CC BY
167
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
Вовченко Н.Г.,
д.э.н., профессор, проректор по научной работе и инновациям РГЭУ (РИНХ) Яралиев А.А.,
аспирант кафедры «Финансы» РГЭУ (РИНХ)
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В статье рассматриваются вопросы относительно состояния межбюджетных отношений и финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации на современном этапе их развития, уделяется внимание бюджетной обеспеченности и состоянию долговой нагрузки региональных бюджетов, отмечается ряд нерешенных проблем в части реализации бюджетного потенциала на региональном уровне, проводится анализ основных показателей консолидированных бюджетов субъектов РФ за период с 2018-2021 гг. Определены приоритетные направления развития и реформирования межбюджетных отношений с целью достижения стабильного и сбалансированного исполнения регионами своих бюджетных обязательств.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетная обеспеченность, бюджетный потенциал региона, межбюджетные трансферты, субсидии, дотации, долговая нагрузка региона.
N.G. Vovchenko, A.A. Yaraliyev
INTERBUDGETARY RELATIONS AND FINANCIAL STABILITY OF THE
REGIONAL BUDGETS OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND DIRECTIONS OF PERFECTION
The article deals with issues regarding the state of intergovernmental relations and
financial sustainability of the budgets of the constituent entities of the Russian Federation at the present stage of their development, attention is paid to budgetary security and the state of the debt burden of regional budgets, a number of unresolved problems are noted in the implementation of budgetary capacity at the regional level, the main indicators of budgets of subjects of the Russian Federation for the periodfrom 2018-2021. Priority directions for the development and reform of intergovernmental relations with the goal of achieving a stable and balanced fulfillment of budgetary obligations by the regions have been identified.
Keywords: intergovernmental relations, fiscal capacity, budgetary potential of the region, intergovernmental transfers, subsidies, the region's debt burden.
Современной проблемой федеративного государства является структура выстроенных межбюджетных отношений, эффективность межбюджетных отношений и их оптимальное функционирование - залог финансовой и экономической устойчивости государства, в том числе и его региональных субъектов. Выстроенные межбюджетные отношения сложны в своем функционировании, поэтому назрела насущная необходимость построения иных путей преобразования бюджетной системы государства, построения и преобразования направлений бюджетной политики. Основным принципом работы межбюджетных отношений является субсидиарность, а также плановая децентрализация финансовых полномочий в рамках межбюджетных отношений. Децентрализация приведет к увеличению ответственности региональных властей за исполняемую работу, что, в свою очередь, увеличит качество распоряжения средствами на региональном или муниципальном уровне [1].
Современные межбюджетные отношения, их система в настоящее время претерпевают эволюционные изменения, выраженные в совершенствовании нормативно-правовой базы, непосредственных механизмов предоставления финансовой помощи и, конечно, совершенствовании систем
контроля за целевым расходованием выделенных финансовых ресурсов. Полагаем, что образование новой системы или эволюция взаимоотношений заставят наиболее эффективно отрегулировать имеющиеся полномочия и более точно сформировать источники их образования через закрепление обязанностей разного уровня властей. В настоящее время формируются не только позитивные, но и негативные тенденции, заключающиеся в перекосах финансовых связей федерального центра с территориальными субъектами России, в том числе и муниципалитетами [2].
Анализ межбюджетных отношений в 2017 году показал, что федеральный бюджет принял политику снижения дифференциации территорий и муниципалитетов по темпам социально-экономического развития. Все это было направлено на постро-
ение сбалансированных региональных и местных бюджетов за счет федеральной бюджетной консолидации, направленной на ограничение величины государственного долга. Так, на начало 2018 года величина аналитической бюджетной обеспеченности десяти самых необеспеченных субъектов составляла 69,4% от усредненного значения по РФ. В абсолютном значении это составило 35,7 тысяч рублей на одного человека в календарный год [3]. Дотации, предоставленные в 2017 году федеральным бюджетом, были направлены на балансировку бюджетного обеспечения субъектов РФ и уменьшение разрыва в величине расчетной бюджетной обеспеченности между 10 наиболее благополучными и 10 отстающими по финансовому обеспечению регионами с 5,7 до 2,6 раз (или в 2,2 раза) (рис. 1).
