CC BY
162
МЕСТО И РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ миграционном службы РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ ЗА РУБЕЖОМ
А.П. Меркулова
(адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, г. Москва; [email protected])
В статье рассматривается положение Федеральной миграционной службы Российской Федерации в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Автор анализирует место и роль данного органа в механизме реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом через призму нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения в данной сфере. На основании исследования делается вывод о том, что фактическая компетенция Федеральной миграционной службы Российской Федерации выходит за рамки контрольно-надзорных функций, определяемых в качестве ключевых для федеральных служб.
Ключевые слова: Федеральная миграционная служба Российской Федерации, система, структура и место ФМС России, государственная политика в отношении соотечественников за рубежом.
Федеральная миграционная служба Российской Федерации (далее - ФМС России) как субъект правоотношений была учреждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N° 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [1].
В соответствии с данным указом предусмотрена дифференциация федеральных органов исполнительной власти, основанная на разграничении министерств, агентств и служб, что является сравнительно новым феноменом российского конституционализма. Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти. Она не запрещает и полного отсутствия видовой дифференциации этих органов (обязательными в силу норм Конституции Российской Федерации являются только министерства). При подобных обстоятельствах чрезвычайно важным является научное и законодательное определение признаков, на основании которых разграничиваются понятия «министерство» [2, с. 40], «агентство» [3, с. 31] и «служба» [4, с. 37]. В противном случае система федеральных органов исполнительной власти окажется произвольной, необоснованной и вследствие этого недо-
статочно эффективной с конституционноправовой точки зрения.
Понятия «министерство», «агентство» и «служба» являются многозначными и используются в различных смысловых значениях. Термин «министерство» происходит от латинского слова «ministro», что означает «служить, управлять». Министерства как центральные органы управления специальной компетенции, ведающие отдельной отраслью государственной администрации, были учреждены Манифестом Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. [5, с. 62]. Термин «агентство» происходит от французского слова «agence». Чаще всего он характеризует подведомственные структуры, которые выполняют отдельные поручения и осуществляют представительские функции. Вместе с тем понятие «агентство» нередко используют и для наименования государственных учреждений [6, с. 11]. Наконец, термин «служба» характеризует одновременно и вид публичной деятельности (государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба, муниципальная служба) [7, с. 17], и вид федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции [8, с. 10].
Вследствие видовой дифференциации федеральных министерств, агентств и служб возникает важная конституционная проблема разграничения компетенции между ними и организации их межведомственного взаимодействия. Агентства и службы могут позиционироваться как самостоятельные государственные органы, не находящиеся в административном подчинении министерств. Возможен и иной подход, предполагающий внутреннюю административную иерархию в среде федеральных исполнительных органов специальной компетенции*. В частности, ФМС России (в соответствии с Положением о ней) подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации (далее
- МВД России). Это вполне логично, потому как основные вопросы организации и деятельности службы относятся к сферам, близким именно этому министерству. Однако функция реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом подведомственна не МВД России, а Министерству регионального развития Российской Федерации [12]. При этом нормы Конституции Российской Федерации однозначно говорят об административном подчинении федеральных министерств, агентств и служб Правительству Российской Федерации и допустимости координации их деятельности Президентом Российской Федерации.
В ст. 12 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [13] ФМС России как субъект правоотношений не упоминается. Буквально анализируемая статья предписывает, что «государственное управление и контроль в области отношений с соотечественниками осуществляются: на федеральном уровне
- Правительством Российской Федерации и специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти; в субъектах Российской Федерации - ор-
* О множественности трактовки термина «субсидиарность» см. [9, с. 51; 10, с. 30; 11, с. 91].
ганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Под «специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти» понимается не только ФМС России, но и Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, Министерство регионального развития Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти.
Подобный метод правового регулирования общественных отношений заслуживает критической оценки. В Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» термин «специально уполномоченный на то федеральный орган исполнительной власти» употребляется в единственном числе. Из этого следует, что функции государственного управления и контроля в отношении соотечественников за рубежом должны быть возложены на какой-то один федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции либо четко разграничены между несколькими органами с ясным указанием, какие именно полномочия и функции подведомственны соответствующим государственным органам.
Вместе с тем Положением о Федеральной миграционной службе [14] установлено лишь одно полномочие данного органа исполнительной власти в сфере реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, а именно «участие в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (подп. 8 п. 6 Положения). Столь общая формулировка является, по сути, пробелом в правовом регулировании и, как следствие, приводит к неоднозначности исполнительно-распорядительной деятельности и правоприменительной практики [15]. Анализируемый нормативный правовой акт не устанавливает, какова степень «участия» ФМС России в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников
за рубежом, какие конкретно права и обязанности присущи данной службе в указанной сфере. Отсутствует административный регламент по исполнению ФМС России государственной функции контроля и надзора в области государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Применительно к ряду иных полномочий и функций ФМС России, напротив, наблюдается ясность, четкость и недвусмысленность правового регулирования общественных отношений.
