CC BY
2074
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1 (356).
Управление. Вып. 10. С. 151-155.
Д. Х. Саликов
МЕСТО И РОЛЬ МОНАРХА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Анализируется роль и место монарха в системе государственного управления Соединенного Королевства Британии и Северной Ирландии. Показана английская специфика парламентской монархии. Рассмотрены: эволюция власти монарха в период с конца XVII в. по 1832 г. (год первой парламентской реформы); полномочия монарха, обусловленные законом, и так называемая прерогатива короны; эволюция трансформации парламентской монархии.
Ключевые слова: монархия, парламентская монархия, законы-статуты, прерогатива, парламент, палата лордов, палата общин, цивильный лист, государственные служащие, Британское содружество наций, революция, буржуазия.
Великобритания является парламентской монархией, суть которой заключается в правиле: «Король царствует, но не управляет». Это означает, что короли или королевы выполняют в основном ритуальные функции, являясь символами государства и стабильности государственного строя.
При этом в Великобритании монарх — глава исполнительной власти. Формально закон не лишает права короля назначать и смещать членов правительства, всех государственных служащих. Законы не отменяют многих прерогатив короля, которые остались у него от эпохи абсолютной монархии. Правда, полномочия монарха, обусловленные законом, устанавливают четкие пределы королевской власти, и они имеют тенденцию к сокращению прерогативы короля (например, до сих пор запрещено занимать трон королями-католиками). С другой стороны, различия между полномочиями, обусловленными законом, и прерогатива короля различаются условно.
В отношении власти монарха в Великобритании не существует принципа разделения властей. Относительно законодательной власти существует понятие «король и парламент», то есть король действует в этой сфере с согласия палат [1. С. 33]. Депутаты-лорды и депутаты-коммоне-ры обязаны при вступлении в свои обязанности давать клятву верности монарху и его преемникам. Клятва приносится на Библии и звучит следующим образом: «Я клянусь Всемогущим Богом, что буду преданным и верным Ее Величеству королеве Великобритании, ее потомкам и наследникам, в соответствии с законом. Да поможет мне Бог» [1. С. 33]. Палаты не имеют права осуществлять свою деятельность без участия монарха. Но самое главное — формально
монарх может отменять законопроекты и распускать парламент, как это было до революции. Программы деятельности парламента определяются приоритетами, высказанными королем во время тронной речи в начале сессии. Другое дело, что монархи не пользуются своим правом самостоятельно распускать палаты, если на то не будет решения правительства. Да и тронная речь, зачитываемая монархом,— это программа кабинета министров, а не королевы.
Как отмечалось выше, монарх является и главой исполнительной власти. Государственные служащие находятся на «службе Ее Величества». Члены правительства формально ответственны в первую очередь перед троном. Монарх остается Верховным главнокомандующим. Армия и флот Великобритании — это армия и флот Ее Величества. Король или королева объявляют войну и заключают мир, подписывают международные договоры [1. С. 34].
Монарх является формально и главой судебной власти. Приговоры выносятся именем короля или королевы.
После реформации в эпоху Тюдоров король был и главой англиканской церкви, на должности которой назначаются (опять же формально) по воле короля. В титуле британских монархов со времен Генриха VIII (1509-1547) звучит титул «защитник веры».
Монарх возглавляет Британское содружество наций, и до сих пор формально Канада, Австралия и Новая Зеландия находятся под властью английской короны.
Подданные и власть имущие по-прежнему обязаны уважительно обращаться к королеве. Правда, недавние реформы в области государственного и административного управления, проведенные лейбористским правительством
Т. Блэра, в очередной раз сузили королевскую прерогативу.
Лейбористы шли на выборы 1997 г. с лозунгами модернизации монархии. Это тем более находило отклик у избирателей, что из-за казуса с принцессой Дианой шла «дианафикация» монархии, то есть процесс дискредитации монархии в Британии. Самые главные изменения, постигшие тысячелетнюю монархию,— это отмена традиционных принципов престолонаследия. Права на престол отныне имеют все ближайшие потомки королевы независимо от пола наследника. Суфражистки, которые вели борьбу против монархии с начала ХХ в., вначале требуя равных избирательных прав для женщин и мужчин, а затем недовольные из-за традиции предпочтения мужского пола в передаче короны, ныне довольны. Кроме того, отменены титул «королевское высочество» для младших наследников, поклоны и реверансы в адрес королевы, дано обещание прислушиваться к мнению народу и т. п. [2]. В итоге был создан имидж «народной монархии», королевская семья благополучно пережила «дианафикацию», которая, вполне вероятно, послужила мощным пиар-воздействием, чтобы королева пошла на модернизацию столь древнего института.
