2017 г., предполагающая достижение бездотационной и опирающейся на современные технологии экономики. Ставка сде-
лана на развитие туристско-рекреационной зоны на Байкале, разработку минерально-сырьевого и транспортно-логистическо-го комплекса.
В. А. Ковалёв
РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ И ФЕДЕРАЛИЗМ: В ОЖИДАНИИ «ОТТЕПЕЛИ»
Придуманное в свое время И. Эренбургом погодно-полити-ческое сравнение вновь стало модным в нашей стране. О возможной «оттепели» заговорили вскоре после передачи президентской власти в Российской Федерации Дмитрию Медведеву. Изменение политического климата может, в принципе, коснуться и такого важного аспекта, как состояние федеративных отношений. Опыт их развития в России за предыдущие пару десятилетий, оценивается со многими негативными характеристиками. Российский федерализм «мотало» из стороны в сторону с большой амплитудой, что не давало ему сделаться устойчивым и жизнеспособным. Но надежды здесь продолжают сохраняться. К примеру, известный исследователь региональной политики А. Кынев пишет: «Хочется надеяться, что в вопросе взаимоотношений федерального Центра и регионов наконец-то будет найдена золотая середина, и на место «демократического неофеодализма» и колонизирующего пространство корпоративизма наконец придет действительный федерализм»1.
Но разберемся сначала в конструктивных дефектах и реальной практике отечественного федерализма в постсоветский период. Здесь нет места подробно останавливаться на опыте «советской федерации», хотя пат-зависимость федералистской практики в Российской Федерации от того, что было в СССР, для нас несомненна. Родовой чертой федерализма в России является резкое расхождение между его правовой формой и поли-
1 Кынев А. Третий шанс федерализму. Будет ли при новом президенте новая региональная политика // НГ-политика. 2008. 18 мая.
