CC BY
35
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ
Н.Б. Ермасова, Н.А. Попкова
I I алогово-бюджет-ные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.
Эффективная система межбюджет-ных отношений должна быть направлена на достижение трех основных целей:
1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
2)обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом; 3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появле-
ЕРМАСОВА Наталия Борисовна -
кандидат
экономических наук, доцент Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина,
ПОПКОВА Наталья Александровна -
консультант Управления внешних связей
и международного
сотрудничества
Министерства
экономики
Саратовской
области
2002 • ВЕСТНИК ПАГС 6 3
6 3
ния центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества.
Ситуация, сложившаяся в Российской Федерации, свидетельствует о настоятельной необходимости существенной корректировки стратегии реформирования межбюджетных отношений. Главными направлениями этого процесса представляются следующие: создание реальных механизмов обеспечения доходных источников бюджетов в соответствии с расходными полномочиями, максимальное стимулирование регионов к развитию собственной налоговой базы, расширение инвестиционной финансовой поддержки, упорядочение отношений в сфере собственности и природопользования, развитие межбюджетных отношений по горизонтали и совершенствование расчетных операций.
Проблема регулирования бюджетов в Российской Федерации - это прежде всего проблема выбора форм и методов систематичного сглаживания экономической асимметрии регионов в уровне доходности их бюджетов. В той или иной степени эта проблема существует в любом государстве с федеративным устройством. Однако в России положение усугубляется «скромным» опытом федеративных отношений.
Серьезным недостатком действующего механизма оказания финансовой помощи является разрозненность и несогласованность между собой форм перераспределения бюджетных средств. Сфера действия каждой из них, размеры перераспределяемых с их помощью ресурсов определяются, как правило, отдельно. Отсутствует системный подход к процессу бюджетного регулирования, каждая конкретная форма перераспределения не рассматривается как составная и неотъемлемая его часть. Это ведет к разнонаправленности государственной политики, а порой - к явному противоречию целей конкретных форм регулирования бюджетов.
Как известно, основной целью регулирования бюджетов является бюджетное выравнивание. Успешное же решение задачи эффективного бюджетного выравнивания требует глубокого понимания его природы.
Если в России разумным представляется механизм, когда четко установленные расходные полномочия и, соответственно, объем их денежного покрытия должен определять налоговые права территорий, то в Германии, во Франции или Канаде бюджетное выравнивание понимается как выравнивание прежде всего доходов и лишь затем, как следствие, расходов государственных образований одного вида в расчете на одного жителя. Это связано с тем, что в России имеет место
более резкая дифференциация регионов по уровням доходов и стоимости пакета государственных услуг. В этой связи подход к механизму выравнивания, когда именно расходы определяют объем доходных источников, следует считать более оправданным.
В экономической литературе механизмы распределения средств в рамках вертикальной и горизонтальной плоскостей бюджетного выравнивания рассматриваются довольно часто, однако понимание структуры и трактовка конечных целей отдельных элементов вертикального и горизонтального выравнивания российскими и зарубежными специалистами отличаются друг от друга.
Так, некоторые элементы, включенные западными учеными в структуру вертикального выравнивания, относят к горизонтальному выравниванию в России, а цели, достигаемые путем применения механизмов так называемого горизонтального выравнивания в России, на самом деле лишь частично решают проблему обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней, что как в российском, так и в западном понимании является исключительно целью вертикального выравнивания.
Данные различия в понимании конечных целей выравнивания, с одной стороны, можно отчасти объяснить различными стадиями развития федеративных отношений, с другой - применением различных методов бюджетного выравнивания в каждой из его плоскостей.
В российской экономической литературе, со ссылкой на западные источники, вертикальное выравнивание трактуется в основном как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Происходит распределение ответственности за финансирование расходов и, как следствие, прав на конкретные доходные источники между всеми уровнями бюджетной системы в государстве. Принцип вертикальной сбалансированности действует как в отношении к вышестоящему уровню бюджета, так и в отношении к региональным и местным бюджетам. Таким образом, под целью вертикального бюджетного выравнивания понимается обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти.
