CC BY
98
43 (133) - 2012
Инвестиционная политика
УДК 336.714
методологические положения мониторинга региональных гчп-проектов на транспорте
О. В. МАЛИНОВСКАЯ,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита E-mail: ifinansy@yandex. ru Санкт-Петербургский государственный университет
водных коммуникаций
В. М. ПУГАНОВА,
ведущий специалист-экономист отдела бюджетных инвестиций Комитета финансов Санкт-Петербурга E-mail: puganova. valenti@mail. ru
В статье рассматриваются проблемы методологии мониторинга эффективности для конструкции государственно-частного партнерства (ГЧП) на транспорте. Отражены специфические характеристики конструкции ГЧП и представлены обоснование, а также основные положения методологических основ мониторинга этих проектов. Статья опирается на опыт развития ГЧП-проектов в Санкт-Петербурге.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП-проект, экономический мониторинг, концепция эффективности ГЧП-проектов -«стоит ли затраченных денег» (концепция «цена -качество»).
Концепция мониторинга обусловлена конструкцией государственно-частного партнерства как института сотрудничества государства и бизнеса в инвестиционной и инновационной сферах, когда государство чаще всего выступает инициатором ГЧП-проектов.
Институт ГЧП (таково его официальное название, зафиксированное в правительственных документах России) имеет широкое международное значение, функционирует и развивается в более чем 100 странах мира [5].
В процессе его становления и развития мировым профессиональным сообществом накоплен значительный опыт успехов и неудач реализации ГЧП-проектов, обобщенный международными экономическими организациями, такими как Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, OECD), Международный валютный фонд (МВФ, IMF) и др.
Обобщение опыта основано на сборе, обработке и кодифицировании практик, которые могут использоваться в большинстве стран на всех административных уровнях. В рамках обобщения опыта становления и развития ГЧП международные экономические организации сформировали достаточно представительную концепцию идеальной модели
ГЧП, определяющей теоретические и практические посылы развития этого института, как целевые, так и результатные. В частности, в отчете Европейской комиссии по ГЧП подчеркивается: «В то время как первоначальной задачей ГЧП должно являться способствование обеспечению эффективности услуг, предоставляемых государственным сектором, с помощью разделения рисков и использования опыта частного сектора, ГЧП также может снизить прямое давление на государственную казну путем обеспечения дополнительных источников капитала» [3]. Стоит добавить: источников, доступных только бизнесу, в том числе обусловленных формированием рынка ГЧП-проектов.
Однозначная трактовка ГЧП в мировой практике отсутствует, как, впрочем, и устоявшиеся название и аббревиатура. К примеру, Всемирный банк определяет РРР (Public-Private Partnership - англоязычная интерпретация термина) как соглашение «между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемых с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, - как средство повышения эффективности бюджетного финансирования», что абсолютно коррелирует с задачами, определенными Европейской комиссией [1, с. 7]1.
Следует также отметить, что ГЧП-проекты имеют широкий отраслевой спектр, но наиболее значимое развитие они получили на транспорте, что связано с особенностями инвестиционной деятельности в этой сфере и характерными признаками ГЧП-проектов, разделяемыми мировым экономическим сообществом. К последним относятся следующие:
• государственный сектор сохраняет стратегический контроль за предоставлением услуг посредством спецификации и регулирования цен, в том числе тарифного регулирования на транспорте;
• частный подрядчик берет на себя ответственность за разработку, выполнение проекта и эксплуатацию на определенный срок, установленный соглашениями, на транспорте чаще всего концессионными;
• частный подрядчик принимает ответственность и риски, связанные с выполнением проекта, и несет полную ответственность за его качест-
1 Эта трактовка термина выбрана авторами с целью обоснования связи ГЧП-проектов с мониторингом эффективности бюджетных расходов; она позволяет рассматривать этот мониторинг как составную часть ГЧП-проектов.
