CC BY
317
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
м
www.hjournal.ru DOI: 10.17835/2078-5429.2015.6.4.140-146
МЕТОДЫ СНИЖЕНИЯ РИСКОВ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК*
БЕЛОКРЫЛОВА ОЛЬГА СПИРИДОНОВНА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected]
Доминирование в антикоррупционной политике РФ мер по борьбе с низовой коррупцией при фактическом саботаже войны с "верхушечной" обусловливает необходимость анализа мирового опыта их локализации. Высокая политизированность этой проблемы в системе закупок для удовлетворения потребностей общественного сектора обостряется триллионными объемами государственных расходов и параллельно растущими потерями от коррупции. В статье анализируется мировой опыт локализации коррупции в сфере бюджетных закупок, начиная с Конвенции ООН против коррупции и заканчивая современным, широко используемым в мировой практике методом дисквалификации. Проведен сравнительный анализ зарубежной и российской антикоррупционной политики в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Обоснованы методы тестирования коррупционных действий, способы противодействия коррупции, снижающие эти потери. Это позволило предложить комплексные меры локализации коррупции. Ключевые слова: коррупция; чиновники; государственные закупки; рентоориентированное поведение; типы коррупции; дисквалификация; административные, нормативные и социальные методы; реестры; lex imperfecta; lex simulata.
REDUCTION METHODS OF THE CORRUPTION RISKS IN THE PUBLIC PROCUREMENT SPHERE
BELOKRYLOVA OLGA, S.,
Doctor of Economics (DSc), Professor of the Department of Economics, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected]
While the dominant place in the Russian state policy against corruption belongs to the struggle against low-level corruption, virtually, high-level corruption is tending to be ignored. In these conditions it is highly important to analyze international experience for the reduction of its risks. The fact that the issue is closely connected to politics in order to satisfy the needs of public sector, is exacerbated more by the huge sums of public expenditures and simultaneously growing losses because of the corruption. Author analyzes international experience of the corruption restriction in the public procurement system beginning with the UN Convention against corruption and ending
* Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 15-02-00487213.01-24/2013-132 «Экономические и правовые риски
российской системы государственных и муниципальных закупок: факторы, оценка, меры снижения (локализации)».
© Белокрылова О. С., 2015
Методы снижения рисков коррупции в системе государственных и ...
141
with the modern widely spread in international practice method of disqualification. The comparative analysis of international and Russian anti-corruption policies in the public procurement sphere was conducted. The author substantiated the methods of corruption revelation and the ways of resistance towards corruption which help to reduce the losses. In the final analysis complex arrangements for the corruption restriction were proposed.
Keywords: corruption; officials; public procurement; rent-seeking; corruption types; disqualification; administrative, legal and social methods; registers; lex imperfecta; lex simulata.
JEL: H57, B52, D44.
Принимаемые достаточно жесткие меры по борьбе с коррупцией в соответствии с Федеральным законом "О мерах по борьбе с коррупцией" принесли определенные результаты: по индексу восприятия коррупции в 2011-2012 гг. Россия переместилась на 25 пунктов вверх — на 129 место из 177 стран, в 2014 г. — на 127 место. Конечно, 28 баллов — это зона высокого коррупционного риска, поскольку лидеры - Дания и Н. Зеландия имеют по 91 баллу, даже Турция и Грузия — соответственно 50 и 49 баллов (Индекс восприятия коррупции, 2015). При этом система государственных и муниципальных закупок вместо того, чтобы обеспечить искоренение коррупции (Указ Президента РФ № 305, 1997), стала наиболее коррупционогенной сферой экономики России. На наш взгляд, разработка механизмов адекватной оценки и системы мер по локализации коррупции в сфере госзакупок базируется на анализе мирового опыта разработки и реализации эффективной антикоррупционной политики.
Если начинать с мирового уровня, то основным международным документом против коррупции является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, которая вступила в силу в 2005 г. и охватывает четыре основные проблемы: предотвращение коррупции, криминализацию коррупции,
международное сотрудничество и возвращение активов (United Nations Convention against Corruption, 2004. Ch. V). Согласно Конвенции, наиболее эффективными методами предупреждения коррупции являются разработка антикоррупционной политики и создание антикоррупционного ведомства. Конвенция рассматривает коррупцию во многих отраслях, включая государственный сектор, как уголовно наказуемое злоупотребление влиянием в корыстных целях и незаконное обогащение.
