CC BY
251
Финансовый контроль
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К СОЗДАНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
т. в. зырянова,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита уральской академии государственной службы
н. и. даншенко,
руководитель Отделения по г. Магнитогорску управления Федерального казначейства по Челябинской области,
заслуженный экономист России
Современный этап развития России характеризуется тенденциями укрепления государственной власти, повышением роли государства в системе управления экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. В этой связи объективно возрастание значения и роли государственного финансового контроля в системе государственного управления.
рыночная система хозяйствования, в отличие от административно-хозяйственной системы, не просто требует новых методов государственного финансового контроля, а реформирования уже имеющегося механизма финансового контроля в целях достижения оптимальных критериев формирования и исполнения государственного бюджета.
Исключительная актуальность вопросов организации действенной и эффективной системы государственного финансового контроля, предотвращающей усиление позиции теневой экономики, позволяет рассматривать систему в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в стране. создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает разработку научных основ его организации, реализацию совокупности мер методологического и организационного характера.
Многие ведущие отечественные экономисты в публикациях и монографиях высказывают крайнюю озабоченность по поводу отсутствия полноценной системы государственного финансового контроля в россии.
В настоящее время в стране действует не столько система, сколько совокупность независимых друг от друга органов, контролирующих целевое использование бюджетных средств и подчиненных различным органам власти. По данным Главного контрольного управления Президента РФ, только в системе федеральных органов действует 66 контрольных служб и подразделений, обладающих весьма обширными полномочиями. Многие из них имеют подразделения на уровне субъектов РФ, а также федеральных округов. В настоящее время контрольные структуры в федеральных округах сформированы Генеральной прокуратурой РФ, МВД России и целым рядом других органов государственной власти федерального уровня. Контрольными полномочиями наделены и различные комитеты, управления, департаменты органов исполнительной и представительной власти всех 89 субъектов РФ. Между тем в деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи и взаимодополняемости. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. Однако зачастую данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а, напротив, устанавливают неэффективное дублирование в его осуществлении.
В своем современном состоянии органы государственного контроля хотя и имеют одну цель
— отстаивать интересы государства, однако не объединены функционально, не согласованы в части планирования контрольных мероприятий. Тем самым они создают в бюджетно-финансовом поле определенную дезорганизацию государственного финансового контроля.
Структура существующих в стране органов государственного финансового контроля, с точки зрения системного подхода, представлена в таблице, в которой отчетливо рассматриваются недостатки действующей в настоящее время системы государственного финансового контроля, а следовательно, и порождаемые противоречия между субъектами контроля. Преодолеть это несоответствие и призвана единая система государственного финансового контроля.
Прежде всего это несоответствие по горизонтали — оно касается субъектов контроля со стороны законодательных (представительных) органов государственной власти, законодательных (представительных) органов муниципальных образований и субъектов контроля со стороны исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. Другой вид противоречий — по вертикали, уровням — федеральному, региональному и муниципальному.
Из таблицы видно, что основная часть контрольных органов, действуя в составе исполнительных федеральных и иных ведомств, является организационно и финансово зависимыми друг от друга, что снижает результативность финансового контроля в целом.
В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством органы одного уровня власти не могут вторгаться в сферу полномочий органов другого. В то же время необходимость повышения эффективности контроля финансовой системы требует, чтобы этих ограничений не было. таким образом, единая система государственного финансового контроля должна быть построена так, чтобы полномочия и функции одних контрольных органов не вторгались в компетенцию других, и вместе с тем система представляла бы собой единое целое.