венную и своевременную реализацию, определенную в соглашении;
• в период эксплуатации платежи осуществляются:
- пользователями услуг (например плата за проезд по платной автодороге или железной дороге);
— а также/или представителем государства — за выполнение проекта, приемлемость его для эксплуатации и в некоторых случаях — за использование;
• затраты полного периода эксплуатации минимизируются в соответствии с использованием более прогрессивных форм обеспечения роста эффективности, свойственных бизнесу в силу гибкости технологий производства и управления;
• проекты разработаны с целью содействия наиболее эффективному использованию ресурсов государственного сектора—в западной практике реализуется концепция «value for money» — концепция «стоит ли затраченных денег» (в иных источниках она обозначается как концепция «цена — качество»), означающая соответствие ценности, качества, полезности транспортной услуги уплаченным за нее деньгам (цене);
• по каждому проекту формируется специальный отчет, демонстрирующий, как достигается наибольшая ценность за потраченные налогоплательщиками деньги.
Формирование института мирового уровня для реализации стратегически важных инвестиционных и инновационных ГЧП-проектов требует аналитических основ, фиксирующих различия между ними и традиционными инвестиционными проектами, реализуемыми по государственным закупкам/заказам (табл. 1).
Данные таблицы фиксируют только организационную и временную составляющие различий между альтернативными проектами. Между тем ключевыми особенностями ГЧП-проектов являются:
а) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг, имеющая стратегический характер (на транспорте — до 30—40 лет, см. табл. 1);
б) разделение рисков между государственным и частным секторами, основанное на построении системы управления теми рисками, которыми каждый партнер управляет профессионально;
в) многообразие форм долгосрочных контрактов, в том числе концессионных, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.
43 (133) - 2012 Инвестиционная политика
Таблица 1 Сравнение моделей реализации инвестиционных проектов на транспорте
гчП (РРР) -модель традиционная модель
Предварительная концепция проекта отрабатывается 1-2 недели Разработка концепции проекта в зависимости от масштабов - от 2 недель до 6 мес.
Экономическое обоснование и концептуальный дизайн отрабатываются от 2 до 24 мес. Экономическое обоснование проекта (детальное - для крупных проектов, фрагментарное - для малых) - от 1 мес. до года
Запрос на цену строительства объекта (request for quotation, RFQ = IFB). Может использоваться как предварительный шаг перед полноценным запросом на проект для определения общего диапазона цен. В этом сценарии продукты, службы или поставщики могут быть выбраны по результатам RFQ для дальнейшего исследования Проектирование
Запрос на заявки, формируемый заказчиком (государственными органами) для подрядчиков или поставщиков в тендерных процессах (request for proposal, RFP). Этот подход упорядочивает принятие решения и позволяет четко идентифицировать риски и выгоды Строительство (сроки могут быть меньше при малых проектах, но чаще всего 2-4 года)
Переговорный процесс между концессионером и концедентом; 3-5 стадий отрабатываются от 4 до 18 мес.
Проектирование -
Строительство от 2 до 4 лет -
Техническое обслуживание -
Срок контракта - 15-30/40 лет Срок контракта - 5-15 лет
Несмотря на сложность институциональной инфраструктуры ГЧП-проектов, отраженную в сравнительной характеристике, следует отметить, что опыт Великобритании (стране наивысшего развития рынка ГЧП-проектов) свидетельствует о принципиальном факте: обычно менее 50 % проектов, финансируемых государством, реализовывались в точности согласно установленным времени и бюджету, а при использовании государственно-частного партнерства этот показатель составляет 80-90 %.
В целом анализ моделей свидетельствует об организационной и институциональной сложности и долгосрочности контрактов, высокой степени риска ГЧП-проектов, а следовательно, о необходимости формирования устойчивой концепции их мониторинга, обусловленной, с точки зрения авторов, в том числе и определенными этапами проектов, подход к которым не имеет однозначной трактовки. Представим характеристику этапов ГЧП-проектов, характерную для стран ЕС (табл. 2) [2].
Российский вариант этапности ГЧП-проектов имеет иную структуру2:
2 Этапность ГЧП-проектов составлена авторами на основе положений отчета «Реализация региональных инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП», подготовленного ЗАО «БДО» - крупнейшей российской аудиторско-консуль-тационной компанией, созданной без участия иностранного капитала и работающей на рынке аудиторских и консультационных услуг с 1992 г. [4].
