CC BY
163
Т.А. ЗАКИРОВА
МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ключевые слова: стратегия социально-экономического развития, муниципальное образование, механизм реализации стратегии, уровень доходов, дифференциация доходов, продолжительность жизни, уровень образования, уровень потребления, уровень жизни, равенство возможностей, методические основы стратегии.
Рассмотрены особенности реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования в современных условиях. Предложены методические подходы по реализации указанной стратегии.
T.A. ZAKIROVA
METHODICAL BASIS OF THE STRATEGY IMPLEMENTATION MECHANISM OF THE SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF MUNICIPAL FORMATIONS
Key words: socio-economic development strategy, municipal formation, strategy implementation mechanism, income level, income differentiation, duration of life, educational level, consumption level, living standard, equality of opportunities, methodical basis of strategy.
Peculiarities of the socio-economic development strategy implementation of the municipal formations in modern conditions are considered in the article. Methodical approaches to this strategy implementation are offered.
Известно, что в процессе управления муниципальным образованием реализуются две крупные группы функций - управления функционированием и управления развитием. Исходным моментом разработки стратегии управления муниципальным образованием является, прежде всего, определение и конкретизация всей совокупности управленческих функций. Несмотря на то, что ключевые функции органов местного самоуправления регламентированы федеральным законодательством, вопросы стратегического управления муниципальными образованиями требуют более детальной проработки.
При разработке стратегии социально-экономического развития, на наш взгляд, наиболее важным является правильная постановка цели и соответствующее определение критериев. Общая стратегия состояла бы из краткосрочной (тактической) и долгосрочной (стратегической) целей, причём вторая является главенствующей. К первой относятся все мероприятия по стабилизации кризисной ситуации и его постепенного преодоления с временным графиком. Ко второй - комплекс мероприятий для достижения показателей среднеевропейского уровня жизни, обеспечивающих достойную жизнь и благосостояние людей.
Практически все цели и критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития, действующие на уровне страны и региона, применимы и для муниципального образования. В частности:
- средний уровень доходов населения и степень их дифференциации;
- продолжительность жизни, уровень здоровья людей;
- уровень образования;
- уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг и т.д.);
- обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;
- уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг);
- экология;
- равенство возможностей людей в развитии малого бизнеса;
- равенство возможностей для духовного просвещения;
- равенство возможностей для культурного просвещения;
- равенство возможностей людей для спортивного оздоровления [3].
Перечисленные выше критерии вполне могут иметь вариативный характер, обусловленный той или иной спецификой местности.
По результатам анализа существующих проблем социально-экономического развития муниципальных образований Чувашской Республики можно предложить систему стратегических направлений развития, обеспечивающих их комплексное решение и достижение общей стратегической цели [1]:
1. Развитие человека через развитие и эффективное использование информационного, образовательного и культурного потенциала муниципального образования;
2. Формирование наукоемкой экономики инновационного типа;
3. Реализация сильной социальной политики, направленной на сближение социальных интересов и сбалансированность социальных слоёв;
4. Повышение эффективности использования ресурсов муниципальных образований;
5. Развитие и совершенствование муниципальной рыночной инфраструктуры;
6. Комплексное развитие прилегающих к городским поселениям сельских территорий.
Первое направление непосредственно связано с основным приоритетом и высшей целью социально-экономического развития, а следующие две характеризуют взаимосвязанные ключевые направления развития экономики и социальной сферы, в единстве обеспечивающие полную реализацию первого направления и высшей цели социально-экономического развития - формирования достойного уровня жизни и благосостояния человека.
Остальные направления касаются преимущественно совершенствования производственно-экономической сферы и сферы обитания и жизнедеятельности человека. Все направления стратегии социально-экономического развития взаимосвязаны. Полная реализация каждой из них возможна только при достаточно точной реализации всех остальных.
Проблемы развития муниципальных образований неразрывно связаны с общими экономическими и социальными проблемами, от решения которых во многом зависят условия жизни миллионов людей и рост эффективности общественного производства.
К наиболее острым социальным проблемам развития муниципальных образований относятся проблемы различия условий жизнедеятельности людей внутри одного муниципального образования и в муниципальных образованиях разного типа. Технологические проблемы связаны, прежде всего, со сложностью и изношенностью инженерно-технических коммуникаций, необеспеченностью населения качественными жильем, комфортными транспортными услугами.
Сейчас важнейшей проблемой для любого муниципального образования является экология. Основной причиной неблагоприятной экологической обстановки в муниципальных образованиях является нарушение баланса между использованием ресурсов и сохранением благоприятной среды обитания. Очень часто проектировщики в погоне за максимальной плотностью застройки не учитывают эти экологические критерии. Помимо физического поглощения естественных территорий, муниципальное образование влияет на них путём загрязнения атмосферы, воды и почвы. Продолжает увеличиваться насыщенность больших муниципальных образований автомобильным транспортом, тогда как сред-
няя скорость движения всех видов индивидуального и общественного транспорта снижается.