0,0 -0,1 --0,2 --0,3 --0,4 -0,5 -0,6 -0,7 -0,8 ^
0%
-2%
-4%
-6%
-10%
-12%
2013 2014 2015 2016
2017
дефицит дефицитных регионов дефицит
—О— дефицит к нал и ненал доходам (пр. шкала)
Рисунок 1 - Бюджетный дефицит субъектов Российской Федерации
Источник: Федеральное казначейство Российской Федерации
Для уменьшения долговой нагрузки бюджетов регионов РФ в 2017 году была запущена процедура реструктуризации задолженности регионов РФ касательно бюджетных кредитов. Пролонгирован на 7 лет срок погашения бюджетных кредитов, выданных территориям в 2015-2017 годах. Сроком погашения ранее подписанных соглашений были обозначены 2018-2019 и 2021-2022 года. Успешное выполнение бюджетных правил регионом в 2018-2019 годах по уровню роста налоговых и ненало-
говых доходов суммарных бюджетов соответствующим темпам инфляции позволит срок пролонгации увеличить до 12 лет, то есть до 2029 года. Данное смягчение бюджетных кредитов позволит субъектам РФ осуществить более равномерное погашение бюджетной задолженности по целевым федеральным кредитам, уменьшить объем погашения бюджетных кредитов с целью финансирования важных региональных проектов и обязательств (рис. 2).
2,5
1,5
0,5
трлн. руб
40%
35%
2013
2014
2015
2016
2017
государственный долг ■ рыночный долг -долговая нагрузка (пр. шкала) -нагрузка по рыночному долгу (пр. шкала)
Рисунок 2 - Долговая нагрузка субъектов РФ
Источник: Федеральное Казначейство Российской Федерации
Однако, несмотря на все положительные тренды и комплекс осуществленных мероприятий, по-прежнему остается ряд нерешенных вопросов относительного реализации потенциала региональных бюджетов:
- дисбаланс системы функционирования бюджета;
- централизованность налоговых полномочий, на федеральном уровне определяется налоговая база субъекта, методика расчета как региональных, так и местных налогов, задание критически максимальных налоговых ставок региональных и муниципальных налогов;
- неэффективность существующих механизмов управления бюджетными доходными и расходными потоками;
- принятие в одностороннем федеральном порядке пропорций распределения налогов по бюджетным уровням. Анализ, проводимый по распределению собираемых налогов, говорит не в пользу региона, то есть федеральная доля растет в отличие от доли бюджета субъекта, которая снижается;
- сокращение количества трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- происходит рост величины непосредственных полномочий субъектов, делегированных регионам федеральным центром, что в настоящее время составляет 79 собственных полномочий в целях совместного управления. Финансирование новых полномочий, переданных федеральным центром субъектам, сокращается [4];
- методическая база по ведению бюджетно-налоговой политикой и построению долговой политики субъектов теоретически слабо обоснована и законодательно закреплена;
- наличие низкого уровня имеющейся нормативной и информационной базы, в границах которой происходит функционирование межбюджетных отношений.
Ключом к решению основных проблем становится повышение эффективности работы структуры и изменение порядка перевода межбюджетных трансфертов, более тщательная методика определения главных социально-экономических задач, решаемых за счет финансирования через трансферты. Основным направлением бюджетной политики в 2019-2021 годах в сфере межбюджетных отношений является задача стабилизации уровня дефицита в консолидированных бюджетах субъектов РФ (табл. 1).
2
1
0
Таблица 1 - Основные параметры консолидированных бюджетов
Показатель 2018 2019 2020 2021
Доходы 11 651,5 12 338,5 12 980,2 13 605,8
% ВВП 11,5 11,7 11,7 11,5
Собственные налоговые 9 931,9 10 243,2 10 826,3 11 591,9
и неналоговые доходы
% ВВП 9,8 9,7 9,8 9,8
Межбюджетные трансферты 1 719,6 2 095,3 2 153,9 2 013,9
% ВВП 1,7 2,0 1,9 1,7
Расходы 11 670,2 12 495,2 13 099,2 13 638,6
% ВВП 11,5 11,8 11,8 11,5
Дефицит -18,7 -156,6 -119,0 -32,8
% ВВП <0,1 <0,1 <0,1 <0,1
Важной задачей на ближайший период является сохранение объема налоговых и неналоговых доходов бюджета на субфедеральном уровне в стабильном соотношении к ВВП при обеспечении данного решения рядом дополнительных мер, нацеленных на рост собственных доходных источников субъектов, для реализации ряда первоочередных задач перед субъектами Федерации.
Расходы консолидированных бюджетов субъектов в 2019-2021 годах прогнозируются с сокращением прироста к предыдущему году в 2019 году с 7% до 4% в 2021 году. Объем расходов консолидированных бюджетов субъектов в процентах к ВВП в период 2019-2021 годов сократится с 11,8% до уровня 11,5%.