Но события, случившиеся задолго до начала реформ Т. Блэра, давно ограничили полномочия монарха. Главные события, которые привели к соглашениям между короной и парламентом, это, разумеется, две английские революции, гражданская война середины XVII в., казнь Карла I в 1649 г., правление О. Кромвеля, затем режим Реставрации, в ходе которой была предпринята безуспешная попытка приспособить абсолютизм к буржуазному порядку, и, наконец, государственный переворот («Славная революция») 1688-1689 гг. После английской революции монархия была вынуждена лавировать и приспосабливаться к новым общественным условиям, которые укреплялись с конца XVII в. (правление Вильгельма III (1689-1702) и его супруги-сопра-вительницы Марии II (1689-1694)) до парламентской реформы 1832 г., которая окончательно ликвидировала возможности монархии иметь социальную опору, после чего короли и королевы стали навсегда править «милостью парламента».
Одним словом, после двух буржуазных революций (середины XVII в. и «Славной революции» 1688 г.) абсолютной монархии в Англии был нанесен смертельный удар, после которого
она не смогла оправиться. Но понадобился переходный период, когда монархия оставалась достаточно влиятельной, а парламент не имел еще тех возможностей влиять на правительство, которые у него появились в эпоху парламентской монархии. Этот переходный период принято называть дуалистической монархией. Главным содержанием данной эпохи является утрата королями влияния на английский парламент и на правительство, которое становится ответственным уже не перед монархом, а перед парламентом. Данная тенденция стала возможна после «Славной» революции и последующих событий конца XVII в. Следующий век стал временем равновесия между прерогативами короны и парламента и все большего усиления последнего в ущерб интересам короны. Парламентская реформа 1832 г. послужила тем рубежом, после которого влияние монарха на парламент уступило влиянию законодательного и представительного органа. Лавирование правительства между короной и парламентом закончилось тем, что кабинет стал достаточно самостоятельной инстанцией по отношению к королям, будучи ответственным перед парламентом.
Еще в период Реставрации (1660-1688) Стюартов началось формирование кабинета министров из Тайного совета — органа, который со времен династии Тюдоров помогал королю управлять страной. Министры считались «слугами короля» и зависели от него, вплоть до того, что монарх из своего «цивильного листа» выплачивал им содержание. Правда, во время Реставрации парламент получил право отстранять некоторых министров и привлекать их к ответственности. Можно сказать, это было право импичмента. Поэтому уже в конце XVII в. министр мог отказаться выполнять поручение монарха, ссылаясь на «дело Денби» (тогда парламент привлек к ответственности министра — лорда Денби).
После «Славной революции» 1688 г. не только сменилась династия, но, по сути, изменился политический строй в Англии. Новые монархи — Вильгельм III Оранский (1689-1702) и его жена Мария II Стюарт (1689-1694), получившие из рук парламента власть в результате государственного переворота, были вынуждены больше считаться с парламентом. Это принципиально меняло статус последнего.
Отражением новых тенденций стал «Билль о правах» (1689), закреплявший права парла-
мента. Но самое главное было здесь то, что монарх законом обязывался соблюдать эти права и не мог отменить этот закон. Без санкций палат парламента король не мог издавать законы, взимать налоги, распоряжаться армией, запрещать прения. А в 1694 г. устанавливалось, что парламент созывается в обязательном порядке раз в три года. С 1716 г. парламентский срок увеличивался до семи лет.
Но без подчинения кабинета парламенту все его завоевания делали парламент вторичным по отношению к короне. И в решении этой задачи помогла династическая проблема. Дело в том, что у Вильгельма и Марии не было детей, и если бы после смерти сестры Марии, королевы Анны (1702-1714), не осталось детей, то парламент не хотел воцарения сына свергнутого в 1688 г. Якова II (1685-1688). И потому в 1701 г. был принят «Акт об устроении», по которому трон должен был перейти к родственникам Стюартов — Ганноверской династии. При этом Ганноверские курфюрсты должны были выполнить ряд условий.
