CC BY
106
УДК 338
В.А. Васильев* МЕСТО ГОСКОРПОРАЦИЙ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ РФ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье представлены основные черты сложившейся в нынешней российской экономике новой модели интеграционных финансово-хозяйственных структур, государственных корпораций. Также рассмотрены наиболее существенные проблемы институционального регулирования работы госкорпораций в контексте общих закономерностей правового обеспечения интеграции юридических лиц в РФ.
Ключевые слова: национальная экономика, государственная корпорация, государственное регулирование, интеграция, реорганизация.
Российская экономика начала XXI в. ощущает острую нужду в реформировании пережитков прошлых десятилетий, выражающемся в насущной необходимости разработки новых технологий и их активного внедрения в производственный процесс. Данная тенденция касается большей части отраслей национального хозяйства, однако не все из них в равной степени способны претворять в жизнь стратегию инновационного развития. Отрасли, затрагивающие инертные производства, которые обладают достаточно высоким эффектом масштаба, склонны в меньшей степени к реформированию своей деятельности, что говорит о необходимости активного государственного вмешательства в эти сферы с целью поддержки проводимой ими модернизации.
Ко всему прочему важным следствием подобного вектора развития национальной экономики выступает инициация интеграционных процессов, наблюдаемых практически повсеместно, которые тем не менее наиболее характерны именно для крупных производств или сфер реализации крупномасштабных проектов. Последнее, безусловно, может быть отнесено и к производству общественных благ.
Одной из форм, олицетворяющих результаты интеграционных процессов в сферах крупномасштабного производства, являются государственные корпорации. Подобные предприятия действительно представляют собой результаты слияния нескольких изначальных организаций, что отвечает слову «корпорация» в их названии. Первая же часть названия данных структур указывает на то, что такие организации полностью учреждаются государством, являясь некоммерческими организациями [1].
Основной целью создания госкорпораций выступает производство благ, связанное с высокими рисками и издержками, широким спектром необ-
ходимых для производства ресурсов, а также пролонгированной (неявной) рентабельностью. Как несложно догадаться, все вышеперечисленное относится к производству общественных благ и большинству отраслей бюджетной сферы, которые зачастую не имеют даже пролонгированной рентабельности и характеризуются, таким образом, явной убыточностью (например, сфера национальной обороны).
Важной статьей инициации создания той или иной госкорпорации со стороны государства является рассмотрение данных структур как одних из самых эффективных институтов инновационного развития. Это объясняется тем, что внедрение инноваций, связанное непосредственным образом с фундаментальными научными разработками и их финансированием, по силам лишь крупным интеграционным объединениям, способным активно внедрять разработанные нововведения в процесс производства. Таким образом, созданием госкорпораций достигается определенная степень специализации, диверсификации государственного вмешательства в производственный процесс с целью его оптимизации.
Однако, несмотря на вполне рациональные цели индукции формирования госкорпораций, процесс их становления с точки зрения правовой части государственного регулирования имеет множество проблем. Первая и одна из основных проблем в данном случае заключается в самом механизме создания новой госкорпорации. Основой отнесения того или иного юридического лица к разряду госкорпораций выступает его учреждение на основе института доверительной собственности (см. рисунок). Госкорпорации таким путем получают право собственности на определенную долю государственного имущества. Однако последняя отчуждается от государства не приватизационным способом, а безвозмездно и в ряде случаев прак-
* © Васильев В.А., 2013
Васильев Вячеслав Алексеевич ([email protected]), кафедра государственного и муниципального управления Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
тически бесконтрольно. В конечном итоге собственность госкорпораций не подпадает под правовые нормы, относящиеся к капиталу, прошедшему приватизацию [1].
Если конкретизировать процесс формирования госкорпорации, прибегая к приведенной схеме (см. рисунок), то можно утверждать, что учредителем траста выступает государство, а госкорпорация принимает роль доверительного собственника. Причем прибыль в полном смысле слова не является целью функционирования госкорпорации как некоммерческой организации [по Федеральному закону № 7-ФЗ от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях» (НКО)], так что весь доход от подобной деятельности целиком поступает к бенефициару, в роли которого представлено само государство в виде той или иной структуры или всего общества целиком. Несмотря на кажущуюся эффективность такого подхода, связанную с упоминавшимся выше разделением государственной поддержки производства, институт траста в России является достаточно рискованной формой операций с собственностью, вследствие слабого развития органов, контролирующих данную сферу жизни общества. Таким образом, роль бенефициара вместе с обществом при неправомерном отклонении от заявленной схемы (рис.) может делить сама госкорпорация, отвлекающая на себя часть дохода.