Применительно к системе госзакупок Конвенция по борьбе с коррупцией предусматривает такие меры, как повышение транспарентности, конкуренции и эффективности закупок. Это обусловлено тем, что государственные закупки как институт удовлетворения потребностей общественного сектора особенно подвержены бюрократической коррупции, что объясняется масштабными объемами государственных расходов (на 2016 г. расходы федерального бюджета РФ планируются в сумме 16098 млрд. руб. (Кузьмин, 2015. С. 3)), некоммерческим характером закупающих организаций, характером отношений между лицами, принимающими решения, и государственным органом (Measures to Prevent Corruption in EU Member States, 1998), а также низкой заинтересованностью гослужащих, поскольку их зарплаты не соответствуют затраченным усилиям и дополнительно возлагаемым к их основным должностным обязанностям функциям. Асимметричность информации между чиновниками и государством также может являться причиной коррумпированности государственных закупок. Так, обладая большей осведомленностью о рынке и процессе закупок, чиновник может использовать эти знания в корыстных целях, чтобы манипулировать процессом закупок в своих интересах, о чем свидетельствует пораженность сферы государственных закупок коррупцией в странах Европы (Hors, 2003. Р. 101), где не развита политика регулирования и прозрачности (Nichols, Siedel and Kasdin, 2004).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
142
Белокрылова О. С.
Зарубежные экономисты выделяют государственный и частный характер коррупции (Key, 1989. Р. 46-48). В качестве государственного рассматривается такой тип коррупции, в котором участвуют должностные лица и участники торгов (поставщики), сотрудничающие с чиновниками, принимающими решения о закупках. Такой вид коррупционной деятельности принимает форму взятки, уплаченной поставщиком государственному чиновнику, чтобы повлиять на ход осуществления закупки в его интересах. Чиновник также может недобросовестно использовать свои полномочия в процессе принятия решения о том, какие фирмы пригласить к участию в конкурсе, благодаря определению таких критериев, которым будет соответствовать только афиллированная компания, либо присуждению выигрыша контракта предпочтительной компании, нарушая при этом правила конкурентных процедур закупок. Также чиновники недобросовестно применяют дискреционные полномочия для привлечения нужного им поставщика путем разделения большого контракта на несколько лотов, чтобы обойти требования к публикации информации о закупке в необходимых источниках (Bueb and Ehlermann-Cache, 2005).
Наконец, в международной практике государственных закупок выделяется так называемая «авто-коррупция», когда чиновник начинает умышленно помогать интересующей его компании (Priess, 2002. P. 153-155) или использует фиктивную фирму для сокрытия личных интересов. Таким образом, рентоориентированное поведение чиновников (государственная коррупция) является наиболее распространенным типом коррупции в области госзакупок (Measures to Prevent Corruption in EUMember States, 1998. Ch. 2).
Вторым типом коррупции в сфере государственных закупок является частная коррупция, т.е. оппортунистическое поведение со стороны бизнес-структур, участников торгов, которая проявляется в сговоре, фиксации цен, поддержании картелей или других неконкурентоспособных практик, реализуемых участниками торгов (поставщиками). В результате в процессе торгов выявляется недостоверная информация о соотношении цены и качества товаров и услуг.