Образовавшийся дефицит объединенных бюджетов регионов РФ в плановом порядке будет поэтапно сокращаться со 157 000,00 млн рублей в 2019 году до
суммы 33 000,00 млн рублей в 2021 году. В разработанной концепции развития бюджета дефицит бюджетов регионов в указанном периоде будут покрывать: привлечение средств через ценные бумаги, привлеченные кредитные ресурсы от кредитных институтов, эффективное использование остатков финансовых ресурсов на бюджетных счетах субъектов и другие источники финансирования.
Одной из программных задач на 2018-2020 годы является увеличение суммы дотаций, предназначенных для компенсации бюджетного обеспечения по субъектам с малым уровнем собираемых доходов в региональный бюджет. Совершенствование межбюджетных отношений заложено в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года».
Таблица 2 - Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
Показатель 2018* 2019 2020 2021
Межбюджетные трансферты 1 719,6 2 095,3 2 153,9 2 013,9
% ВВП 1,7 2,0 1,9 1,7
Дотации 832,0 887,7 875,1 893,4
в % к МБТ (всего) 48,4 42,4 40,6 44,4
Субсидии 397,0 569,2 626,5 481,8
в % к МБТ (всего) 23,1 27,2 29,1 23,9
Субвенции 309,3 376,6 388,7 394,1
в % к МБТ (всего) 18,0 18,0 18,0 19,6
Иные межбюджетные трансферты 181,4 261,8 263,6 244,5
в % к МБТ (всего) 10,5 12,5 12,2 12,1
Дотации, выделяемые федеральным бюджетом, в первую очередь нацелены на
софинансирование первоочередных расходных статей субъектов, на выравнивание
бюджетной обеспеченности регионов, в связи с чем они останутся ключевыми при межбюджетном регулировании [6].
Требуется методологическое построение субсидий и межбюджетных трансфертов с целью поэтапного сокращения количества различного типа межбюджетных трансфертов, что выполнимо при объединении разных типов трансфертов, предоставляемых федеральным бюджетом на однородные или близкие целевые задачи. Методологическая направленность данных мероприятий нацелена на рост ответственности органов госвласти субъектов РФ при определении методов решения поставленных целей с привлечением межбюджетных трансфертов.
Предоставлять субсидии бюджетам регионов нужно с учетом поэтапного перехода на объединенные субсидии, проходящие в госпрограммах или подпрограммах для данного субъекта. Необходимо проводить поэтапную оптимизацию и прочих межбюджетных трансфертов, оптимизацию их зачисления в региональный бюджет, включая в них формализованные
типы межбюджетных трансфертов из средств федерального бюджета.
Из приведенного выше краткого анализа необходимо сделать вывод, что существующая система межбюджетных отношений сформирована и используется на конкретном временном отрезке политической и экономической ситуации в нашем государстве. В настоящее время система практически себя изжила, неэффективна и является ретроградным отголоском и элементом конца 1990-х и начала 2000-х годов. Данная система в настоящее время тормозит перспективное социально-экономическое развитие субъектов и государства в целом.
Существующие негативные тенденции по структуре межбюджетных отношений являются причинными предпосылками для разработки новых методологий по решению вопросов межбюджетного взаимодействия.
Ниже предложены мероприятия, направленные на совершенствование системы межбюджетных отношений. Это осуществимо посредством использования трех элементов (рис. 3).
Рисунок 3 - Система мер по реформированию межбюджетных отношений
(составлен автором)
Реформирование системы межбюджетных отношений
Нормативно-правовая составляющая
Экономическая составляющая
Организационная составляющая
Проведя краткий анализ состояния системы, можно сформулировать базовые направления реформирования и развития межбюджетных отношений в целях устойчивого и достаточно сбалансированного исполнения бюджетов регионов России, поддержания некритического уровня долговой нагрузки на бюджет:
1) разработка более эволюционного налогового законодательства в части пере-
распределения зачисляемых частей посту-паемых налогов между федеральной частью взимаемых налогов и региональными, муниципальными налогами в части уровней бюджетной системы;
2) разработка методологий и мероприятий по усилению финансовой независимости регионов, увеличению бюджетной самостоятельности и роста налоговой независимости;
3) разработка порядка эффективного исполнения расходных и доходных статей бюджета органами власти всех уровней бюджетной системы России;
4) оптимизация бюджетных расходов;
5) уменьшение долговой нагрузки на бюджеты регионов;
6) разработка сбалансированного бюджета региона с дефицитом, не превышающим 10% годовой суммы собранных доходов бюджета, без учета согласованного объема межбюджетных трансфертов;
7) разработка мероприятий по стимулированию собираемости налоговых и неналоговых доходов в бюджеты регионов РФ и муниципалитетов;
8) разработка методологии непосредственного механизма получения межбюджетных трансфертов и контроля для роста эффективности;
9) разработка системы стимулов в целях повышения эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами.