Конкретика правового регулирования создания и дальнейшей работы госкорпораций как интеграционных структур видится развитой слабо. Если обратиться к государственному правовому обеспечению формирования объединений коммерческих предприятий, то данная отрасль может быть оценена как вполне проработанная и сформированная. Основной упор в данном ключе государственного регулирования делается на два первостепенных аспекта процесса ассоциации организаций:
1) порядок и условия реорганизации изначальных предприятий. В данном случае целью контролирующих органов является корректное отнесение той или иной реорганизации фирм либо к процессу поглощения, либо к процессу слияния. Первый случай характеризуется сохранением одной из первоначальных компаний, активы которой преумножаются за счет остальных участни-
ков ассоциации. Во втором случае результат слияния знаменует появление нового юридического лица на основе изначальных предприятий;
2) порядок конвертации акций каждого общества в акции новой фирмы. Основной задачей данной статьи государственного регулирования выступает недопущение покупки новой организацией акций прежних компаний у их держателей по ценам, ниже рыночных, а также контроль над исполнением фирмой-результатом процесса ассоциации долговых обязательств первоначальных предприятий [2].
Подобные общие цели решаются, посредством применения к каждой конкретной ситуации следующих юридических документов:
1. Гражданский кодекс РФ. Это основа в данном векторе государственного регулирования.
2. Федеральный закон № 208-ФЗ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах». В частности, реорганизация юридических лиц регламентируется ст. 15 данного закона.
3. Федеральный закон № 178-ФЗ от 21.12.2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества».
4. Федеральный закон № 39-ФЗ от 22.04.1996 г. «О рынке ценных бумаг».
5. Федеральный закон № 46-ФЗ от 05.03.1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».
6. Федеральный закон № 14-ФЗ от 08.02.1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» [2].
Что касается госкорпораций, то неправомерность применения львиной доли перечисленных правовых инструментов в отношении них вытекает из самого юридического статуса подобных структур. Под данным углом зрения, госкорпорации представляют собой государственные унитарные предприятия, обладающие, правда, правом собственности на вверенное им имущество. Плюс как унитарное образование госкорпорация после своего создания с юридической точки зрения теряет статус интеграционного объединения, который, однако же, был ей присущ на стадии формирования [1]. Надо сказать, что унитарный характер госкорпорации здесь рассматривается в контексте права собственности на переданное ей госимущество.
Цели, регламенты,
Учредитель собственность Доверительный
траста собственник
I
__________________Прибыль
Бенефициар *
Рис. Схема института доверительной собственности (траста)
В технологическом же смысле даже после своего объединения в госкорпорацию изначальные предприятия могут сохранять некоторую степень автономности, оправдывая таким образом корпоративные свойства вновь созданного объединения.
Единственным общим для всех госкорпораций нормативно-правовым актом служит ст. 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях» (НКО). Причем пока что в институциональных актах четко не оговорен даже сам статус госкорпорации как юридического лица. На деле это выражается в том, что каждая госкорпорация создавалась через предложение и принятие отдельного Федерального закона, регламентам которого она и подчиняется после своего оформления. Например, формирование «Фонда содействия реформированию ЖКХ» было утверждено Федеральным законом № 185-ФЗ от 21.07.2007 г. «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; госкорпорация «Олимпстрой» учреждена Федеральным законом № 238-Ф3 от 30.10.2007 г. «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
Отчасти подобная институциональная ограниченность государственного регулирования сферы деятельности госкорпораций связана с их незначительным количеством. Первой государственной корпорацией было Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), созданное на основании Федеральных законов № 7-ФЗ от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях» (НКО) и № 40-ФЗ от 08.07.1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций». Форма госкорпорации тогда оказалась наиболее приемлемой для АРКО, которое было ликвидировано в 2004 г. за выполнением им поставленных задач. Далее на базе ликвидированного АРКО было создано Агентство по страхованию вкладов через утверждение Федерального закона № 177-ФЗ от 23.12.2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В дальнейшем тенденция сопровождения создания каждой госкорпорации отдельным федеральным законом сохранилась, и в 2007 г. на все шесть созданных за тот период государственных корпораций было принято шесть соответствующих законов [1].
Подобный подход содержит опасность, заключающуюся в слабой возможности влияния на деятельность сформированной госкорпорации со стороны учредителя, то есть государства, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ реорганизация и ликвидация госкорпорации устанавливаются законом о ее создании, но не подчиняются регламентам ГК РФ, как это происходит с другими организациями. На госкорпорации не распространяются положения ст. 32 за-
кона № 7-ФЗ, определяющей порядок контроля за деятельностью НКО.