Меры по локализации коррупции в сфере государственных закупок разделяются на административные, нормативные и социальные. Конечно, не все меры, отраженные в законодательстве разных стран по борьбе с коррупцией в области закупок, прямо касаются коррупции. Так, требования к прозрачности (Arrowsmith, 2005. Ch. 7.12), открытой конкуренции и повышению подотчетности государственных контрактов (Hansen, 2003. Р. 2465) целеориентированы на создание институциональной среды и объективно обусловливают невозможность коррупционного взаимодействия чиновников и участников торгов. Административные инструменты по борьбе с коррупцией включают дискреционные меры по отношению к чиновникам - запрет (временный или постоянный) к допуску коррумпированных лиц к государственным контрактам, а по отношению к поставщикам - использование «пактов честности», обязательств по невступлению в сговор с конкурентами. В отношении государственных чиновников административные меры предусматривают также периодическую смену чиновников для предотвращения устойчивости коррупционных отношений, а также декларирование активов на начало и окончание государственной службы (Priess, 2002. P. 141, 156). В РФ пока только декларируются ежегодные доходы и активы чиновников, причем, российский реестр владельцев собираются сделать закрытой информацией. В своем ежегодном, 12-м послании Законодательному собранию 2015 г. В. В. Путин предложил также раскрывать «информацию о контрактах, подрядах, которые государственные и муниципальные служащие планируют заключать с фирмами своих родственников, друзей и близких лиц» (Путин, 2015. С. 2). Это мера, на наш взгляд, хотя и требует определенных затрат на администрирование, но обладает высоким антикоррупционным эффектом, тем более, что отслеживается эта информация чаще всего общественными контролерами (Белокрылое и Цыганков, 2013. С. 100-105).
Методы снижения рисков коррупции в системе государственных и ...
143
Нормативные меры по борьбе с коррупцией в госзакупках вводятся законодательством, например, санкции за взятки, включая лишения свободы. Следует отметить, что в РФ сформирована достаточно полная и качественная институционально-правовая база противодействия коррупции, даже учитывая тот факт, что РФ так и не ратифицировала 20-ю статью Конвенции ООН против коррупции.
Конфликты интересов субъектов рынка госзакупок с рентоориентированным поведением обычно разрешаются с помощью административных мер наказания, однако для их предотвращения применяются законодательные методы (Priess, 2002. Р. 141), которые позволяют выявить чиновника с рентоориентированными интересами и отстранить его от участия в выборе победителя закупки.
Недобросовестных поставщиков, согласно законодательным мерам, вносят в черный список или исключают из участия в государственных закупках. Следует отметить, что такой метод предотвращения коррупции, хотя и практически единственный из двустороннего механизма дисквалификации, эффективно используемого за рубежом (и в отношении поставщика, и в отношении заказчика) применяется и в РФ по отношению к недобросовестным поставщикам, реестр которых ведет ФАС. Аналогичным образом в мировой практике составляются и «белые списки» поставщиков, соответствующих минимальным этическим нормам, необходимым для участия в госзакупках. В РФ реестр добросовестных поставщиков не ведется, но предложения по его созданию высказываются исследователями (Белокрылова и Воропаева, 2011. С. 165).
Меры по созданию антикоррупционной институциональной среды, включают повышение прозрачности закупок, открытости и беспристрастности, доступности информации о конкретных закупках (Arrowsmith, 2005. Р. 144). Согласно С. Эроусмит, прозрачность предполагает принятие решений, основанных на четких правилах, для ограничения излишней свободы в целях предотвращения дискриминации (Arrowsmith, 1998. Р. 793, 797) как основного фактора коррупции. Достижение максимальной эффективности закупки рассматривается в мировой практике как важнейшая антикоррупционная мера. Максимальная эффективность или наилучшая сделка за деньги государства не означает экономию на качестве товаров, а достигается через поощрение конкуренции, формирование конкурентной среды, широкий выбор поставщиков, из которых государство выбирает лучшего и платит конкурентоспособную, а не монопольную цену (Beviglia-Zampetti, 1997. Ch. 15). В некоторых случаях может наблюдаться конфликт между максимальной эффективностью и антикоррупционными мерами. Это происходит, когда механизмы по борьбе с коррупцией являются слишком дорогими, повышая трансакционные издержки.
Социальные меры редко используются в качестве основных инструментов борьбы с коррупцией, чаще они дополняют административные и нормативные меры. Например, если поставщик был осужден за коррупционную деятельность, то результаты по его делу, опубликованные в средствах массовой информации, ведут к потере репутации и клиентуры, а значит, к потере бизнеса. Аналогично воздействие дисквалификации фирмы за коррупционный акт в борьбе за государственный контракт, поскольку ее репутация запятнана и ей сложно вести дела в дальнейшем.