• подготовка и проведение конкурса/тендера на участие в реализации ГЧП-проекта. Содержание этого этапа состоит в разработке и корректировке тендерной документации, разработке бизнес-модели ГЧП (следует отметить, что при этом существует многообразие, например, в Санкт-Петербурге на транспорте применяются концессионные модели нескольких видов), анализе и корректировке системы требований к участникам проекта, подготовке предложений по механизмам распределения рисков между участниками проекта, по системам контроля/ мониторинга и управления рисками;
• возможное учреждение компании специального назначения для проекта (Special purpose vehicle, SPV) или управляющей компании. Содержание этого этапа ГЧП-проекта предусматривает реализацию комплекса задач - юридическую поддержку организации SPV/управляющей компании, разработку финансовой и юридической схем взаимодействия SPV/управляющей компании со всеми участниками проекта, разработку и подготовку проектов договорных документов в соответствии с утвержденными схемами реализации проекта, правовую и налоговую поддержку SPV/управляющей компании. Мониторинг компании и ее специалистов на предмет прозрачности, отсутствия связей сотрудников с государственным аппаратом, опыта работы специалистов на транспорте;
Таблица 2
Этапы гчп-проектов, выделяемые в странах Ес
Этап спектр деятельности на соответствующем этапе (решаемые задачи)
1-й этап - этап развития, изучения и опробования, направленный на закрепление стратегических основ для развития ГЧП Укрепление государственного административного механизма, ответственного за координацию и внедрение стратегических основ ГЧП. Устранение политических, правовых и стратегических ограничений на основе пересмотра нормативно-правовой базы. Наращивание потенциала ГЧП на основе устранения технических, финансовых, правовых и других сложностей при использовании частного финансирования. Выявление источника информации для проекта. Разработка моделей развития ГЧП и их концептуальных основ. Формирование рынка ГЧП-проектов
2-й этап - этап внедрения и усовершенствования (опубликования стратегических и практических рекомендаций) Оптимизация финансирования проектов по ряду параметров: источники финансирования, стоимость капитала, финансовые индикаторы, финансовая структура. Мониторинг и регулирование, оценивающие и одновременно обеспечивающие эффективное достижение социальных, экономических и экологических целей, а также соответствие ГЧП-проекта требованиям и целям по желаемым стандартам и качеству. При этом качество проекта зависит от качества соглашения по проекту, спонсора / девелопера, поставщиков, используемой технологии, от четкости распределения рисков, которые, как правило, минимизируются нормативно-правовой базой (гарантиями, ограничениями, условиями и исключениями), правовыми аспектами закупочного процесса. На этом этапе применяется модель анализа стоимости денег (VFM - еще одна трактовка используемой модели). Определение типичных шагов закупочного процесса ГЧП на основе предварительного обзора закупок и самого процесса. Оценка интереса частного сектора. Предквалификационный отбор участников торгов. Обратная связь с участниками торгов. Оформление окончательного тендера и проектного соглашения предквалификационным участникам. Оценка и отбор лучшего участника торгов
3-й этап - этап функционирования эффективного ГЧП-проекта, основанного на установлении всеобъемлющей системы партнерства Инвестиции в инфраструктуру и организации, основанные на устранении правовых ограничений/препятствий. Доверие и сотрудничество. Стабильность, безопасность и предсказуемость правового режима, основанные на опробованных и усовершенствованных моделях ГЧП, подотчетности и управлении риском, на полном спектре источников финансирования. Наличие опытных экспертов в области развития транспортной инфраструктуры в государственном и частном секторах при разработке проектов ГЧП. Честные, прозрачные и эффективные механизмы разрешения споров и соблюдение решений местных и международных судебных органов. Вовлечение акционера и взаимодействие с ним
организация проектного финансирования. Эта деятельность включает разработку вариантов привлечения средств в проект и определение источников, разработку бизнес-плана, включая расчет тарифов, элементом которого должен стать мониторинг проекта, и анализ рисков, разработку финансовой модели проекта, подготовку информационного меморандума для банка-кредитора и полного пакета документов для кредитного досье заемщика ^РУ/управля-ющей компании), консультации по подготовке необходимых для реализации проекта гарантий и поручительств и независимую оценку обеспечения в целях залога;
7х"
строительство объекта. Этап содержит контрольные процедуры по ходу выполнения проекта, технический надзор и целевые экспертизы, мониторинг финансовых показателей строительной части, анализ целевого расходования денежных средств и мониторинг эффективности проекта, сдача объекта ГЧП приемочной комиссии и оформление в собственность SPV/управляющей компании; эксплуатация объекта. На этапе осуществляются бюджетирование текущей деятельности SPV/управляющей компании, мониторинг финансовых показателей проекта и финансового состояния участников с целью управления
5
рисками, мониторинг операционной деятельности SPV/управляющей компании и текущих показателей эффективности проекта, управленческий консалтинг, внедрение и поддержка интегрированных систем управления, учета и отчетности, аудит по РСБУ и/или МСФО; • выход инвестора из проекта. На этапе реализуются правовая и налоговая поддержка сделок выхода инвестора из проекта, разработка и сопровождение финансовой схемы этих соглашений до завершения взаиморасчетов между участниками.
