CC BY
119
УДК 333.1 Псарев Владимир Иванович
доктор технических наук,
кандидат экономических наук,
профессор кафедры прикладной информатики
в экономике, государственном
и муниципальном управлении
Алтайского государственного университета
Псарева Татьяна Владимировна
кандидат экономических наук,
докторант Института экономики и организации
промышленного производства
Сибирского отделения Российской академии наук
Сушенцева Наталья Владимировна [email protected]
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ И КОМПЛЕКСНОЙ ОЦЕНКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Psarev Vladimir Ivanovich
Dr.Sci., PhD in Economics, Professor of the Applied Informatics in Economics, State and Municipal Administration Department, Altay State University [email protected]
Psareva Tatiana Vladimirovna
PhD in Economics, D.Phil. applicant, Institute of Economics and Industrial
Production Organization, Siberian branch of the Russian Academy of Sciences
Sushentseva Natalia Vladimirovna
METHODOLOGICAL APPROACHES TO RESEARCH AND COMPLEX ESTIMATION OF THE LOCAL GOVERNMENT ACTIVITIES
Аннотация:
Данная статья посвящена проблемам функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Проведенные исследования позволяют авторам утверждать, что понятия «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление» и «местное самоуправление» не являются, как это иногда трактуется в литературе, посвященной местному самоуправлению, синонимами. Исходя из этого, авторы предлагают свои, методологические подходы к исследованию и комплексной оценке деятельности местного самоуправления.
Ключевые слова:
муниципальный менеджмент, муниципальное управление, местное самоуправление, комплексная оценка деятельности местного самоуправления.
Summary:
This article is concerned with issues of the local government functioning in the Russian Federation. The undertaken researches allow the authors to assert that concepts “municipal management”, “municipal administration” and “local government” aren't synonyms, though sometimes they are interpreted like the ones in the publications regarding the local government. Hence, the authors suggest original methodological approaches to research and complex estimation of the local government activities.
Keywords:
municipal management, municipal administration, local government, complex estimation of the local government activities.
Анализ любой сложной системы неизбежно сталкивается с выбором научнометодологических подходов, обеспечивающих полноту и достоверность его результатов. Как правило, их выбор определяется задачами, которые ставит перед собой автор. Систематизация исследований местного самоуправления Российской Федерации показывает, что авторы рассматривают либо его юридические аспекты [1], либо аспекты организации функционирования органов местного самоуправления в муниципальных организациях [2; 3], либо аспекты в контексте общей теории самоорганизации граждан [4].
Это определяет достаточно большой разброс в методологии анализа и оценке эффективности функционирования объекта исследования. В частности, ряд авторов выбирает в качестве ключевого звена исследования функционирования местного самоуправления методологические подходы, базирующиеся на одном из действенных приемов теории управления - ситуационном подходе, который рассматривает любую организацию как открытую систему, постоянно взаимодействующую с внешней средой. Они считают, что основные критерии, определяющие содержание и эффективность любого управленческого решения, зависят не столько от внутреннего состояния объекта исследования, сколько от общей внешней экономической, социальной, политической ситуации, в которой объект функционирует. Наиболее концентрирова-
но это сформулировано применительно к общей теории организации, в работах В.Б. Акулова и М.Н. Рудакова [5, с. 101].
Необходимо согласиться с тем, что данный подход всегда оправдывал и оправдывает себя, если речь идет о любой строго иерархической системе, будь это система государственного управления или система управления хозяйствующим субъектом.
Однако система местного самоуправления имеет свою, присущую только ей функцию и структуру организации. Во-первых, это форма, способ регулирования и управления процессами, происходящими в экономическом и социальном секторах развития муниципального образования. Во-вторых, это самоорганизации местного сообщества в целях решения общих текущих и перспективных задач социально-экономического развития муниципального образования с использованием собственных и привлеченных ресурсов. И, в-третьих, это система публичного управления в интересах местного сообщества.
Поэтому в последние годы появились также исследования в области деятельности местного самоуправления [6, с. 24], основанные на применении другого эффективного приема общей теории управления - процессного. Процессный подход рассматривает любую систему управления в виде совокупности взаимосвязанных и непрерывно взаимодействующих видов деятельности объектов и субъектов управления.
В то же время многие авторы, например, А.А. Сапожников [7, с. 75], исследуя функционирование муниципальных образований, считают, что их целесообразно рассматривать как «сложную социально-экономическую кибернетическую систему», что предполагает, по их мнению, применение системного подхода как научного способа, обеспечивающего адекватную структуру и процессную формализацию местного самоуправления.