Стратегия развития муниципального образования охватывает многие важнейшие отрасли муниципального хозяйства и сферы социального обслуживания населения: строительство, общественный транспорт, местную промышленность, теплоэнергетическое и водопроводно-канализационное хозяйство, систему коммуникаций, коммунально-бытовое обслуживание, торговлю и общественное питание, здравоохранение, просвещение, жилищное строительство.
В связи с этим в настоящее время особую актуальность и остроту приобретает проблема совершенствования градостроительной политики и выработки правильной стратегии развития муниципальных образований:
- в дальнейшем необходимо обеспечивать высокое качество градостроительных решении при планировании и застройке муниципальных образований;
- проводить активную реконструкцию существующего жилого фонда за счет перепланировки жилых помещений, повышения уровня их комфортабельности
и технического переоснащения; снижать необоснованное потребление энергоресурсов; придавать застройке более привлекательный архитектурный облик;
- реализовать комплекс мер по сохранению архитектурных сооружений, составляющих культурное наследие муниципальных образований;
- в рамках осуществления правительством в настоящее время национальных приоритетных программ развивать малоэтажное индивидуальное строительство в пригородной зоне городов, а также в районных центрах за счет внедрения механизмов ипотечного кредитования в пределах цивилизованных ставок и других финансово-экономических механизмов;
- развивать строительство социального жилья, а также проводить реконструкцию существующего жилого фонда для предоставления социального жилья гражданам-очередникам;
- принять меры по рационализации комплекса ЖКХ и системы управления им через развитие механизмов корпоративного управления, деятельность жилищных ассоциаций собственников жилья, взаимодействие государственных, муниципальных и коммерческих структур и организаций.
Разработка и механизм реализации стратегии социально-экономического развития должна подразумевать следующие моменты:
1. Эффективное использование административно-политического ресурса смешанной системы управления муниципальных образований. Эти ресурсы значительны и могут быть использованы для реализации основных стратегических направлений в форме «индивидуального» сопровождения крупных инвестиционных проектов, формирования необходимых экономических структур.
2. Широкое использование в управлении социально-экономическими процессами принципа корпоративного управления. Недостаточность прямых административно-политических и экономических рычагов у местных органов власти может быть восполнена внедрением договорных механизмов взаимоотношений между этими органами и субъектами хозяйствования. В связи со сложностью перехода к инновационно-ориентированной экономике необходимо договорные механизмы перевести на качественно новый и более высокий уровень - заключения Генерального соглашения между всеми ветвями власти, представителями бизнеса, институтами гражданского общества.
3. Инициирование и поддержка создания формальных и неформальных регионально-интегрированных структур (технопарков, территориально производственных комплексов, зон экономического роста и т.п.). Это позволит не только сконцентрировать ресурсы муниципального образования на наиболее важных
направлениях социально-экономического развития и имеющихся «точках роста», но и поднять степень управляемости социально-экономическими процессами.
4. Расширение научного обеспечения управленческих решений. Следует создать постоянно работающие структуры, обеспечивающие тесную связь органов государственной власти и местного самоуправления с научными организациями и научной общественностью, необходимую для повышения качества управленческих решений.
5. Внедрение в деятельность системы управления принципа так называемого «дуального управления». Традиционная схема управления, в которой модельное обеспечение концентрируется, в основном, в профессиональном опыте руководителей и исполнителей, оказывается в современных условиях крайне неэффективной. Все попытки выхода из этой ситуации чисто экстенсивным путем - за счет увеличения численности аппарата управления - не могут дать положительного эффекта, поскольку лишь увеличивают сложность связей внутри самого аппарата. В соответствии с принципом «дуального управления», подавляющая часть потока оперативной информации фильтруется на соответствующей системе внешних по отношению к субъекту управления моделей и в преобразованном виде поступает субъекту управления для принятия решений. В этой связи необходимо создание математических моделей, компьютерных программ и центров интеллектуальной поддержки управленческих решений.
Стратегический план социально-экономического развития муниципального образования не является документом «прямого действия». Механизм его реализации включает [2]:
- разработку стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований и городских округов;
- разработку системы целевых программ социально-экономического развития городского поселения;
- разработку или совершенствование нормативной базы, проектов документов и заключение на этой основе Генерального соглашения между органами власти и ключевыми представителями бизнеса и общественности;
- обучение кадров, участвующих в реализации стратегического плана;
- преобразование системы управления социально-экономическими процессами на основе стратегического плана;
- разработку на основе стратегических планов, комплексных и целевых программ социально-экономического развития, Генерального соглашения среднесрочных и краткосрочных планов социально-экономического развития муниципальных образований, среднесрочных и краткосрочных планов деятельности администраций муниципальных образований, их реализацию, мониторинг реализации Генерального соглашения между социально-экономическими субъектами;
- создание системы мониторинга и научного сопровождения реализации стратегического плана, его периодический пересмотр и корректировку.
