CC BY
390
19 (451) - 2011
Аудиторская деятельность
Удк 336.025
методические подходы к проведению аудита эффективности*
и. в. Соловьева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и учета Е-mail: [email protected]
А. А. кОЛЕСНИкОв, соискатель кафедры экономики и учета Е-mail: fef@ stv.runnet.ru Северо-кавказский государственный технический университет
В статье отмечено, что результативность использования бюджетных средств во многом определяется рациональной системой аудита эффективности, которая существенно влияет на качество принятия решений в сфере управления государственными финансами. На основе опыта проведения аудита эффективности Счетной палатой Ставропольского края определены основные направления, способствующие повышению эффективности работы органов государственной власти и получателей бюджетных средств, а также их ответственности и прозрачности функционирования.
Ключевые слова: бюджетные средства, аудит эффективности, методика, организация, результаты.
В настоящее время государственный и муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации находится в стадии совершенствования, и в качестве одного из перспективных направлений его развития следует рассматривать разработку и внедрение механизмов аудита эффективности.
Мировой опыт свидетельствует, что применение аудита эффективности оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и Кредит» при Северо-Кавказском государственном техническом университете.
органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности. Несмотря на имеющиеся в тех или иных странах, различия в формах осуществления этого контроля, в настоящее время сформировалась общепринятая концепция аудита эффективности, суть которой состоит в проведении анализа деятельности органов исполнительной власти и бюджетных организаций в целях определения экономичности, продуктивности и результативности использования ими бюджетных средств, полученных для выполнения возложенных функций, обязанностей или решения поставленных задач [2].
Аудит эффективности (performance audit or value-for-money audits) — независимая проверка и оценка эффективности деятельности программ органов исполнительной власти как главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, а также получателей бюджетных средств по использованию государственных средств, и разработка рекомендаций, направленных на ее совершенствование.
В соответствии со Стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»
(утвержден решением коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 09.06.2009) аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций. Таким образом, аудит эффективности следует рассматривать как оценку эффективности, продуктивности и результативности деятельности исполнительных органов власти и бюджетополучателей, а также как разработку предложений по улучшению качества их работы.
Рождение аудита эффективности как особого вида контроля можно отнести к 1970 г., когда было зафиксировано появление термина «аудит эффективности» на Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и который был отражен в Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977 г.). В этой декларации отмечается, что кроме финансового аудита (проверка целевого использования средств и ведения финансовой отчетности), важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, задача которого несколько иная — определить, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе «организационную и административную системы» [1].
Приоритетное развитие аудита эффективности в системе государственного контроля является в настоящее время стратегической задачей контрольных органов России в связи [3]:
— с необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;
— с необходимостью существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;
— с потребностью усиления прозрачности деятельности организаций, использующих средства бюджета;
— с перспективами перехода на бюджетирование по результатам деятельности.
В России дальнейшее развитие аудита затруд-
няется проблемами недостаточной методической базы, нечетким распределением полномочий контрольных органов, дефицитом квалифицированных специалистов, фрагментарным и зачастую искаженным пониманием аудита эффективности и его роли в системе государственного и муниципального финансового контроля. С учетом необходимости дальнейшего развития аудита эффективности как составной части реформы бюджетного процесса Счетная палата РФ подготовила Методику проведения аудита эффективности использования государственных средств (далее — Методика), которая была принята решением Коллегии Счетной палаты от 23.04.2004, основанную на сочетании оригинальных и традиционных методических подходов к проведению аудита.
Она подготовлена на основе изучения и обобщения опыта разработки методологии и практики проведения аудита эффективности высшими органами государственного финансового контроля ряда зарубежных стран, в частности Управления главного аудитора Канады (Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств), Главного контрольного управления США (Стандарты аудита государственных организаций), Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании и Счетной палаты Венгрии (см. таблицу).