Формулируя свои методологические подходы к исследованию и комплексной оценке деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, авторы настоящей работы исходят из следующих положений:
1. Мы считаем, что муниципальный менеджмент - это составная часть муниципального управления, а муниципальное управление - это лишь часть функций местного самоуправления.
Под термином «муниципальный менеджмент» мы понимаем управление органами местного самоуправления отдельными муниципальными предприятиями или группами предприятий, входящими в состав муниципального хозяйства и обеспечивающими жизнедеятельность местного сообщества.
Под термином «муниципальное управление» мы понимаем деятельность органов местного самоуправления по координации взаимодействия членов местного сообщества в вопросах текущего и перспективного социально-экономического развития муниципальных образований.
Основными признаками реально функционирующего местного самоуправления на уровне первичных административно-территориальных образований, по нашему мнению, являются:
- наличие, помимо органов местного самоуправления, особого субъекта управления -местного сообщества;
- возможность прямого, непосредственного воздействия местного сообщества на процессы социально-экономического развития муниципального образования, имеющие общее муниципальное значение;
- наличие, помимо хозяйствующих субъектов, некоммерческих и общественных объединений, особого объекта управления - населения муниципального образования, так как государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление - с жителями;
- особый статус - самостоятельность в реализации вопросов местного значения;
- законодательно разграниченные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, и законно оговоренные формы их взаимодействия.
В общем виде ранжирование понятий «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление» и «местное самоуправление» представлено нами на рисунке 1.
Рисунок 1 - Ранжирование понятий «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление» и «местное самоуправление»
2. Местное самоуправление - это не просто сумма действий органов местного самоуправления по реализации предметов местного ведения, а, согласно Федеральному закону № 131-Ф3, «форма осуществления народом своей власти... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.».
На наш взгляд, это предполагает, во-первых, согласование процессов взаимодействия всех членов местного сообщества, включая совместное планирование и прогнозирования (определение стратегии развития), реализацию стратегии, долгосрочных, среднесрочных и текущих планов развития муниципальных образований и мониторинг их исполнения. И, во-вторых, необходимость наличия согласованной методики оценки вклада каждого из членов местного сообщества в реализацию общих целей и задач социально-экономического развития муниципального образования.
По нашему мнению, процесс функционирования местного самоуправления должен рассматриваться не как процесс взаимодействия органов местного самоуправления с объектами и субъектами муниципального менеджмента, а как процесс взаимодействия всех членов местного сообщества или их представителей.
3. Мы считаем, что в качестве основного научно-методологического подхода к исследованию эффективности процессов планирования и функционирования местного самоуправления наиболее приемлем синтез двух подходов - процессного и системного, которые зачастую необоснованно противопоставляются друг другу.
На наш взгляд, процессный и системный подходы к исследованию систем публичной власти не отрицают, а дополняют друг друга.
Системный подход к исследованию местного самоуправления позволяет рассматривать его как совокупность элементов (частей системы), которые, взаимодействуя между собой и внешней средой, обеспечивают достижение общей цели, то есть перевод системы из исходного состояния в желаемое.
В свою очередь процессный подход к исследованию местного самоуправления позволяет исследовать процессы организации принятия решений, взаимодействия элементов (частей системы) в ходе реализации принятых управленческих решений и процесс перехода системы из исходного состояния в желаемое.
Элементы процессного подхода в ходе системного анализа местного самоуправления, по нашему мнению, позволяют более полно и объективно анализировать:
- соответствие процессов взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления текущим и перспективным задачам социально-экономического развития муниципальных образований;
- соответствие системы местного самоуправления и фактически функционирующих в ней процессов целям и задачам, продекларированным в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»;
- соответствие процессов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти принципам субсидиарности местного самоуправления, закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Система взаимодействия органов местного самоуправления, членов местного сообщества и внешней среды в виде органов государственной власти субъектов Российской Федерации реализуется, как показывает практика функционирования местного самоуправления в России, в основном, посредством трех групп процессов (см. рисунок 2).
Г'
и-
Т"
►г*-
-4--
Процессы
Участники процесса-
Результат процесса '
1. Цель процесса: повышение качества услуг местному сообществу
I
Административные услуги
Члены местного __сообщества____
Информация, разрешения, справки и т.д.