В целом анализ мирового опыта по локализации коррупции в системе госзакупок показывает, что для РФ в настоящее время, прежде всего, необходимо усиление авторитета официальных институтов в системе госзакупок, повышение уровня доверия к ним, снижение трансакционных издержек доступа к государственным контрактам, которые в условиях развивающейся рецессии выступают важнейшим институтом поддержки бизнеса. В. П. Воротников подчеркивает, что институциональная среда коррупции «не лечится частными мерами. Речь идет ни больше, ни меньше как об изменении контракта с государством» (Воротников, 2004. С. 47). Зачастую неэффективность контролирующих и правоохранительных мер по локализации коррупции связывают
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
144
Белокрылова О. С.
с ресурсными ограничениями и безнаказанностью, которая детерминируется либо как lex imperfecta (несовершенство закона, беззубое право), либо как lex simulata -имитационное, мнимое право, норм которого не намерены придерживаться ни исполнители, ни потенциальные объекты воздействия (Рейсмен, 1988. С. 70). Например, в послании Законодательному собранию 2015 г. В. В. Путин привел данные о делах, заведенных на предпринимателей, 85% которых развалились в суде (Путин, 2015. С. 3), что свидетельствует об имитации законодательных норм или их несовершенстве, но, тем не менее, позволяет отобрать бизнес у подследственных.
Это показывает, что в системе мер по локализации коррупции, наряду с формальной составляющей (соответствие законодательству, прозрачность, открытость государства), существенную роль играют неформальные, морально -этические нормы. Достаточно часто тестируется ситуация преобладания неформальных отношений над должностными и служебными, когда чиновник руководствуется не профессиональными задачами и государственными целями, а ориентируется на получение коррупционной ренты.
Таким образом, хотя в Федеральном законе №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены такие методы борьбы с коррупцией, как антидемпинговые меры, необходимость обоснования начальной цены контракта, общественное обсуждение крупных и дорогостоящих контрактов, повышение профессиональной квалификации заказчиков, усиление ответственности чиновников, но анализ мирового опыта локализации коррупции в сфере бюджетных закупок свидетельствует о необходимости разработки системы комплексных методов как по тестированию сложно поддающихся наблюдению коррупционных действий, так и способов им противодействия.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Белокрылов К. А. и Цыганков С. С. (2013). Институциональная модернизация механизма публичных закупок в контексте перехода к контрактной системе (на примере ЮФУ) // Terra Есоиотжив, Т. 11, № 4, Ч. 2.
Белокрылова О. С. и Воропаева С. В. (2011). Институциональная модернизация рынка бюджетных заказов: принципы, инструменты, направления. Ростов н/Д: Содействие - ХХ1 век.
Воротников В. П. (2004). Преодоление теневизации российского общества. Проблемы и решения. М.: РИЦ ИСПИ РАН.
Индекс восприятия коррупции, 2015. (http://www.transparency.org/cpi2014 -Дата обращения: 20.11.2015).
Кузьмин В. (2015). Бюджет и точка // Российская газета, 22 октября.
Путин В. В. (2015). Мы не имеем права быть уязвимыми // Российская газета, 4 декабря.
Рейсмен В. М. (1988). Скрытая ложь. Взятки: "Крестовые походы" и реформы. М.: Прогресс.
Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» // Российская газета, 1997, 15 апреля.
Arrowsmith S. (1998). Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Government Procurement // International and Comparative Law Quarterly.
Arrowsmith S. (2005). The Law of Public and Utilities Procurement. 2nd ed. London: Sweet & Maxwell.
Beviglia-Zampetti A. (1997). The UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction, Services // Hoekman B., Mavrodis P. (eds). Law and Policy in Public Purchasing: The WTO Agreement on Government Procurement. Michigan: University of Michigan Press.
Bueb J. P. and Ehlermann-Cache N. (2005). Inventory of Mechanisms to
Методы снижения рисков коррупции в системе государственных и ...
145
Disguise Corruption in the Bidding Process and Some Tools for Prevention and Detection // Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement. Paris: OECD.
Hansen J. (2003). Limits of Competition: Accountability in Government Contracting // Yale Law Journal, no. 112.
Hors I. (2003). Shedding Light on Corrupt Practices in Public Procurement // Public Procurement Law Review, no. 5.
Measures to Prevent Corruption in EU Member States // European Parliament Directorate General for Research Working Paper. Legal Affairs Series JURI. 101 EN 031998.