Обобщая высказывания ведущих экономистов по вопросам государственного финансового контроля (И. А. Белобжецкого, В. В. Бурцева, Ю. М. Воронина, Е. Ю. Грачевой, Ю. А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Л. Н. Овсянникова, С. П. Опенышева, В. Г. Панскова, А. н. Пыткина, В. М. Родионовой, С. В. Степашина, П. В. Черноморда, Н. И. Химичевой и др.), можно сформулировать
Структура органов государственного финансового контроля в Российской Федерации
Законодательные органы государственной власти и местного самоуправления (субъекты контроля) Исполнительные органы власти и местного самоуправления (субъекты контроля)
1. Федеральный уровень
1. Федеральное Собрание РФ 2. Счетная палата РФ 3. Центральный банк РФ 1. Правительство РФ 2. Министерство финансов РФ 3. Федеральное казначейство 4. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора 5. Федеральная налоговая служба 6. Федеральная таможенная служба 7. Федеральная служба по финансовым рынкам 8. Федеральная служба по финансовому мониторингу 9. Федеральная служба страхового надзора 10. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств 11. Администраторы неналоговых поступлений 12. Федеральные внебюджетные фонды
2. Уровень субъекта РФ
1. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ 2. Счетная (контрольно-счетная) палата субъекта РФ 1. Правительство (администрация) субъекта РФ 2. Министерство финансов (финансовый орган) субъекта РФ 3. Казначейство (управление) субъекта РФ
3. Муниципальный уровень
1. Представительный орган муниципального образования 2. Муниципальные контрольно-счетные органы 1. Администрация органа местного самоуправления 2. Финансовое управление (отдел) администрации муниципального образования 3. Казначейство (отдел) муниципального образования 4. Отраслевые органы управления
главные проблемы, стоящие перед государственным финансовым контролем в настоящее время:
- отсутствие полноценной и качественной законодательной базы контроля. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, отсутствуют общие для унификации полномочий контрольно-надзорных органов правила контроля, не регламентирована его периодичность;
- несоответствие контрольной деятельности государственных органов требованиям сегодняшнего дня. При этом существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций;
- не определены место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе. В результате отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля;
- пересечение направлений в деятельности контролирующих органов, отсутствие соответствующей координации, что порождает неоправданное дублирование. Органы государственного финансового контроля в реальной практике слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними не организованы, имеет место разобщенность и раздробленность при проведении финансового контроля.
К неупорядоченности в сфере государственного финансового контроля приводит также и отсутствие единого информационного пространства.
Назрела необходимость создания информационной системы планируемых и проведенных контрольных мероприятий органами финансового контроля, выявленных правонарушений в сфере экономики. Без внедрения в практику работы такой системы уровень дублирования в деятельности контрольных органов по-прежнему будет высок.
На протяжении последних лет предпринято несколько попыток создания единой информационной базы государственного финансового контроля. Последний разработчик — Федеральная служба налоговой полиции РФ. Однако в связи с ликвидацией ФСНП России и передачи ее функций в систему МВД России вопросы внедрения «повисли в воздухе». Тем не менее актуальность создания единой информационной базы в настоящее время трудно переоценить.
Единая информационная база государственного финансового контроля должна включать в себя максимальную информацию о проведенных конт-
рольных мероприятиях у главных распорядителей и получателей государственных бюджетных средств, а также юридических лиц, на балансе которых имеется государственная собственность.
Доступ к единой информационной базе различных государственных органов финансового контроля позволит исключить факты дублирования в контрольной работе, даст возможность отслеживать эффективность предпринимаемых мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также с максимальной точностью планировать контрольную работу.
Резервом повышения информационного взаимодействия государственных финансовых органов, по нашему мнению, является внедрение современных технологий. Это позволит, во-первых, существенно ускорить обмен необходимыми сведениями, во-вторых, сократить затраты всех контролирующих органов на делопроизводство и, наконец, обеспечить выполнение всех требований по защите информации, так как современные технические и программные средства дают возможность защиты от несанкционированного доступа. Основным препятствием на пути внедрения современных технологий при обмене информацией между органами государственного финансового контроля является отсутствие законодательных норм, предусматривающих и регламентирующих такую возможность.
С нашей точки зрения, наступила пора, когда кроме координации проверок в отношении хозяйствующих субъектов надо переходить к координации содержания самих проверок. Следует отметить, что пока берет верх ведомственная «чересполосица» при проверке реализации бюджетной политики. Нет единых стандартов по проверке деятельности, нет единого подхода к толкованию результатов проверок. Разумеется, каждый проверяющий орган должен ставить перед собой индивидуальные цели и задачи. Однако методология проверок должна быть единой. Поэтому представляются целесообразными разработка и внедрение единых стандартов на проверочные процедуры государственного финансового контроля.
Системы государственного финансового контроля многих экономически развитых государств предусматривают его комплексную стандартизацию. Стандарты, равно как и процедуры их реализации, разрабатываются высшими контрольными органами государств.
Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контроль-
ных органов (INTOSAI) также разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к использованию органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместны с законодательством этих стран. Эти стандарты призваны способствовать реализации идеи унификации деятельности контрольных органов различных государств на базе сравнительного законодательства, что, несомненно, повысит возможности плодотворного международного сотрудничества. В принципе, эти стандарты будут являться критериями оценки результатов контроля.
С учетом зарубежного опыта можно утверждать, что комплексная и системная стандартизация государственного финансового контроля в России будет являться важным фактором его развития с ориентацией на уровень развитых государств.
Кроме того, стандартизация государственного финансового контроля должна способствовать внедрению наилучших технологий, достижений мировой науки и практики контроля. Стандарты обеспечат высокое качество, экономичность и объективность контрольной деятельности и, по нашему мнению, станут основой методологического обеспечения государственного финансового контроля.