2. Цель процесса: повышение качества жизни населения
Управление комплексом муниципального хозяйства и социальной сферой
Муниципальные предприятия, учреждения, организации
Управленческие решения
3. Цель процесса: повышение уровня СЭР МО и повышение его
Формирование и реализация комплексной программы СЭР МО
Члены местного сообщества, органы государственной власти, МСУ, внешние инвесторы
Концепции, планы, программы, мероприятия
Рисунок 2 - Основные процессы местного самоуправления
- 532 -
К первой группе можно отнести процессы системы взаимодействия органов местного самоуправления и членов местного сообщества. В ходе данных процессов органы местного самоуправления оказывают административные услуги членам местного сообщества. Это могут быть процессы консультирования, разрешительные процедуры, услуги социального обслуживания и социальной защиты, сдача в аренду и продажа земельных участков и т.д.
Во вторую группу можно отнести процессы системы управления органами государственной власти комплексом муниципальных хозяйств и социальных структур муниципальных образований. Например, процессы управления комплексом ЖКХ, предприятиями муниципального строительного, дорожного комплекса и благоустройства, системой здравоохранения, культуры, школьного и дошкольного образования.
Третья группа объединяет процессы системы взаимодействия органов местного самоуправления, органов государственной власти и членов местного сообщества в сфере планирования, программирования развития муниципальных образований и управления ресурсами, необходимыми для реализации намеченных планов и программ.
4. В настоящий период времени оценка эффективности деятельности органов управления муниципальных образований регламентируется положениями Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.
В общей сложности субъектам Федерации предлагается оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления почти по двумстам статистическим и расчетным показателям. Очевидно, что данный подход носит чисто фискальных характер и применяется органами государственной власти субъектов Федерации только в качестве индикаторов для определения размеров поощрения муниципальных образований из региональных бюджетов «за достижение наилучших значений показателей в отдельных сферах деятельности органов местного самоуправления и за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития».
Не отрицая ведущей роли государства в становлении местного самоуправления в России, необходимо отметить, что его полноценное функционирование развитие невозможно без широкого участия всех членов местного сообщества:
- органов местного самоуправления;
- юридических и физических лиц, хозяйствующих на территории муниципального образования;
- основных субъектов и объектов местного самоуправления - населения городских округов, городских и местных поселений.
Это позволяет выделить три основные группы критериев комплексной оценки эффективности местного самоуправления:
- эффективность планирования и функционирования органов местного самоуправления;
- эффективность планирования и функционирования муниципального хозяйства;
- эффективность взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления по формированию и реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.
5. Как показывает опыт местного самоуправления во многих странах мирового сообщества, одним из основных приоритетов функционирования местного самоуправления большинства муниципальных образований является повышение их конкурентоспособности на рынках труда, товаров и услуг за счет динамичного и устойчивого развития экономической и социальной сферы.
Очевидно, что это требует согласованных решений от всех субъектов и объектов местного самоуправления не только при решении текущих, неотложных проблем функционирования муниципальных образований, но и при формировании социальных, экономических, финансовых и экологических предпосылок их устойчивого развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Действующая теория и практика местного самоуправления предполагает наличие в каждом муниципальном образовании трех видов планирования его деятельности: индикативного, бюджетного и территориально-пространственного.
В Российской Федерации согласно действующему законодательству и основным принципам территориального управления и бюджетное, и территориально-пространственное планирование являются финансовыми и градостроительными «проекциями» комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований и, одновременно, инструментами их реализации.
Это означает, по нашему мнению, что комплексная оценка эффективности местного самоуправления может базироваться на оценке эффективности реализации целей, задач и от-
дельных этапов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований. Более полно вопросы планирования и прогнозирования социальноэкономического развития муниципальных образований исследованы нами в работах «Вопросы территориального планирования», «Методика формирования и анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований» [8; 9].
Таким образом, методология оценки эффективности местного самоуправления должна базироваться на учете мнений всех субъектов и объектов, участвующих в процессе местного самоуправления на всех этапах социально-экономического развития муниципальных образований: от постановки целей и определения задач до получения результатов их реализации.
Если придерживаться метода эффективного управления Шухарта - Деминга (PDCA), то процесс местного самоуправления можно представить в виде четырех взаимосвязанных этапов деятельности местного сообщества:
Plan - определение целей;
Do - реализация запланированных мероприятий;
Check - мониторинг выполнения запланированных мероприятий;
Akt - оценка и корректировка целей.
