CC BY-ND
11
12
ЗНиСО ЯНВАРЬ №1 (202)
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПРОБЛЕМНО-ЦЕЛЕВОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ И ОЦЕНКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ РОСПОТРЕБНАДЗОРА В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
О.В. Диконская
METHODICAL APPROACHES TO PROBLEM-ORIENTED PLANNING AND EVALUATION OF ACTIVITIES OF ROSPOTREBNADZOR BODIES AND INSTITUTIONS IN THE SVERDLOVSK REGION
O.V. Dikonskaya
Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области
В Свердловской области задачи системы управления риском для здоровья населения являются едиными для органов исполнительной власти Российской Федерации, местного самоуправления и Роспотребнадзора и определяются по результатам социально-гигиенического мониторинга и ежегодным Государственным докладам о санитарно-эпидемиологической обстановке в Свердловской области. Меры, принимаемые Управлением и Центром для решения этих задач, разрабатываются с использованием методов бюджетирования, ориентированных на конечный результат. Разработка мер с использованием экономических методов позволяет оптимизировать структуру Управления и Центра, а также осуществление функций. Оценка деятельности предусматривает стимулирование достижения индикативных показателей решения задач в рамках региональной системы управления риском для здоровья населения.
In the Sverdlovsk Region the tasks of health risk management are common for executive bodies of the Russian Federation, local self-government and Rospotrebnadzor, and are set based on results of the socio-hygienic monitoring and annual State Reports on the sanitary and epidemiologic situation in the Sverdlovsk Region. Actions taken by the Agency and the Center to fulfill these tasks are developed by using the methods of budgeting oriented to the final results. The development of actions with the use of economic methods helps to optimize the structure of the Agency and the Center as well as implementation of functions. The evaluation of activities envisages stimulation of achievement indicative indices of tasks within the regional system of health risk
Основные приоритеты социальной и экономической политики государства на современном этапе в области развития человеческого потенциала определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Концепции демографической политики Российской Федерации до 2025 г., ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации федеральному собранию Российской Федерации, в соответствии с которыми необходимо принятие мер по стабилизации
демографической обстановки в обществе, снижению смертности в трудоспособном возрасте. Деятельность органов и учреждений Роспотребнадзора также направлена на решение этих общегосударственных задач. Но наиболее эффективно она может решаться при координированном и эффективном взаимодействии государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, граждан на основе анализа и управления рисками для здоровья населения.
ЯНВАРЬ № 1 (202)
13
С этой целью в области с 1997 г. начато создание системы оценки и управления рисками для здоровья населения, которая объединяет комплекс политических, административных, социальных, экономических, технологических, информационных мер и действий.
Задачи системы управления риском для здоровья населения определяются по результатам социально-гигиенического мониторинга и ежегодным Государственным докладам о санитарно-эпидемиологической обстановке в Свердловской области [2]. Они являются едиными для органов исполнительной власти субъекта РФ, местного самоуправления и для Управления Роспотребнадзора по Свердловской области (далее — Управление). В 2008 г. с целью решения приоритетных проблем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, экологической безопасности и охраны здоровья населения сформировано 86 задач по управлению риском, которые были утверждены постановлением Правительства Свердловской области. Характерные для каждого из 90 муниципальных образований (МО) на территории Свердловской области задачи по управлению риском с анализом приоритетных факторов среды обитания включаются в санитарно-эпидемиологические паспорта территорий, которые являются основой учета в бюджетной политике органов местного самоуправления приоритетов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Эти же приоритетные для Свердловской области задачи управления риском для здоровья населения являются основой формирования Основных направлений деятельности и Плана работы Управления и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области», определения целей и задач ведомственных целевых программ. Эффективность выбора приоритетных мероприятий повышается за счет применения экономических методов сравнения затрат, выгод и эффектов, полученных в результате реализации мероприятий, направленных на решение установленных приоритетных задач.