Без разрешения парламента король не мог начинать войну. Монарху запрещалось покидать Англию. Иностранцы не могли занимать государственные должности. Закреплялся принцип разделения властей, поскольку запрещалось одновременно быть членом парламента и членом кабинета. Утверждался принцип «ответственного правительства», так как документы Тайного совета обязательно подписывались теми, кто выдвинул ту или иную правительственную инициативу.
Когда в 1714 г. пресеклась со смертью королевы Анны, не оставившей наследников, династия Стюартов, во главе Великобритании встал курфюрст Ганноверский Георг. Известно, что Георг I (1714-1727) не говорил по-английски, больше интересовался делами своего Ганновера, а не Британии, разговаривал с министрами по латыни и не вмешивался в дела правительства. В отсутствие короля появился председатель заседаний кабинета — премьер-министр. С 1721 по 1742 гг. им был Р. Уолпол, который считается первым полноценным премьер-министром в истории Великобритании. Георг II (17271760) уже не имел права присутствовать на заседаниях кабинета.
Важным элементом дуалистической монархии является формирование двухпартийной системы. Уже в период Реставрации существовали
виги и тори. Но долгое время их представители одновременно могли входить в министерства. Вильгельм III первым сформировал «однопартийное» правительство, когда в кабинете остались более лояльные этому королю виги. Он избавился в правительстве от тори, склонявшихся вернуть сына Якова II. Но главное здесь в том, что таким образом кабинет стал однородной и более сплоченной командой, которая могла начать свою игру, независимую от короны и парламента.
Георг I также способствовал усилению вигов, поскольку они были против возвращения трона сыну Якова.
В XVIII в. впервые партийный кабинет вигов ушел в отставку из-за того, что преобладавшие в парламенте тори отказались поддерживать политику правительства (кабинет Р. Уолпола в 1742 г.). Но поскольку королевская власть была достаточно сильна, кабинет мог править и без поддержки парламента. Это тоже характерная особенность дуалистической монархии. Так, У. Питт-младший возглавлял кабинет с 1783 по 1806 гг. (с небольшим перерывом) благодаря поддержке короля Георга III (1760-1820). Во второй половине XVIII в. кабинет усилился именно благодаря тому, что лавировал между абсолютистскими стремлениями Георга III и сдерживавшим короля парламентом.
И это продолжалось, пока парламентская реформа 1832 г. не выдвинула на первую роль парламент в конкуренции с королевской властью. Именно благодаря реформе 1832 г. были ликвидированы «гнилые местечки», где избирались представители сельских поселений, более роялистских и лояльных короне, и в парламенте отныне оказались в большинстве представители городов, то есть буржуазных (либерально-конституционных) слоев, настроенных более критично к монархии.
Парламент стал более демократичным после снижения избирательного ценза. Если в начале XVIII в. из 7,5 млн жителей страны участвовать в выборах могли только 245 тыс., то после 1832 г. круг избирателей как минимум удвоился.
Так закончился период дуалистической монархии. Великобритания вступила в период парламентских реформ 1832, 1867 и 1884 гг. Реформы продолжались и в XX в., вплоть до рубежа XX-XXI вв. (реформа Палаты лордов кабинета Т. Блэра). Смысл этих реформ — превращение Англии в парламентскую монархию.
Вследствие этих событий и тенденций монарх сегодня только формально имеет большие полномочия. Как институт управления монарх — не более чем декоративная фигура. Он не может не подписать принятые палатами законопроекты. Приход монарха в палату лордов для зачитывания написанной аппаратом премьер-министра тронной речи (которую, по традиции, депутаты заслушивают в дверях палаты общин) — не более чем символичное участие его в законодательной работе. После событий XVII в. короли до сих пор не могут переступить порог палаты общин, а именно там идет бурная политическая и законодательная жизнь страны (сейчас, конечно, не так, как это было в XVIII, XIX и даже в XX в., но все же она более насыщенна, чем в палате лордов).