В этом случае комплексная оценка эффективности местного самоуправления (Qk) может быть определена как
Qp + Qd + Qc + Qa
Q Sk ’ (1)
где K - количество периодов оценки на всех этапах реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, при этом K = Kp + Kd + Kc + Ka;
Kp, Kd, K и K - количество периодов оценки на каждом из этапов реализации комплексных программ социально-экономического развития;
Qp - оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе определения целей социально-экономического развития муниципального образования
{Qp={q+Qm+Qp + q; )/S kp );
Qd - оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе проведения запланированных мероприятий {q = Qg + Qm + Qb + q;ysK);
Qc - оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе мониторинга выполнения запланированных мероприятий {q = {q + Qm + Qb + q;уskc);
Qa - оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления на этапе оценки и корректировки целей {q ={Qg + Qm + Qb + Q; )/SK ).
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти (Qg) может производиться как по специальным методикам [10], так и на основе общепринятых методик анализа хода реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований [11; 12].
Самооценка эффективности деятельности органов местного самоуправления (Qm) может быть получена как по отдельным направлениям деятельности, так и по всему комплексу вопросов местного значения.
В качестве критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, как и в случае с оценкой эффективности местного самоуправления органами государственной власти, могут быть применены индексы реализации основных показателей, целей и приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований.
Ссылки:
1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М., 2007.
2. Герасимова У.Г. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2О08. № 9. С. 6-16.
3. Петровская В.С. Комплексная оценка социально-экономического развития муниципальных образований // Практика муниципального управления. 2008. № 9. С. 40-43.
4. Шупер В.А. Самоорганизация городского расселения. М., 1995.
5. Акулов В.Б., Рудаков М.Н. Теория организации: учебное пособие. Петрозаводск, 2002. URL: http://www.aup.ru/books/m150/ (дата обращения: 18.11.2012).
6. Карлина А.А. Процессный подход в муниципальном управлении // Вестник Самарского муниципального института управления. 2008. № 7. С. 24-36.
7. Сапожников А.А. Системные основы теории муниципального управления: муниципальный процесс. URL: http://www.lib.csu.ru/ vch/7/2003_01/015.pdf (дата обращения: 18.11.2012).
8. Сушенцева Н.В., Псарёв В.И., Гончаров И.А. Вопросы территориального планирования: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 2011.
9. Методика формирования и анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований / В.И. Псарёв, Т.В. Псарёва, Н.В. Сушенцева, И.А. Гончаров; под общ. ред. В.И. Псарёва, Н.В. Сушенцевой. Новосибирск, 2010.
10. Муниципальный менеджмент: учебное пособие для вузов. М., 1997.
11. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607.
12. Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.
References (transliterated):
1. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Munitsipal'noe pravo Rossiyskoy Federatsii: textbook. M., 2007.
2. Gerasimova U.G. Otsenka effektivnosti deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya // Praktika munitsipal'nogo up-
ravleniya. 2008. № 9. P. 6-16.
3. Petrovskaya V.S. Kompleksnaya otsenka sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya munitsipal'nykh obrazovaniy // Praktika munitsipal'nogo upravleniya. 2008. № 9. P. 40-43.
4. Shuper V.A. Samoorganizatsiya gorodskogo rasseleniya. M., 1995.
5. Akulov V.B., Rudakov M.N. Teoriya organizatsii: manual. Petrozavodsk, 2002. URL: http://www.aup.ru/books/m150/ (date
of access: 18.11.2012).
6. Karlina A.A. Protsessniy podkhod v munitsipal'nom upravlenii // Vestnik Samarskogo munitsipal'nogo instituta upravleniya. 2008. № 7. P. 24-36.
7. Sapozhnikov A.A. Sistemnie osnovy teorii munitsipal'nogo upravleniya: munitsipal'niy protsess. URL: http://www.lib.csu.ru/ vch/7/2003_01/015.pdf (date of access: 18.11.2012).
8. Sushentseva N.V., Psarev V.I., Goncharov I.A. Voprosy territorial'nogo planirovaniya: manual. Novosibirsk, 2011.
9. Metodika formirovaniya i analiza kompleksnykh programm sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya munitsipal'nykh obrazovaniy / V.I. Psarev, T.V. Psareva, N.V. Sushentseva, I.A. Goncharov; under general ed. V.I. Psarev, N.V. Sushentseva. Novosibirsk, 2010.
10. Munitsipal'niy menedzhment: uchebnoe posobie dlya vuzov. M., 1997.
11. Ob otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya gorodskikh okrugov i munitsipal'nykh rayonov: Ukaz Prezidenta RF ot 28 aprelya 2008 g. № 607.
12. Rasporyazhenie Pravitel'stva rF ot 11 sentyabrya 2008 g. № 1313-r.