В рамках основных стратегических направлений развития выделены некоторые общие направления деятельности и конкретные действия, которые должны быть применены для реализации плана. Их конкретное сочетание и формы использования должны быть определены в планах и программах, относящихся к механизму реализации стратегического плана.
Эффективность целевых программ может быть значительно повышена при их укрупнении и объединении в единые программные комплексы (блоки) с учетом выделенных основных стратегических направлений социально-экономического развития муниципальных образований.
Для максимально эффективной реализации стратегического плана и обеспечения благоприятных внешних условий для социально-экономического
развития муниципального образования необходимо совершенствование не только нормативных актов на местном уровне, но и регионального и федерального законодательства. Они должны иметь системный характер и включать законодательные инициативы, выносимые на региональном и федеральном уровнях. Трансформация законодательной базы социально-экономического развития необходима по следующим основным направлениям:
- дифференциация налоговых ставок по наиболее значимым видам налогов в зависимости от направления расходования полученных доходов (с тем, чтобы владельцы предприятий были заинтересованы в реализации мероприятий по техническому перевооружению производства на основе самых современных технологий, в развитии производства и сокращении непроизводительных расходов);
- установление налогового порядка, при котором налоги на доходы, полученные за счет деятельности территориальных подразделений вертикально интегрированных (трансрегиональных) структур, перечислялись в бюджет соответствующей территории;
- установление законодательно закрепленного (исключающего субъективный подход вышестоящих органов государственной власти), но достаточно гибкого соотношения между доходами бюджетов разного уровня, получаемыми за счет налогообложения, которое, с одной стороны, определялось бы с учетом объективных возможностей соответствующих территорий, а с другой стороны, стимулировало бы деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по расширению налогооблагаемой базы и собираемости налогов на территории (это соотношение может формироваться как непосредственно по налоговым поступлениям, так и с учетом дотаций и субвенций территориям со стороны федерального и регионального центра). Анализ исполнения бюджетов, проводимый нами на примере муниципальных образований Чувашской Республики, позволяет утверждать, что в них повсеместно идёт увеличение дефицита.
В муниципальных образованиях явно прорисовывается тенденция к уменьшению показателя покрытия расходов бюджетов собственными доходами в зависимости от численности постоянного населения в них.
Одной из причин возникновения данной зависимости являются более высокие показатели доли собственных доходов в расчете на одного жителя в крупных муниципальных образованиях, которые повышаются пропорционально увеличению численности постоянного населения. Малый объем выборки не позволяет говорить о существовании строгой отрицательной тенденции, но применительно к исследуемым муниципальным образованиям Чувашской Республики с наличием взаимосвязи нельзя не согласиться.
Таким образом, проблемы финансово-бюджетных отношений особенно остро стоят перед малыми муниципальными образованиями вследствии неэффективного использования бюджетных средств и отсутствия нормативной базы по формированию и использованию доходной части бюджета;
- установление аналогичного порядка для финансирования федеральным центром целевых комплексных программ, имеющих смешанные источники финансирования;
- установление аналогичного порядка для взаимоотношений регионального и местных бюджетов;
- переход к бюджетированию по результатам.
Несмотря на нерешенность многих проблем в социально-гуманитарной сфере, муниципальные образования имеют ряд предпосылок, способных содействовать успешному решению этих проблем. В их числе:
- достаточно высокий интеллектуальный, культурный и духовный потенциалы, эффективное использование которых способно обеспечить восстановление и развитие социально-экономического потенциала;
- господство в общественном мнении, сознании большинства представителей элит убеждения в необходимости и важности поддержания общественного согласия и партнерства основных субъектов социально-экономических отношений, развитость диалоговых форм взаимоотношения представителей разных наций и народов, политических убеждений, науки и религиозных конфессий;
- активное участие высшей школы и научных организаций в региональных и общероссийских научно-исследовательских и образовательных проектах.
Данное стратегическое направление основано на убеждении, что именно развитие собственно человеческих качеств в человеке и отношений солидарности между людьми могут в современных условиях обеспечить быстрое развитие экономики муниципальных образований, региона и страны в целом. В этих условиях актуальной задачей при проведении экономических преобразований являются создание, сбережение, воспроизводство физического, духовного и интеллектуального потенциала населения городских и сельских поселений.