Таким образом, следует отметить, что в западной практике акцентирование внимания при характеристике этапов сосредоточено на макроэкономических и институциональных основах ГЧП-проектов, а в российской — в большей степени на организационном механизме их функционирования, что свидетельствует о стратегическом подходе к институту ГЧП в западной практике и о тактическом - в российской.
Представленная характеристика этапов проектов также свидетельствует о неоднозначности подхода и к методологии экономического мониторинга. Так, в европейской модели он представляет собой единовременный акт, совершаемый на втором этапе, акт, естественно, системный и обоснованный применением модели VFM. В российской практике эта модель не используется, она нормативно не закреплена, а следовательно, мониторинг ГЧП-проектов проводится на основе применения различных моделей традиционного инвестиционного анализа.
Концепция мониторинга ГЧП-проектов относится к сфере самых неизученных проблем, сложность ее разработки усугубляется различными взглядами на институт ГЧП, и особенно на мониторинг эффек-
Экономический мониторинг как импера
тивности в мировом экономическом пространстве. Каждая страна привносит в формирование рынка ГЧП-проектов свою специфику. Это относится в целом как к концепции методологии мониторинга, так и к характеристике этапов ГЧП-проектов, обусловливающих специфику мониторинга.
В мировой практике мониторинг развивается как формализированная и неформализованная процедура. России предстоит выявить, какой системы она будет придерживаться.
Вместе с тем необходимость развития модели мониторинга ГЧП-проектов — вполне закономерный процесс, от которого зависит в значительной степени успех или провал того или иного проекта. Именно поэтому Европейский Союз на современном этапе ищет новые направления совершенствования деятельности по реализации ГЧП-проектов, в первую очередь улучшения немецкой модели неформализованного мониторинга.
Таким образом, развитие концепции экономического мониторинга и его адаптация к ГЧП-про-ектам обусловлены рядом принципиальных факторов стратегического направления модернизации национальной экономики, ориентированной на рост эффективности бюджетных расходов. Представим взаимосвязь факторов развития ГЧП-проектов с императивностью становления экономического мониторинга в модели формализованного мониторинга в авторской концепции (табл. 3).
Представим доказательную базу одного из существенных и приоритетных факторов развития ГЧП-проектов на транспорте, упомянутого в табл. 3, -высокий уровень затрат. Естественно, что представленная информация по удельным затратам на проект имеет абстрактный характер, каждый проект
Таблица 3
в развития гчп-проектов на транспорте
Факторы, обусловливающие развитие гчИ-проектов на транспорте императивность экономического мониторинга
Стратегический характер, масштабность проектов Стратегический характер предопределяет ориентацию на результаты, которые способны модифицироваться во временном интервале (корректировка стратегии как ее этап), это обусловливает развитие мониторинга как инструмента контроля на всех этапах ГЧП-проекта. Аналитическая поддержка проекта, таким образом, имеет постоянную основу. Масштабность проекта предусматривает постоянный мониторинг его эффективности с целью изменения или сохранения управленческих решений, что свидетельствует об управленческой гибкости при реализации проектов. Таким образом, ее достижение также есть функционал мониторинга
Экономическая и социальная значимость Экономическая, а особенно социальная, значимость ГЧП-проектов требуют их постоянного воссоздания во временном интервале, что обусловливает сохранение инновационного и инвестиционного потенциала ГЧП-проектов, определить которые способен только мониторинг.