К ключевым элементам механизма вертикального бюджетного выравнивания в понимании российских ученых относятся следующие:
- в выравнивании финансовых возможностей или распределении налогового потенциала: собственные налоги, закрепленные доли от регулирующих налогов, механизмы льготирования, налоговый кредит;
- в выравнивании финансовых потребностей или распределении
расходных полномочий: конституционное закрепление предметов ведения за уровнями власти, разграничение полномочий по управлению государственной собственностью, распределение расходных полномочий на договорной основе.
В отличие от распределения доходных источников, регулируемых и устанавливаемых рядом законодательных актов, распределение расходных полномочий между уровнями бюджета в России не имеет детально проработанной правовой базы. В настоящее время вопрос финансовой самостоятельности территорий упирается в обеспечение возможностей получения реальных источников доходов при четком распределении ответственности за самостоятельное осуществление расходов. Доходная структура территорий должна формироваться преимущественно за счет стабильно поступающих региональных и местных налогов. Цель же государственного регулирования доходов территорий должна состоять в таком распределении доходных источников между звеньями бюджетной системы, которое гарантировало бы покрытие нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым звеном системы и свело бы к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств, например, доли регулирующих доходов в совокупных доходах территории.
Вертикальное выравнивание не может решить всех проблем бюджетной сбалансированности. Для уменьшения горизонтальных диспропорций, вызванных различием объема социально необходимых расходов между богатыми и бедными регионами (районами) должно использоваться горизонтальное выравнивание.
В теории бюджетного федерализма горизонтальное неравенство регионов подобно социальному неравенству населения, вызываемому территориальным фактором. С одной стороны, это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, с другой - выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти. Выравнивание острых горизонтальных различий важно прежде всего как соблюдение требования социальной справедливости. Оно осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.
В российской экономической литературе горизонтальное выравнивание трактуется, в частности, как «пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов)» [1, с. 124]. Данное определение полностью отра-
6 6 2002 • ВЕСТНИК ПАГС
6 6
жает суть горизонтального выравнивания, однако суть скорее желательную, чем действительную. С учетом фактического положения в России, «распределение налогов... по определенной формуле» в этом определении целесообразно заменить на «распределение средств, в том числе, поступивших от сбора налогов... по определенной формуле». В этом случае суть горизонтального выравнивания будет отражать западное представление о нем и западную практику его реализации. Фактически же в России под горизонтальным выравниванием понимается не перераспределение поступлений от конкретных налогов на уровне регионов, а централизованное перераспределение средств специальных фондов, сформированных в том числе и за счет налоговых поступлений.
Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг. Однако если в западной практике этот единый уровень потребления достигается перераспределением конкретных налогов на уровне регионов в рамках горизонтального выравнивания, то в России этот процесс идет «сверху», фактическим результатом чего является лишь частичное устранение дисбаланса расходных и доходных полномочий территорий, но никак не выравнивание уровня потребления и стоимости общественных услуг в различных регионах. Такие стандартные формы финансовой поддержки территорий, как дотации, субвенции, субсидии и трансферты, распределяемые по вертикали бюджетной системы государства, включаются российскими экономистами в систему горизонтального выравнивания.
Таким образом, ряд российских экономистов считают, что в России имеет место как вертикальное, так и горизонтальное выравнивание, понимая под последним, например, распределение по единой формуле средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР), дотаций или распределение средств Федерального фонда компенсаций. Однако, согласно западным представлениям о выравнивании бюджетов, в России в настоящее время в практике бюджетного выравнивания нет ни одного элемента или механизма горизонтального выравнивания, а применяется исключительно вертикальное выравнивание, характерными признаками которого являются концентрация основной части средств, подлежащих перераспределению, на федеральном уровне, недостаточность наделения территорий собственными источниками доходов, сведение их функциональной самостоятельности к минимуму.
Для сравнения рассмотрим суть западного понимания процесса и целей бюджетного выравнивания на примере Германии.
Вертикальное выравнивание в западном понимании, помимо разграничения налогов между субъектами получения, включает в себя, в отличие от российского представления о нем, предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, в Германии, например, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств иных центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования.