Так о какой законодательной роли королевы может идти речь? «Король в парламенте» — это традиционная формула, и не более. Со времен королевы Виктории (1837-1901) монархи перестали даже подписывать самостоятельно законопроекты, за них это делает специальный комитет. Видимо, чтобы не возникала сама мысль о том, что монарх может воспользоваться своим формальным правом не подписывать билли. Премьер-министром давно становится лидер победившей на выборах в палату общин партии. Сегодня их фактически две с половиной. Консерваторы (тори), лейбористы, либерал-демократы (преемники бывших вигов, утративших после выборов 1924 г. свое место в некогда двухпартийной системе, когда впервые не тори и не виги, а лейбористы сформировали правительство; кстати, король Георг V (1910-1936) при всей своей антипатии к «красным» лейбористам не мог не передать им власть; никому, даже завзятым тори, в голову не приходило, чтобы король воспользовался своей прерогативой и распустил «красный» парламент — королевский абсолютизм был страшнее, чем английские социалисты). Министры назначаются по рекомендации премьера. Монарх лишь «дает на это согласие». Во всем — «советы» правительства, и ослушаться их невозможно никому из монархов. Иначе ослушавшегося ждет участь либо Карла I, либо, в лучшем случае, его младшего сына Якова II. Правительство, армия, чиновники, церковь, суды давно управляются не по воле короля.
На что же имеет право английский монарх в начале XXI в.? Он может получать информацию о наиболее важных государственных делах,
которые рассматривают парламент и кабинет, давать политическим деятелям советы, выражать озабоченность по определенным проблемам и т. п. [1. С. 34]. Это своего рода «консультант», «рефери», который имеет многовековой опыт взаимодействия с различными политическими силами, элитой и стоящий над схваткой, смотрящий на процесс с точки зрения тысячелетней монархии. Те монархи, которые не по-английски занимали радикальную позицию, сталкивались с радикальным же сопротивлением своей власти (для английского менталитета нехарактерно заявлять однозначно и бескомпромиссно свою позицию, даже если ты готов ее отстаивать; некий «лондонский туман» должен присутствовать во всем и всегда, или почти всегда, иначе вас заподозрят в радикализме и неспособности услышать все общество, кроме своих сторонников, а это противоречит «английской конституции» и духу Великой хартии вольностей).
В целом в настроениях английского общества превалирует монархизм (разумеется, монархизм по-английски). В основном британцы требуют сокращения расходов бюджета на содержание двора (цивильный лист, выплачиваемый монархам парламентом; кстати, неплохое средство «приручить» королей; королевский двор сегодня платит подоходный налог и согласен на сокращение цивильного листа).
Итак, мы видим практически декоративный характер нынешнего монарха в Великобритании.
Однако возникает вопрос: для чего нужна монархия этой стране, если король царствует, но не управляет, а управляет страной через парламент и партийные кабинеты буржуазия (воспользуемся этим марксистским термином для обозначения правящего класса в британском, да и не только, современном обществе)?
Аналитики полагают, что монарх смог бы сыграть важную политическую роль в случае разрушения двухпартийной системы (лейбористы и консерваторы и входящие с ними в коалиции либерал-демократы) или отсутствия в партии парламентского большинства единоличного лидера [1. С. 35]. В этих условиях или иных экстраординарных ситуациях полномочия монарха позволили бы ему выбрать премьера, будучи частью современной, буржуазной системы (а нынешний королевский двор всячески подчеркивает свой модернизм и приверженность современным, а не феодальным ценностям) и незаинтересованной политической силой, думающей
не о партийных, а о сугубо национальных интересах. И если в стране возникнет острый кризис, монархия сможет при помощи своих «проснувшихся» сугубо вертикально выстроенных полномочий восстановить деятельность властных структур.
Список литературы
1. Пронкин, С. В. Государственное управление зарубежных стран / С. В. Пронкин, О. Е. Петруни-на. М. : КДУ, 2011. 496 с.
2. Капитонова, Н. К. Великобритания в конце XX — начале XXI века: от консерваторов к лейбористам : учеб. пособие / Н. К. Капитонова. М. : МГИМО(У), 2003. 128 с.