С целью образования единого культурно-духовного пространства в городских и сельских поселениях необходимо объединить развитие образовательного, интеллектуального, культурного и духовного потенциалов населения. Для этого:
1) в сфере образования необходимо обеспечивать реализацию принципа равных возможностей независимо от материального и социального статуса семей;
2) совершенствовать образовательный комплекс в направлении обеспечения преемственности всех уровней образования, соответствия профессиональных образовательных программ потребностям сегодняшнего времени в квалифицированных кадрах, развития системы непрерывного образования с разработкой и внедрением нормативов бюджетного финансирования государственных учебных заведений;
3) развивать многоканальную систему финансирования учреждений здравоохранения, образования и науки, культуры;
4) усилить направленность научного и вузовского потенциалов на взаимодействие с реальным сектором экономики;
5) сделать приоритетной подготовку специалистов для сферы высоких технологий и сферы услуг;
6) реструктурировать сеть муниципальных учреждений культуры, разработав предварительно минимальные стандарты на культурное обслуживание населения и перечень бесплатных услуг, оказываемых населению учреждениями культуры, в частности, социально незащищенным слоям;
7) обеспечить восстановление и эффективное использование всего культурно потенциала путем восстановления памятников истории и культуры, поддержки народного творчества;
8) поддерживать национальные культуры народов, проживающих на территории муниципальных образований;
9) поддерживать и развивать диалоговые формы взаимодействия представителей разных мировоззрений, национальностей, религиозных вероисповеданий;
10) создать благоприятные условия для устойчивого развития меценатства, спонсорства в сфере культуры и образования;
11) поддерживать и пропагандировать достижения науки и искусства, ограничивать негативные проявления так называемой масскультуры, стимулировать соответствующую деятельность СМИ;
12) для улучшения демографической ситуации и стимулирование здорового образа населения муниципальных образований необходимо создать условия повышения качества жизни населения с разработкой и реализацией мер по охране здоровья и профилактике заболеваний, сохранению и укреплению психического здоровья, улучшению психологического состояния населения.
Таким образом, подведя итоги вышесказанного о разработке и механизме реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, следует подчеркнуть, что это непрерывный процесс, формирующий рамки для принятия любых, в том числе (тактических) текущих решений. Наличие разработанной стратегии развития и механизма её реализации позволяет осуществлять текущие решения на обоснованной и проработанной базе. Сам процесс стратегического планирования в качестве результата имеет отнюдь не план, а само экономическое развитие муниципального образования, которое, в свою очередь, является результатом конкретных управленческих действий в рамках разработанной стратегии.
В качестве примеров можно привести планы развития, разработанные в конце прошедшего века администрациями муниципальных образований Нижнего Новгорода, Саратова, Ярославля и Чебоксар с участием фонда «Институт экономики города». Каждый из этих планов индивидуален. Их объединяет то, что для их реализации практически не требуется дополнительных бюджетных ресурсов. Напротив, они направлены на создание условий для привлечения дополнительных ресурсов социально-экономического развития и более эффективного использования имеющихся, в том числе:
- формирование системы планирования социально-экономического развития муниципального образования;
- повышение эффективности расходов местного бюджета;
- обеспечение устойчивости и роста эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства;
- улучшение транспортного обслуживания и снижение дотационной зависимости муниципальных предприятий транспорта;
- ведение новой системы землепользования на принципах правового зонирования, стимулирование рынка земли и недвижимости;
- развитие системы жилищной ипотеки;
- конкурсное финансирование социальных программ, развитие адресной помощи малоимущим семьям и одиноким гражданам;
- создание механизмов финансового обеспечения экологической политики.
Разработка стратегии социально-экономического развития муниципального образования и механизма её реализации - одна из важнейших составляющих современных муниципальных управленческих технологий, невозможна без серьёзного изменения принципов и приоритетов в организации деятельности органов местного самоуправления. Безусловно, стратегическое планирование не может появиться как разновидность управленческой работы только за счёт создания специализированного подразделения в составе администрации муниципального образования. Эта деятельность требует распределения функций стратегического планирования между представительными и исполнительными органами, а также вовлечения в нее различных профессиональных сообществ.
Литература
1. «Будущее строим сегодня». Послание Президента Чувашской Республики Н.В. Федорова. Чебоксары, 2008.
2. Кураков Л.П. Состояние и перспективы развития экономики Чувашской Республики / Л.П. Кураков, Н.В. Федоров. М.: Пресс-сервис, 1997. 306 с.
3. Местное самоуправление как основа развития национальной экономики: материалы Все-рос. науч.-прак. конф. / под. ред. Л.П. Куракова. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2007.
ЗАКИРОВА ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА родилась в 1982 г. Окончила Чувашский государственный университет. Аспирант кафедры региональной экономики и предпринимательства Чувашского университета. Область научных интересов - региональная экономика. Автор 5 научных статей.