В этой системе ключевыми задачами Управления и Центра являются организация сбора и анализ информации о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, ведение социально-гигиенического мониторинга; разработка и содействие внедрению наиболее эффективных мероприятий по управлению риском, оценка и прогнозирование результатов реализации мер по управлению риском; про-
ведение контрольных (надзорных) мероприятий по выполнению требований санитарного законодательства и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; информирование лиц, принимающих решения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, и населения о факторах риска для здоровья и мерах по его снижению и предупреждению.
Оптимизация деятельности территориальных органов по осуществлению этих функций осуществляется с помощью предложенных на государственном уровне методов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, который практически реализуется через ведомственные целевые программы [1]. Для обеспечения деятельности Управления и Центра по достижению социально-значимых результатов дополнительно к 9 ведомственным целевым программам, разработанным в соответствии с нормативно-правовыми документами Роспотребнадзора, сформированы 3 отдельные ВЦП: материально-техническое, финансово-экономическое и юридическое обеспечение деятельности. На основе приоритетных для Свердловской области задач управления риском для здоровья населения в рамках ведомственных целевых программ для Управления и Центра сформировано 49 задач и 219 индикаторных показателей, 95 из которых сформированы в соответствии с рекомендациями Роспотребнадзора [3]. Дополнительно было разработано 124 индикаторных показателя, характеризующих санэпидобстановку на территории области и деятельность Управления и Центра по управлению санэпидобста-новкой.
Для реализации каждой задачи определены мероприятия и структура трудозатрат Управления и Центра на год в соответствии со стандартным алгоритмом управленческого цикла: сбор информации, анализ информации, управленческие решения, включающие мероприятия по контролю, санэпидэкспер-тизы, обследования, лабораторные испытания. В соответствии с полномочиями одним из основных видов мероприятий Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и его территориальных отделов в общей системе управления риском для здоровья населения являются надзорные мероприятия. С одной стороны, реализация их требует незначительных (по отношению к иным мероприятиям по управлению риском для здоровья) ресурсов и затрат, и реальна угроза чрезмерной «админи-
14
ЗНиСО ЯНВАРЬ №1 (202)
стративной нагрузки» на субъекты хозяйствования, осуществляющие свою деятельность на территории Свердловской области. Но, с другой стороны, при минимизации мер административного государственного регулирования существует вероятность утратить возможность контроля за санитарно-эпидемиологической обстановкой на территориях муниципальных образований. С помощью методов статистического анализа на основе имеющихся баз данных за три года о проведенных проверках хозяйствующих субъектов, выявленных нарушениях законодательства для обеспечения достоверной информации о состоянии «законо-послушания», санэпидобстановки рассчитан минимально необходимый объем надзорных мероприятий, что особенно актуально в сегодняшних условиях реализации антикризисных мер по стабилизации экономики, снижения административного давления на бизнес.
С целью организации работы по достижению индикативных показателей целей и задач ведомственных программ по каждому направлению назначены ответственные за организацию работы - администраторы ВЦП, которые с учетом анализа санитарно-эпидемиологической обстановки, ситуации в сфере защиты прав потребителей, деятельности Управления и Центра осуществляют следующую деятельность:
мониторинг достижения индикативных показателей целей, корректирование их при планировании на год;
определение задачи с индикативными показателям, решение которых необходимо для достижения целей; выявление территории «риска», где фактическое значение индикаторов целей и задач хуже, чем в среднем по области;
— определение перечня и объема мероприятий Управления и Центра для реализации каждой задачи на год;
— установление примерной структуры трудозатрат на выполнение основных групп мероприятий.
Для оценки достижения индикаторов целей и задач создана система контроля, которая предусматривает сбор и оценку информации с различной периодичностью (от ежедневной до годовой) по следующим направлениям:
— состояние заболеваемости населения и факторов среды обитания на поднадзорной территории,
— результаты надзорной деятельности Управления (территориальных отделов) и деятельности Центра (филиалов),
— финансово-экономические показатели деятельности Центра (филиала).