Следующим основным направлением совершенствования межбюджетных отношений выступает проведение консолидации различных субсидий, финансируемых из федерального бюджета. Отметим, что софинансирование региональных расходов через инструмент субсидий должно проводиться исключительно в случае потребности страны в этих расходах в целом. Субсидирование иных расходов субъектов РФ, не обладающих важностью в рамках государственной инвестиционной программы, целесообразно консолидировать в комплексную субсидию [7].
Анализ межбюджетных отношений в России показывает, что перераспределение финансовых ресурсов требуется проводить по строго обозначенной методике для обеспечения макростабильности и макроуправляемости ведущих регионов, участвующих в воспроизводственном процессе, с целью роста возможностей данной территории. В связи с этим баланс интересов является важнейшей задачей страны, поэтому совершенствование методики межбюджетных отношений проводится именно на федеральном уровне.
Непосредственный процесс, включающий формирование межбюджетных отношений, регламентируется достаточно в жестких границах. С другой стороны, проведение сбалансированной бюджетной политики потенциально определяет важность и избирательность направления финансовых ресурсов на осуществление той или иной задачи. Построение и принятие эффективного планирования, проведение контрольных мероприятий по целевому расходованию средств дает возможность руководству субъекта реализовывать программы социального и экономического развития региона.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Калашников С.А., Гревцова Т.В., Конычева Н.А. Межбюджетные отношения: Российские реалии и мировой опыт // Финансы, денежное обращение и кредит. -2018. - № 1 (158). - С. 3-27.
2. Смагина М.Н., Мукенге Г.Т. Проблемы и перспективы совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации // Социально-экономические явления и процессы. -2017. - № 2. - Т. 12. - С. 115-121.
3. Татарникова В.В. Межбюджетные отношения в условиях асимметрии социально-экономического развития территорий // Региональная экономика: теория и практика. - 2018. - Т. 16. - № 10 (457). - С. 1901-1915.
4. Аналитический доклад «Основные подходы к формированию межбюджетных отношений в 2015-2017 гг.» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.minfin.ru
5. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годы [Электронный ресурс]. -Режим доступа: www.minfin.ru
6. Ivanova O.B., Vovchenko N.G., Romanova T.F., Kostoglodova E.D. Institutional aspects of provision of sustainability of budget system of the Russian Federation (2015) // Asian Social Science. - № 11 (20). -P. 235-243.
7. Московцев Н.Н. Межбюджетные отношения и принципы их организации в Российской Федерации // Научный резуль-
тат. Экономические исследования. -2018. - Т. 4. - № 2.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Kalashnikov S.A., Grevtsova T.V., Konycheva N.A. Intergovernmental relations: Russian realities and world experience // Finance, money circulation and credit. - 2018. -№ 1 (158). - P. 27-32.
2. Smagina M.N., Mukenge G.T. Problems and prospects for improving the system of interbudget relations in the Russian Federation // Socio-economic phenomena and processes. - 2017. - № 2. - V. 12. - P. 115-121.
3. Tatarnikova V.V. Intergovernmental relations in the conditions of the asymmetry of the socio-economic development of territories // Regional Economics: Theory and Practice. - 2018. - T. 16. - № 10 (457). - P. 19011915.
4. Analytical report «The main approaches to the formation of intergovernmental relations in 2015-2017» [Electronic resource]. - URL: www.minfin.ru
5. The main directions of the budget, tax and customs tariff policy for the year 2019 and the planned period of 2020 and 2021 [Electronic resource]. - URL: www.minfin.ru
6. Ivanova O.B., Vovchenko N.G., Romanova T.F., Kostoglodova E.D. Institutional aspects of provision of sustainability of budget system of the Russian Federation (2015) // Asian Social Science. - № 11 (20). -P. 235-243.
7. Moskovtsev N.N. Intergovernmental relations and the principles of their organization in the Russian Federation // Scientific result. Economic research. - 2018. - V. 4. -№ 2.