Вертикальное распределение налогов в Г ермании четко закреплено в Основном Законе страны. Так, федеральный центр в 100%-ном объеме получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, к исключительной компетенции федерации относятся пошлины и акциз на водку, на которую сохраняется государственная монополия. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам - на землю, местные налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога. Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными по получению.
Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в ежегодном законе. Подвижные пропорции распределения обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. В последние годы доля федерации и земель находятся в соотношении 54 : 46, а иногда - 50,5 : 49,5.
В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам - 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС.
В случае, если налоговых поступлений не хватает для покрытия расходов, слабые в финансовом отношении земли имеют право на дополнительные федеральные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальные компенсации из федерального бюджета предусматриваются в случае, когда крупные мероприятия центра влекут за собой ощутимые финансовые затраты земель (например, строительство военных объектов или размещение федеральных ведомств).
Вертикальное распределение налогов является достаточно устойчивой и эффективной формой финансового порядка в Германии. Однако, по мнению экспертов, возможно его улучшение в плане сокращения совместного финансирования и общих налогов. Это усилит принцип разделения компетенций, а следовательно, и финансовой ответст-
венности уровня власти, принимающего решения. Параллельно будут формироваться условия для конкуренции в сфере налоговых доходов.
Г оризонтальное же выравнивание (или горизонтальное перераспределение средств) является вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных земель и передачи их финансово слабым землям. К горизонтальной форме относится перераспределение части НДС.
Немецкий механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в Основном Законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, которые должны быть для всех земель не ниже 95% средненемецкого уровня.
Прежде всего это касается региональной доли поступлений НДС: 75% его распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 2001 г. - 38 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям, финансовый потенциал которых ниже 92% средненемецкого уровня.
Горизонтальное выравнивание в узком смысле базируется на двух показателях - финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней.
Трансферты слабым землям предоставляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения НДС, для достижения отметки 95% - за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, от 95 до 100% -за счет предоставления трансфертов, определяемых особыми финансовыми потребностями.
Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует механизм отрицательных трансфертов: если избыток доходов не превышает 1% их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% - 2/3, а при более значительном - 80%. В 2001 г. таким образом было перераспределено 19 млрд марок, что существенно меньше суммы трансфертов из центра.
Таким образом, в России, с учетом западного видения сути и назначения бюджетного выравнивания, отсутствует горизонтальная его составляющая. Федеральный фонд финансовой поддержки регионов, на-
пример, воспринимаемый некоторыми российскими экономистами как механизм горизонтального выравнивания, на самом деле лишь частично решает проблему обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов, так называемого выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов, но никак не уровня потребления и стоимости оказываемых на территории государственных услуг. Применение исключительно вертикального способа бюджетного выравнивания свидетельствует о незрелости федеративных финансовых отношений. Данный способ - скорее необходимость, чем цель. В перспективе же, учитывая резкую экономическую асимметрию регионов и введение единых государственных стандартов на оказание социальных услуг, переход к модели бюджетного федерализма с комплексным применением механизмов вертикального и горизонтального способов бюджетного выравнивания является вполне логичным.
Тем не менее существующая в настоящее время система бюджетного федерализма в Г ермании не устраивает наиболее сильные ее федеральные земли. По решению суда действующий федеральный закон о финансовом выравнивании будет функционировать лишь до конца 2004 г. Закон о новых ставках отчислений, не позволяющих низводить богатые земли до положения аутсайдеров по финансовой обеспеченности, должен быть принят до конца 2002 г.
В результате старая модель «кооперативного федерализма», гарантирующего социальную справедливость и равномерность экономического развития на всей территории страны, но не создающего стимулы для инновационных процессов, будет постепенно заменяться моделью «конкурентного федерализма». Конкуренция между землями в сфере получения налогов, как и любая конкуренция, будет означать снижение цен, то есть налоговых ставок. Данное направление, выражающееся в реформировании отношений федерального центра и земель, наносящих ущерб территориальной конкурентоспособности, несомненно, станет важнейшей тенденцией будущего десятилетия как в Г ерма-нии, так и Европе в целом.