Для сбора и анализа информации используются разработанные программные средства: «Планирование и контроль», «Надзорная информационная система», «Лабораторная информационная система», «Планирование лабораторных испытаний», АИС «Заболеваемость», «Прививки».
Предложена принципиально новая система оценки деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра, которая на основе анализа и оценки индикаторов целей, задач и выполнения основных групп мероприятий за предыдущий период, предусматривает стимулирование достижения конечных результатов по каждому направлению деятельности.
С целью эффективного распределения бюджетного финансирования с учетом санэ-пидобстановки, ситуации в сфере защиты прав потребителей по каждому направлению деятельности рассчитаны минимально необходимые для выполнения функций, определенных полномочиями службы, и дополнительные связанные с конкретной санэпидобстанов-кой на территориях «риска» трудозатраты на одного жителя области. Определены территориальные отделы и филиалы, где стоимость фактических расходов на одного жителя значительно отличается от расчетной, что требует дополнительного анализа и разработки и, при необходимости, корректирующих мероприятий. По результатам расчетов сформирована структура трудозатрат, в соответствии с которой проведен анализ существующего штатного расписания по территориальным отделам и филиалам. Были выявлены недостаток и избыточность кадров в некоторых территориальных отделах и филиалах.
Таким образом, предусмотрена структурная перестройка не только в части распределения трудозатрат по направлениям деятельности, но и перестройка территориальных отделов и филиалов. Проведенные оценки и выводы легли в основу планирования на 2009—2010 гг. Оптимизация деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра реализована на следующих положениях, соответствующих действующему законодательству и полномочиям службы:
ЯНВАРЬ № 1 (202)
15
— оптимизация планирования деятельно -сти территориальных органов на основе использования стандартного алгоритма управленческого цикла;
— повышение эффективности распределения бюджетного финансирования на основе установления минимально необходимых лимитов для выполнения функций, определенных полномочиями, и дополнительного финансирования для решения задач, связанных с конкретной санэпидобстановкой на территориях «риска»;
— установление индикаторных показателей результативности (достижения цели, решения задач, выполнения мероприятий) и оценка деятельности на основе принципов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с использованием экономических методов;
— автоматизация систем сбора, анализа и оценки информации с помощью программных средств;
— минимизация количества надзорных мероприятий на основе выбора потенциально опасных для здоровья населения объектов надзора;
— развитие системы поддержки принятия решений по управлению санитарно-эпидемиологической обстановкой на основе совершенствования системы социально-гигиенического мониторинга.
В соответствии с новой системой оценки деятельности территориальных отделов и филиалов в 2008 г. необходимо было обеспечить достижение индикаторов по реализации 49 задач. Количество реализованных задач среди территориальных отделов и филиалов колебалось от 25 (наименьшее) до 42 (наибольшее). Стимулирующую надбавку в размере 100 % не получил никто. Минимальный и максимальный размеры надбавки варьировались от 9,96 % до 97,19 % в зависимости от индивидуального стимулирующего коэффициента.
Выводы. Таким образом, проведенная работа, оценки экономической эффективности системы, оценка деятельности территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и филиалов ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» позволяет сделать следующие выводы:
1. Предложен подход к планированию и оценке деятельности территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» с учетом деятельности муниципальных образований (поднадзорных территорий) в рамках единой региональной системы управления риском для здоровья населения.
2. Обоснован подход к оптимизации деятельности Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» на основе реализации принципа бюджетирования, ориентированного на конечный результат, и реализации ведомственных целевых программ в рамках единой региональной системы управления риском для здоровья населения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. МР 5.1.2133—06: «Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». М., 2006. 32 с.
2. Кацнельсон Б.А., Привалова Л.И., Кузьмин С.В., Чибураев В.И., Никонов Б.И., Гурвич В.Б. Оценка риска как инструмент социально-гигиенического мониторинга. Екатеринбург, 2001. 244 с.
3. Система оценки деятельности органов и учреждений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: Метод. рекомендации. М., 2008. 32 с.