Другая ключевая проблема финансового контроля — недостаточная реализация материалов контрольных мероприятий. Важнейшая составляющая эффективности финансового контроля — реальное возмещение со стороны нарушителя израсходованных не по целевому назначению государственных бюджетных средств, возврат незаконно отчужденной государственной собственности, а также меры административного и иного воздействия на лиц, допустивших нарушения.
Важным элементом формирования и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации должна стать, на нашему мнению, система подготовки и профессионального обучения кадров.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что в настоящее время задачи совершенствования сложившейся системы государственного финансового контроля объективно требуют разработки:
- научных основ реорганизации органов государственного финансового контроля и создания целостной системы;
- механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля системы муниципального финансового контроля и негосударственного финансового контроля;
- скоординированной структуры государственного финансового контроля в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и единой системы информационного обеспечения органов государственного финансового контроля;
- разграничения порядка полномочий и ответственности между органами государственного финансового контроля Российской Федерации в целях исключения дублирования и параллелизма в работе;
- механизма осуществления финансового контроля органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и создание единой системы мониторинга финансовых операций как основы информационного обеспечения государственного финансового контроля;
- согласованного планирования проведения контрольных мероприятий всеми органами государственного финансового контроля в текущем году на очередной год;
- единой методологии (стандартов) и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;
- основных положений взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
- мер контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, в том числе связанных с незаконным вывозом за рубеж и репатриацией российского капитала, проверка выполнения государственных международных обязательств;
- мероприятий по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
- бюджетных процедур в целях минимизации условий, способствующих потерям и нецелевому использованию государственных средств, и в целях поступления доходов от их использования в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- предложений, направленных на внесение изменений в законодательство РФ, — уголовное, гражданское, бюджетное и административное — в части усиления мер ответственности за нецелевое и неэффективное использование государственных средств;
- направлений сотрудничества с органами государственного финансового контроля стран СНГ, иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами финансового контроля;
- программы повышения кадрового и информационно-технического и материального обеспечения органов государственного финансового контроля, унификации форм и методов их работы.
Единая система государственного финансового контроля в Российской Федерации должна функционировать на всех уровнях властной вертикали, подчиняться общим для всех элементов системы требованиям и процедурам, обеспечивать взаимосвязь внутреннего и внешнего контроля, по горизонтали и вертикали, на основе единой методологии и методической базы.
Использование всеми субъектами государственного финансового контроля в своей деятельности единых базовых принципов и основных процедур, как показывает мировой опыт, должно способствовать повышению качества контрольных мероприятий, более полному охвату ими финансовых операций, а также созданию условий для анализа и оценки эффективности бюджетных услуг.
Решение этих задач позволит обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить число злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бурцев В. В. Стандарты решают все // Финансовый контроль. 2004. № 11. С. 92 — 96.
2. Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль. 2005. 432 с.
3. Государственный финансовый контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета на научные исследования. Практ. пособие / В. А. Привезенцев, Э. Н. Яковлев, И. Н. Давыдова; Под общ. ред. П. В. Черноморда. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, 1999. 123 с.
4. Грачева Е. Ю. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы законодательного обеспечения: Материалы научно-практ. конференции. М.; 2002. 18 с.
5. Данилевский Ю. А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования. М.: Финансы и статистика, 1989. С. 16.
6. Даниленко Н. И. Роль Федерального казначейства в системе государственного финансового контроля Российской Федерации (на примере отделения Федерального казначейства по г. Магнитогорску): Монография. Магнитогорск: МГТУ, 2004. С. 68.
7. Даниленко Н. И. Усиление роли Банка России в совершенствовании государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2005. № 29. С. 16 — 22.
8. Зырянова Т. В., ДаниленкоН. И. Кодекс профессиональной этики государственного контролера. (Концепция, истоки, цель этического кодекса) // Экономический анализ. 2005. № 21. С. 2-7.
9. Зырянова Т. В., Даниленко Н. И., Даниленко Д. Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 10. С. 16 — 23.
10. Круглый стол по вопросам формирования системы общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации // Финансы. 2004. № 3.
11. Овсянников Л. Н. Закон о государственном финансовом контроле все-таки нужен // Президентский контроль. 1998. № 9. С. 5.
12. Опенышев С. П., Жуков В. А. Теоретические и методологические основы оценки эффективности государственного финансового контроля (Бюллетень Счетной палаты РФ. 2000. № 1).
13. Тарасов А. Как нам организовать контроль // Финансовый контроль. 2004. № 4. С. 50 — 55.
14. Черноморд П. В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 1997. 122 с.