Проведенный анализ существующих методик аудита эффективности свидетельствует о том, что в России необходимо закрепить на законодательном уровне необходимость предоставления всей информации и всех документов аудиторам, проводящим проверку. Это позволит избежать тех существенных недостатков, которые характерны для аудита эффективности в США: высокая вероятность низкого качества аудита и возможность необоснованности или неполноты рекомендаций аудиторов.
При подготовке Методики был также учтен передовой опыт оценки эффективности бюджетных расходов в российских регионах. В частности, методики оценки эффективности бюджетных расходов были приняты в Чувашской Республике, Хабаровском крае, Астраханской, Вологодской, Самарской областях и других субъектах Российской Федерации, успешно реализующих программы реформирования региональных финансов.
Следует отметить, что данная Методика имеет типовой вид и представляет скорее подходы к проведению аудита эффективности, чем универсальные правила и процедуры, применимые ко всем конкретным задачам и объектам ауди-
Анализ организации аудита эффективности в зарубежных странах
страна Организации, осуществляющие аудит эффективности Объекты аудита эффективности Периодичность Результаты
Канада The Office of the Audit General Организации, которые в своей деятельности используют государственные средства, оказывают государственные услуги, а также государственные программы В год предоставляется четыре отчета аудита эффективности в Палату общин Канады: — ежегодный отчет (в начале осени); — весенний отчет; — отчет уполномоченного по экологии и сбалансированному развитию (в начале осени); — отчет о состоянии дел, показывающий усилия и предпринятые меры правительства в ответ на предложения и рекомендации, которые были даны в предыдущем отчете аудита эффективности (зимой) В результате проведения аудита эффективности у государственных органов появляется возможность правильно реализовать программу, увидеть несовершенство своих методов, действий и другие более эффективные решения, а также обнаружить недочеты, чтобы своевременно их исправить. Ответственность ложится и на того, кто совершил ошибку, и на того, кто допустил эту ошибку. Рекомендации в отчете не носят характер адресности. Если в рекомендациях указано, что необходимо ограничить организацию в средствах, государство эту рекомендацию поддерживает и контролирует лимитирование средств
Великобритания National Audit Office Организации, использующие государственные средства Аудит эффективности проводится в организации один раз в год После проверок, если рекомендации были выполнены, и организация стала эффективнее и результативнее работать, служащим выплачиваются премии
США U. S. Government Accountability Office Государственные организации и органы, государственные программы Ежегодно предоставляется отчет о проведенных проверках. Государственные органы проверяются с периодичностью раз в год, государственные программы — один раз по мере их возникновения Аудит эффективности помогает обнаружить и устранить ошибки в государственных программах, показывает усилия, приложенные для их реализации, результаты и последствия для окружающих от данных программ. После проверки государственные служащие могут быть поощрены
полнение государственных функций, реализацию целей социально-экономической политики государства;
— проверки использования государственных средств отдельными министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями при выполнении возложенных на них функций и решении поставленных социально-экономических задач;
— проверки эффективности использования государственных средств в отдельных сферах или видах деятельности, осуществляемых несколькими министерствами, ведомствами и/или бюджетными учреждениями.
Вторая группа включает проверки федеральных программ, в реализации которых принимает
та. Универсальные методики в форме «готовых рецептов» отсутствуют и в лучшей зарубежной практике проведения бюджетного аудита. Вместе с тем предлагаемые методические подходы вполне могут быть развернуты и модифицированы для решения конкретных задач при проведении аудита эффективности.
В Методике все виды проверок условно делятся на две группы [3].
Первая группа — это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности:
— проверки эффективности использования государственных средств, направленных на вы-
участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и иных организаций (федеральные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).
Внедрение аудита эффективности неизбежно сопряжено со сложностями и проблемами, обусловленными современной российской практикой управления государственными и муниципальными финансами. Одной из основных проблем является незаконченность реформы бюджетного процесса в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на всех уровнях бюджетной системы. Как следствие, во многих случаях для проведения аудита эффективности отсутствует информационная база: отчетность о результатах деятельности, о достижении поставленных целей и задач, сведения о качестве предоставленных государственных и муниципальных услуг.