Основным аргументом в пользу возложения функций поддержки зарубежных соотечественников на ФМС России является взаимосвязь данной функции с другими функциями этой службы. Одним из важнейших конституционных принципов в механизме разграничения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарности, согласно которому компетенция должна возлагаться на орган, способный осуществлять ее наиболее эффективным образом [16].
В связи с этим можно выделить следующие полномочия ФМС России, демонстрирующие их логическую взаимосвязь с функцией поддержки зарубежных соотечественников:
1) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
2) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
3) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации [17];
4) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
5) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев [18];
6) участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища
иностранным гражданам и лицам без гражданства [17];
7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
Другим важным преимуществом системы ФМС России по обеспечению функции поддержки соотечественников за рубежом является наличие заграничного аппарата. Не каждый федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции имеет заграничный аппарат, в то время как организационная работа с зарубежными соотечественниками в значительной мере должна осуществляться на территории зарубежных стран.
В соответствии с Положением о представительстве и представителе Федеральной миграционной службы за рубежом [18], заграничный аппарат ФМС России составляют ее «представительства и представители».
Пункт 12 Положения о представительстве и представителе Федеральной миграционной службы за рубежом специально предписывает, что одной из основных задач представительства ФМС России в зарубежных странах является «участие в рамках своей компетенции в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Таким образом, Положение закрепляет в качестве основной задачи заграничных представительств службы не реализацию государственной политики в отношении зарубежных соотечественников вообще, а уже
- «участие в рамках своей компетенции» в реализации программы их добровольного переселения в Россию.
Вместе с тем анализируемое Положение закрепляет ряд методологически близких задач и функций, которые в той или иной мере взаимосвязаны с реализацией государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за ру-
бежом. Часть из них имеет более общий характер (участие в реализации государственной политики Российской Федерации в сфере миграции, представление интересов ФМС России при реализации Российской Федерацией государственной политики в сфере миграции, осуществление мер по реализации международных договоров Российской Федерации в области миграции), другие, напротив, - конкретизирующую или частную природу.
К конкретизирующим задачам и функциям относятся:
1) сбор, изучение и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике, а также о законодательстве государства пребывания в сфере миграции;
2) обеспечение взаимодействия и сотрудничества ФМС России с миграционными и иными компетентными органами государства пребывания;
3) разработка предложений по развитию сотрудничества с государством пребывания по вопросам миграции;
4) осуществление приема граждан государства пребывания, граждан других государств, лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории государства пребывания, по вопросам трудовой миграции и переселения в Российскую Федерацию; и др.
Приведенных данных достаточно, чтобы сформулировать вывод о том, что фактически компетенция ФМС России, ее заграничных представительств, представителей и других структурных подразделений явно выходит за рамки контрольно-надзорных функций, определяемых в качестве ключевых для федеральных служб (в отличие от федеральных министерств и федеральных агентств). В сфере поддержки зарубежной «диаспоры» ФМС России, во-первых, реализует государственную политику, определяемую федеральным законом и подзаконными нормативными правовыми актами главы государства, во-вторых, осуществляет правоприменительные функции, в-третьих, оказывает ряд государственных услуг.
1. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2003. 165 с.
2. Тангиев З.А. Федеральное агентство как орган исполнительной власти, оказывающий государственные услуги // Современное право. 2007. № 5. С. 40-43.
3. Игнатюк Н.А., Тихомиров Ю.А. Предложения к типовой схеме положения о федеральном агентстве // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 31-36.
4. Тангиев З.А. Контрольно-надзорные полномочия федеральных служб // Юридические науки. 2006. № 4. С. 37-43.
5. Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 62-75.
6. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика.
2006. № 5. С. 11-14.
7. Сивкова И.Н. Федеральные органы исполнительной власти России (конституционно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 22 с.
8. Войт М.Н., Воробьева В.В. К вопросу о разграничении функций между федеральной службой и федеральным агентством // Право и практика. 2005. № 2. С. 1015.
9. Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право.
2007. № 15. С. 51-53.
10. Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. 2005. № 11. С. 30-34.
11. Ковлер А. Сцилла и Харибда Европейского Суда: субсидиарность или правовой активизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 6. С. 91-96.
12. Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 янв. 2005 г.
№ 40: ред. от 5 июня 2008 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. 31 янв. № 5. Ст. 390; 2008. 16 июня.
13. О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: федер. закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ: ред. от 23 июня 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22. Ст. 2670; 2010. № 30. Ст. 4010.
14. Положение о Федеральной миграционной службе: утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (ред. от 3 марта 2008 г.) // Рос. газ. 2004. 21 июля.
15. Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации: приказ Федеральной миграционной службы Рос. Федерации от 6 июля 2009 г. № 159 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 39.
16. Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации о беженцах: приказ Федеральной миграционной службы Рос. Федерации от 5 дек. 2007 г. // Рос. газ. 2008. № 452. 23 апр.
17. Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства: приказ Федеральной миграционной службы Рос. Федерации от 5 дек. 2007 г. // Рос. газ. 2008. № 451. 19 марта.
18. Об утверждении Положения о представительстве и представителе Федеральной миграционной службы за рубежом: приказ Федеральной миграционной службы РФ от 9 февр. 2009 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 22.