Nichols P., Siedel G. and Kasdin M. (2004). Corruption as a Pan-Cultural Phenomenon: An Empirical Study in Countries at Opposite Ends of the Former Soviet Empire // Texas International Law Journal, no. 39.
Key V. (1989). Techniques of Political Graft // Heidenheimer A., Johnston M., LeVine V. (eds). Political Corruption: A Handbook. New Jersey: Transaction Publishers.
Priess H. J. (2002). Distortions of Competition in Tender Proceedings: How to deal with Conficts of Interest (Family Ties, Business Links and Cross-Representation of Contracting Authority Offcials and Bidders) and the Involvement of Project Consultants // Public Procurement Law Review, no. 11.
United Nations Convention against Corruption. New York: UNITED NATIONS, 2004. (http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html#UNCACfulltext — Дата обращения: 20.11.2015).
REFERENCES
Arrowsmith S. (1998). Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Government Procurement. International and Comparative Law Quarterly.
Arrowsmith S. (2005). The Law of Public and Utilities Procurement. 2nd ed. London, Sweet & Maxwell.
Belokrylov K. A. and Tsygankov S. S. (2013). Institutional Modernization of the Public Procurement Mechanism in the context the Transformation to Contractual System (the Example of the Southern Federal University). Terra Economicus, vol. 11, no. 4, part 2. (In Russian).
Belokrylova O. S. and Voropaeva S. V. (2011). Institutional Modernization of the Public Procurement Market: Principles, Methods, Directions. Rostov-on-Don, Publ. House “Assistance — XXI Century”. (In Russian).
Beviglia-Zampetti A. (1997). The UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction, Services // Hoekman B., Mavrodis P. (eds). Law and Policy in Public Purchasing: The WTO Agreement on Government Procurement. Michigan, University of Michigan Press.
Bueb J. P. and Ehlermann-Cache N. (2005). Inventory of Mechanisms to Disguise Corruption in the Bidding Process and Some Tools for Prevention and Detection // Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement. Paris, OECD.
Hansen J. (2003). Limits of Competition: Accountability in Government Contracting. Yale Law Journal, no. 112.
Hors I. (2003). Shedding Light on Corrupt Practices in Public Procurement. Public Procurement Law Review, no. 5.
Key V. (1989). Techniques of Political Graft // Heidenheimer A., Johnston M., LeVine V. (eds). Political Corruption: A Handbook. New Jersey, Transaction Publishers.
Kuz’min V. (2015). The Budget and that’s all. The Russian Newspaper, October 22. (In Russian).
Measures to Prevent Corruption in EU Member States // European Parliament Directorate General for Research Working Paper. Legal Affairs Series JURI. 101 EN 031998.
Nichols P., Siedel G. and Kasdin M. (2004). Corruption as a Pan-Cultural Phenomenon: An Empirical Study in Countries at Opposite Ends of the Former Soviet
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
146
Белокрылова О. С.
Empire. Texas International Law Journal, no. 39.
Presidential Decree of 08.04.1997 № 305 "On Priority Measures for Preventing Corruption and Reducing Budget Expenditures in the Establishment of the Procurement for State Needs". The Russian Newspaper, 1997, April 15th. (In Russian).
Priess H. J. (2002). Distortions of Competition in Tender Proceedings: How to deal with Conficts of Interest (Family Ties, Business Links and Cross-Representation of Contracting Authority Offcials and Bidders) and the Involvement of Project Consultants. Public Procurement Law Review, no. 11.
Putin V. V. (2015). We have no right to be exposed. The Russian Newspaper, December 4. (In Russian).
Rasemen V. M. (1988). The Hidden Lie. Briberies: “the Crusades” and the Reforms. Moscow, Progress Publ. (In Russian).
The Index of the Corruption Perception, 2015. (http://www.transparency.org/ cpi2014 — Access Date: 20.11.2015). (In Russian).
United Nations Convention against Corruption. New York, UNITED NATIONS, 2004. (http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html#UNCACfulltext — Access Date: 20.11.2015).
Vorotnikov V. P. (2004). Preventing the Shadow State Transformation of Russian Society. The Issues and Solutions. Moscow, RITS ISPI the RAS. (in Russian).