Другой проблемой является отсутствие в Российской Федерации упорядоченной, внутренне не противоречивой системы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в бюджетном законодательстве до настоящего времени нет четкого определения таких базовых понятий, как «внутренний контроль», «внутренний аудит», «внешний аудит», «внутренний финансовый аудит», «аудит эффективности», «независимая экспертная оценка». На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. Остается нерешенным и вопрос о том, кто должен заниматься аудитом эффективности, координировать и регулировать его развитие — только Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы в регионах или также (при рациональном распределении полномочий) и другие органы в системе государственного и муниципального финансового контроля, службы внутреннего аудита в органах исполнительной власти и независимые аудиторы.
В июне 2009 г. Коллегией Счетной палаты РФ утвержден стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»1 (далее — Стандарт). Данный стандарт является одним из первых регламентирующих документов в области аудита эффективности после соответствующих
1 Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. № 7(139). С. 175-181.
теоретических и методических разработок. В нем есть основные определения, касающиеся аудита эффективности. Согласно документу «Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств». Практика свидетельствует, что в некоторых случаях вводятся и другие критерии: адекватность, безопасность, доступность и т. п. Они, как представляется авторам, во многих случаях служат важным показателем оценки социальной, общественной значимости того или иного мероприятия, программы или бюджетных затрат.
Как в Методике, так и в Стандарте, рассмотрены три этапа проведения аудита эффективности (см. рисунок).
Использование аудита эффективности незаменимо при осуществлении контроля за реализацией многих важнейших государственных задач, в том числе и в сфере инвестиционной деятельности, учитывая, что крупнейшие государственные инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинансирования из региональных бюджетов.
Примером такого сотрудничества является мониторинг хода реализации приоритетных национальных проектов. Этот мониторинг Счетная палата РФ вместе с Контрольным управлением Президента РФ проводит при активном участии региональных контрольно-счетных органов и соответствующих структур Контрольного управления Президента РФ.
Для того чтобы аудит эффективности занял надлежащее место в системе государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, способствовал модернизации бюджетного процесса и повышению качества государственного управления необходимо соблюдение ряда принципиальных условий для его дальнейшего развития, решения существующих проблем и сближения с лучшей международной практикой.
Следует отметить, что аудит эффективности в нашей стране не имеет нормативной правовой базы. В Бюджетном кодексе РФ говорится только о внешнем финансовом контроле. В этой связи необходимо создать адекватную нормативную и методологическую основу для проведения аудита эффективности, в частности разработать единую
Этапы проведения аудита эффективности
концепцию развития государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации и утвердить ее на федеральном уровне. Затем потребуется внести изменения и дополнения в действующее законодательство, главным образом в Бюджетный кодекс РФ.
Проведение аудита эффективности — достаточно затратное мероприятие, которое зачастую требует привлечения дополнительных ресурсов и организационной поддержки. Поэтому в секторе
2.
3.
государственного и муниципального управления аудит должен составлять часть управленческого процесса в органах и организациях, а его результаты должны использоваться для принятия конкретных управленческих решений по повышению эффективности расходования бюджетных средств и быть доступными для заинтересованной общественности. Только в этом случае внедрение нового вида контроля обеспечит совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля. Как свидетельствует практика, обеспечить качественный аудит эффективности использования бюджетных средств на муниципальном уровне возможно только при конструктивном взаимодействии всех органов местного самоуправления.
Список литературы
Лимская декларация руководящих принципов контроля. 1977 г. URL: http://www.srd. ra/documents/schpal/Hmdecl.pdf. Степашин С. В. О роли высших органов финансового контроля в разработке и использовании ключевых национальных показателей и развитии аудита эффективности в государствах — участниках СНГ // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2008. № 9. С. 3-9. URL: http://www. ach. gov. ru.