Окончание табл. 3
Факторы, обусловливающие развитие гчЛ-проектов на транспорте императивность экономического мониторинга
Наличие значимого мультипликативного эффекта от реализации проектов Инвестиционный мультипликатор, порождаемый ГЧП-проектами на транспорте, возрастает в соответствии с особенностями транспорта как сферы производственной инфраструктуры, что актуализирует проблему мониторинга, поскольку его функционал предопределяет поддержание этого мультипликатора на соответствующем уровне
Высокий уровень проектных затрат, сопровождающийся их сложным характером и измерениями как затрат, так и результатов в разном континууме количественных и качественных показателей Высокие затраты, связанные с реализацией ГЧП-проектов на транспорте, предопределяют императивность решения проблемы эффективности этих затрат, что обусловливает постоянный контроль за инвестиционным бюджетом и его соответствие принципам эффективности бюджетных ассигнований. В свою очередь, высокие затраты предопределяют высокую стоимость проектов на транспорте (рис. 1-2), в которой значительная часть является государственной, а государство в собственной бюджетной системе управления использует мониторинг как элемент этой системы
Высокий уровень капиталоемкости, коэффициент интенсивности основного капитала выше, чем во всех сегментах экономики Именно мониторинг способствует сохранению и целевому использованию средств, в том числе и бюджетных, в сфере высоких капитальных вложений, которая в наибольшей степени подвержена «инвестиционным откатам» и бесконечным долговременным изменениям инвестиционных бюджетов
Долгосрочность реализации проектов, превышающая аналогичные показатели в промышленности, обусловливающая высокий уровень риска Любая форма аналитического прогнозирования имеет недостатки, которые вскрываются только по прошествии определенного времени, кроме того, и изменение внешних условий, которое невозможно абсолютно предвидеть в долгосрочной перспективе, предполагает увеличение рисков, а следовательно, корректировку бюджета проекта и экономических заданий, что в том числе и составляет функционал мониторинга
Введение принципов программного бюджета и его реализация предусматривают мониторинг как элемент этого бюджета Программный бюджет предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований, которые требуют постоянного контроля за решением задач ГЧП-проектов в том числе, что и относится к функционалу мониторинга. При этом на транспорте проекты имеют неоднозначный характер и включают разнообразные показатели количественной и качественной мер, что в конечном итоге и обусловливает мониторинг как непрерывный процесс при реализации ГЧП-проектов
Высокие транзакционные затраты Мировой опыт развития ГЧП-проектов свидетельствует о более высоком уровне транзакционных затрат (до 10-20 %) на юридические и иные консалтинговые услуги в сравнении с альтернативными формами взаимодействий государства с частным сектором. В числе причин, определяющих целесообразность мониторинга оценок эффективности, то, что предусмотренные в соглашениях о партнерстве корректировки условий (вплоть до изменения правовой формы взаимодействий) требуют организации постоянного контроля, хорошо аргументированных экономических обоснований и соответствующей подготовки изменений
Выделение эффективности особого вида - эффективности применения конструкции ГЧП при реализации проектов в случае существования альтернативы - государственных закупок и заказов Мониторинг в этой сфере является приоритетным и обязательным при любой модели ГЧП. Существенно здесь то, что внешняя среда и условия партнерских взаимодействий, а также сопровождающие проекты риски, как отмечено выше, могут изменяться с течением многолетнего жизненного цикла партнерства, соответственно изменяя значения понесенных затрат и оценок ожидаемых результатов, т. е. уровень эффективности для каждого из участников. В немецкой модели мониторинга ГЧП-проектов (VFM) он является единственным и несистемным, поскольку формализованной процедуры мониторинга реализации ГЧП проектов нет. Мониторинг осуществляется единожды по запросу концедента, а непрерывного процесса мониторинга рисков нет. Целесообразность развития мониторинга этого вида эффективности в России вполне назрела, поскольку сегодня достаточно широк спектр ГЧП-проектов, реализуемых в регионах, в том числе и за счет средств Инвестиционного фонда РФ
неповторим, а его затраты уникальны. Но вместе с Исходя из данных рис. 1, определим удельные
тем, чтобы обосновать действенность этого фактора расходы на ГЧП-проекты, реализуемые в Санкт-
на транспорте по отношению к другим сферам эко- Петербурге:
номики, введем этот абстрактный показатель. - транспорт - 70 546,9 млн руб.;
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА "7/^
проблемы и решения "
Транспорт; 141 093,0
ЖКХ; 81 284,0
Образование; 8 333,9
рис. 1. Распределение ГЧП-проектов по капитальной стоимости в регионе (Санкт-Петербург), млн руб.