Ко всему прочему наивысшая селективность государственного регулирования в отношении госкорпораций ведет к отсутствию общих принципов их отчетности перед бенефициаром. Мониторинг работы подобных структур, как правило, сводится к внутреннему контролю. Например, в Росатоме ведение финансово-хозяйственной деятельности подотчетно ревизионной комиссии и структурному подразделению внутреннего аудита (ст. 5; 19; 31 и 32 Федерального закона № 317-ФЗ от 01.12.2007 г. «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»), которые по определению не являются органами общегосударственного контроля. Однако даже в случае выявления ненадлежащего распоряжения вверенным имуществом со стороны госкорпорации применение к ней санкций опять же натыкается на не-сформированность правовой базы, поскольку общие принципы предъявления санкций к госкорпорациям также отсутствуют. Все подобные недоработки могут вылиться в огромные убытки для государства, которое потратило на формирование уставного капитала всех госкорпораций в общей сложности около 2 трлн рублей [1].
К тому же, описанные недоработки государственного регулирования ведут не только к правовой, но и к финансовой обособленности госкорпораций. Последние имеют право на получение субсидий со стороны государства, а также кредитов и других денежных отчислений как со стороны учредителя, так и со стороны коммерческих предприятий [см. подр.: 3]. На государственные корпорации не распространяется также действие Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что выводит их финансово-хозяйственную деятельность из-под сферы прямого контроля государства [1]. Наряду с обладанием правом выступать учредителем юридических лиц вышеперечисленные особенности потенциально позволяют госкорпорациям через образование зависимых от них мелких компаний ненадлежащим образом распоряжаться частью получаемого ими дохода, передавая ее подобным мелким фирмам. Важно отметить, что при этом будет сохраняться унитарный характер самой госкорпорации, исходя из чего юридический статус данного финансово-хозяйственного образования останется неизменным.
Тем не менее пробелы в правовом государственном регулировании деятельности госкорпораций можно использовать для увеличения отдачи, прибыльность от создания подобных структур. Это может, в частности, быть представлено преференциальными условиями налогообложения, усилен-
ным субсидированием, созданием выгодных условий поставки ресурсов при условии явного повышения эффективности доверенной госкорпорации отрасли национального производства. Нельзя отрицать и того, что оправданность создания госкорпораций заключается в стремлении государства усилить темпы инновационного развития, связанные прежде всего с интенсификацией финансирования фундаментально научных разработок. Последнее является прерогативой, как правило, государственных учреждений, которые, в соответствии со ст. 121—123 нынешнего ГК РФ, могут претерпевать объединение в союз лишь с другими государственными предприятиями, равно как и коммерческие организации имеют право вступать в интеграцию только с коммерческими структурами. Соответственно, институт государственной корпорации призван решить не только проблему усиления развития фундаментальной науки, но и наладить процесс внедрения научных разработок в реальное производство, подвергшееся интегрированию с научными структурами (например, с НИИ). Отсюда следует вывод, что госкорпорации, учитывая их слабо определенный юридический статус и связанные с этим обстоятельством риски, должны создаваться только в тех отраслях экономики, которые наиболее остро нуждаются в ускоренной модернизации своего производства. Более активное внедрение в националь-
ное хозяйство государственных корпораций требует усиления государственного регулирования их деятельности, которое должно быть выражено прежде всего совершенствованием юридического статуса госкорпорации и разработкой универсальных институциональных норм их финансово-хозяйственной деятельности. Как следствие, подобное обстоятельство повлечет за собой усиление государственного контроля за доверенным собственником в лице госкорпорации, что на деле оптимизирует работу последней и оправдает акт передачи госимущества.
Библиографический список
1. Инновационное развитие — основа модернизации экономики России: Национальный доклад. М.: ИМЭМО РАН, ГУ-ВШЭ, 2008. 168 с.
2. Тюкавкин Н.М., Сорочайкин А.Н. Стратегическое развитие промышленных предприятий и современные методы оценки его эффективности // Экономика и управление в XXI веке. Т. 4: Анализ эффективности функционирования промышленного предприятия: кол. монография / Краснослободцева Е.С. и [др]. Самара: Издательство «Глагол», 2011. С. 81-146.
3. Белокрылов В.А., Бородин А.И., Сорочайкин А.Н., Шаш Н.Н. Государственное регулирование корпоративного управления в формирующейся экономике // Вестник Самарского государственного университета. 2013. № 4 (105). С. 73-81.
V.A. Vasiliev*
PLACE OF STATE CORPORATIONS IN THE SYSTEM OF NATIONAL ECONOMICS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND PECULIARITIES OF STATE REGULATION OF THEIR ACTIVITY
In the article the basic traits of composed in the current Russian economy of new model of integration financial and economic structures, state corporations is presented. Also the most important problems of institutional regulation of work of state corporations in the context of general regularities of legal regulation of integration of juridical persons in the Russian Federation are presented.
Key words: national economy, state corporation, state regulation, integration, reorganization.
* Vasiliev Vyacheslav Alexeevich ([email protected]), the Dept. of State and Municipal Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