Для успешной реализации предусмотренных мер требуется повышение ответственности участников межбюджетных отношений. Необходимо законодательно закрепить права и ответственность органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений, определив порядок компенсации потерь, вызванных решениями вышестоящих органов государственной власти, и меры ответственности Правительства РФ за выполнение обязательств в сфере межбюджетных
отношений, а также порядок контроля за этими обязательствами со стороны субъектов.
В процессе доработки стратегии реформирования межбюджетных отношений в первую очередь необходимо коснуться «священной коровы» межбюджетных отношений, которую мало кто решается всерьез обсуждать на федеральном уровне после 1993 г. Именно тогда в Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» впервые была заложена норма единых ставок расщепления федеральных налогов, которая затем была продублирована Государственной Думой России в федеральном бюджете на 1994 г. С тех пор менялись пропорции расщепления федеральных налогов, их ставки и особенности изъятия. Неизменным оставалось одно: единство ставок расщепления федеральных налогов для всех субъектов РФ.
Анализируя сложившуюся практику межбюджетных отношений, можно с уверенностью утверждать, что в 1993 г. в процессе разрешения политических проблем была заложена огромная экономическая проблема. Единые ставки расщепления федеральных налогов были введены в стране, где на протяжении десятилетий осуществлялось командное перераспределение национального дохода, где основная масса федеральных налогов формировалась вертикально интегрированными компаниями, созданными на базе союзных министерств, ведомств и трестов, наконец, в стране, где значительная масса доходов региональных бюджетов формировалась за счет преимуществ рентного характера.
Представляется, что наступило время для начала разрешения одной из главных проблем отечественных межбюджетных отношений - ликвидации единства ставок расщепления федеральных налогов при соблюдении конституционного положения о равноправии всех субъектов РФ.
Необходимость пересмотра обусловлена несколькими обстоятельствами.
Во-первых, сохранение единых ставок расщепления федеральных налогов ведет к углублению горизонтальной разбалансированности бюджетной системы из-за углубления дифференциации субъектов РФ по душевым бюджетным доходам. Так, с 1994 по 1999 г. отставание по душевым бюджетным доходам десяти наименее обеспеченных субъектов РФ от десяти наиболее обеспеченных увеличилось почти вдвое.
Примечательно, что регионы с наибольшей рентной составляющей в бюджете - Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные окру-
га - переместились по душевым бюджетным доходам соответственно с 6 и 9-го места в Российской Федерации в 1994 г. на 1 и 2-е в 1999 г.
Во-вторых, сохранение единых ставок расщепления федеральных налогов не позволяет приступить к ликвидации вертикальной разба-лансированности бюджетной системы, при которой более 75% субъектов РФ стабильно нуждаются в финансовой поддержке из федерального бюджета.
В сложившейся ситуации ликвидация вертикального дисбаланса путем повышения ставок расщепления федеральных налогов для всех регионов одновременно невозможна, как из-за резкой потери доходных источников федерального бюджета, так и в силу неизбежного усиления горизонтальной разбалансированности бюджетной системы, о котором говорилось выше.
Учитывая жесткие ограничения, налагаемые на получателей финансовой поддержки Бюджетным кодексом РФ (от обязательного перевода на казначейскую систему исполнения до установления предельного уровня командировочных региональных чиновников), сохранение столь масштабного вертикального дисбаланса становится недопустимым.
В-третьих, сохранение единых ставок расщепления федеральных налогов не позволяет использовать эффективные механизмы стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы, основанные на первичном перераспределении налоговых доходов.
Следовательно, с учетом перспектив совершенствования механизмов выравнивания в Европе, стратегически важным вопросом для России станет ее способность найти рациональное сочетание элементов кооперативного и конкурентного федерализма, причем по мере укрепления экономического роста и экономического потенциала регионов необходимо усиливать конкурентные элементы.
Таким образом, перед Россией, в плане совершенствования технологии бюджетного выравнивания, в настоящее время стоит задача перехода к системе сочетания механизмов вертикального и горизонтального выравнивания при одновременном развитии конкуренции между регионами по уровню налоговых ставок региональных налогов и степени инвестиционной привлекательности региональной экономики.
Библиография
1. Финансы, денежное обращение и кредит / Под. ред. В.К. Сенча-гова, А.И. Архипова. М., 1999.