- образование - 4 167 млн руб.;
- ЖКХ - 40 642 млн руб.
В настоящее время в Санкт-Петербурге реализуются следующие ГЧП-проекты с участием средств регионального бюджета. Это строительство:
- мусороперерабатывающего завода;
- автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»;
- дорог на территории жилого района «Славянка»;
- объектов, входящих в состав Северной водопроводной станции Санкт-Петербурга;
- образовательных учреждений на территории жилых районов «Славянка» и «Новая Ижора».
Сравним представленную информацию по затратам с английской системой ГЧП-проектов -именно Великобритания обладает наиболее развитой системой их реализации. Там концепция государственно-частного партнерства реализуется преимущественно в форме частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative, PFI). Она возникла в результате многолетнего поиска путей
ЖКХ; 1 578
Окружающая
улучшения качества предоставления государственных услуг при снижении бюджетных расходов на эти цели. Великобритания остается лидером в Европе не только по масштабам использования схем партнерства государства и бизнеса для привлечения инвестиций, но и по степени диверсификации направлений использования таких инвестиций в экономике, оставляя для ГЧП (PFI) транспортные проекты наиболее перспективными (рис. 2).
Поскольку этот же источник публикует данные по количеству проектов по секторам экономики, рассчитать усредненные затраты не составляет труда. Расчеты авторов иллюстрируют удельные расходы на ГЧП-проект в Великобритании:
• транспорт — 391,463 млн ф. ст. (19 925,5 млн руб.);
• здравоохранение — 46,098 млн ф. ст. (2 346,4 млн руб.);
• образование — 44,021 млн ф. ст. (2 240,7 млн руб.);
• жилой фонд — 61,35 млн ф. ст. (312,3 млн руб.);
• оборудование — 129,243 млн ф. ст. (6 578,5 млн руб.);
• ЖКХ — 60,692 млн ф. ст. (3 089,2 млн руб.);
• окружающая среда — 65,793 млн ф. ст. (3 348,9 млн руб.);
• другое — 56,558 млн ф. ст. (2 878,8 млн руб.).
Сравнение иллюс-
среда; 3_616
Другое; 5 832
Оборудование: 4 782
Жилой фонд; 7178
Образование; 9 943
Транспорт; 2i 22S
Здравоохранение; 13 £45
Источник: PUK Projects Database.
рис. 2. Капитальная стоимость ГЧП-проектов по секторам экономики Великобритании, млрд ф. ст.
трирует идентичность позиций по проектным затратам на транспорте в России и Англии.
Таким образом, фактические данные свидетельствуют о высоком уровне инвестиционных затрат на транспорте, несопоставимом с другими секторами экономики, что обусловливает приоритетное развитие инвестиций на транспорте с использованием ГЧП-проектов и одновременно значимость их мониторинга.
Государство чаще всего как инициатор пар-
тнерства, заинтересованный в первую очередь достичь социально значимых результатов (в процессе реализации ГЧП-проектов) в предоставлении высококачественных и доступных услуг населению в зоне своей исключительной ответственности, вынуждено постоянно анализировать складывающиеся изменения и искать пути необходимых регулирующих воздействий. В их числе: коррекции условий исполнения проекта, потенциальные компенсации возникающих потерь, а в экстремальных случаях — смена формы взаимодействия, вплоть до замены партнера. Чтобы обоснованно решать эти проблемы, необходим мониторинг.
Таким образом, в концептуальном плане встает проблема создания системы мониторинга для регулярной и проективной оценки эффективности, выявления путей ее обеспечения и поддержания на уровне, удовлетворяющем каждого из участников партнерских отношений, тем более что вопрос развития экономического мониторинга сегодня актуален для реализации и традиционных инвестиционных проектов.
При этом под экономическим мониторингом авторы будут понимать периодическую проверку ГЧП-проекта на сохранение экономической эффективности, которая реализуется через анализ эффективности его продолжения в ранее выбранной траектории. Содержательный потенциал мониторинга раскрывается через систему его ключевых показателей, к которым целесообразно отнести:
• оценку эффективности расходования средств (value for money);
• оценку и распределение рисков (risk évaluation and allocation);
• оценку управления контрактами (contract management) и управления изменениями (manage variations), определяемыми временными рамками и экономической конъюнктурой. Идентификация ключевых показателей мониторинга позволяет характеризовать его как системную и формализованную процедуру, основной функцией которой является контроль за выполнением поставленных задач ГЧП-проекта, результатами и их соответствием задачам проекта на каждом его этапе, в том числе измененным в соответствии с новыми условиями.
В контексте методологических основ целесообразно и выделение принципов мониторинга ГЧП-проектов, к которым, с точки зрения авторов, относятся:
• наличие межведомственной координации в разработке модели мониторинга между департаментами регионального правительства (экономическим, финансовым, инвестиционным);
• постоянный контроль за инвестиционным бюджетом и его соответствием принципам эффективности бюджетных ассигнований на этапе строительства и эксплуатации объекта концессионного/инвестиционного соглашения;
• обеспечение экономии транзакционных затрат по организации и реализации ГЧП-проекта;
• отслеживание целесообразности продолжения проекта при изменении стратегических основ отраслевого и регионального развития и экономической конъюнктуры (замораживание или расширение проекта, выход из него);
• контроль «план — факт» по затратам на этапе строительства и эксплуатации ГЧП-проекта с учетом комплекса управленческих мероприятий на этапах строительства (сроков строительства и выделенных этапов, графиков платежей, качества работ), эксплуатации (концепции «лидер по затратам»). Контроль за их обоснованным изменением и корректировка в соответствии с новым обоснованием на этапе строительства и модернизации объекта соглашения;
• применение метода Value for money of PPP model. Value for money — «цена — качество» буквально означает получить сравнение между стоимостью реализации проекта посредством традиционного способа (государственные закупки) и схем ГЧП и поэтому является обоснованным способом роста эффективности бюджетных расходов;
• учет и разделение рисков в проектах государственно-частного партнерства - ключевой принцип мониторинга ГЧП-проектов, позволяющий обеспечить создание системы доверия между партнерами при открытости информации по этому разделению;
• поиск путей повышения экономического эффекта по проекту (передача определенных функций на аутсорсинг или объекта в частное управление в условиях концессии, оптимизация других форм государственно-частного партнерства, возможное перепрофилирование проекта и т. д.). Рассмотренные методологические положения
позволяют определить контуры общей схемы проведения мониторинга эффективности ГЧП-проектов
(рис. 3).
рис. 3. Общая схема проведения мониторинга
Математические модели оценки влияния непосредственных результатов на достижение конечных результатов
Методологические основания Г^Ш-проеетов, рассмотренные в контексте этой статьи, позволяют свидетельствоватьоперспективности рг^вития непрерывной! системымониторингаГЧП-проектов и необходимостиееправового и институционального оформления и развития. Положенияоб Инвестиционном фонде РоссийскойФедерации, который в значительнойстепени обеспечиваетфинансщэо-вание этих проектов, недостаточно для развития этого комплексногопроцесса, а региональные инвестиционныефондысегодня находятся лишь на стадии становления.Приэтом ите,идругие лишь фрагментарно предусматривают конструкцию мониторинга, рассчитывая эффективность бюджетных расходовпо методикам,отличнымот методикбизнеса, чтозатрудняетразвитиедиверия между бизнесомигосударством при реализации ГЧП-прое ктов.
Списоклитературы
1. Делмон Дж. Инвестиции в частный сектор и инфраструктуру: проектное финансирование, государственно-частное партнерство и риски. Все-мирныйбанк, KluwerLaw International,2009.
2. Опыт реализации ГЧП-проектов в Герма-нии.URL:http://www.pppinrussia. ru.
3. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Европейская экономическая комиссия ООН. Нью-Йорк, Женева, 2008. URL: http://www.unece.org.
4. Реализация региональных инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП. ЗАО «БДО». URL: http://www. pppinrussia. ru/userfiles/ upload/files/.../BDO_UNIKON_PPP.pdf.
5. Сравнение законодательства о публично-частном партнерстве». Аналитический обзор. НП «Центр развития ГЧП», АБ «Линия Права». Сентябрь 2011 г. URL: http://pppcenter. ru.
