CC BY
239
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ИСТОРИЯ
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93-99. УДК 94(571)
DOI 10.25513/2312-1300.2018.4.93-99
А. П. Толочко, И. А. Коновалов
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПО «УЧРЕЖДЕНИЯМ ДЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГУБЕРНИЙ» 1775 г.
Данная статья повествует о кодификации полицейского законодательства, а также об организации местного управления Российской империи последней четверти XVIII в. согласно «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. «Учреждения» оказались устойчивым законодательным актом. Органы и институты, им созданные, стали на долгие годы, вплоть до реформ 60-70 гг. XIX в., не только представителями верховной власти на местах, но и прямыми проводниками её политики.
Ключевые слова: история государства и права; полиция; полицейский; взыскание; администрация; нарушения; XVIII в.; управление.
A. Р. Tolochko, I. A. Konovalov
LOCAL GOVERNANCE IN THE RUSSIAN EMPIRE BY "INSTITUTIONS TO MANAGEMENT THE PROVINCES" 1775
The article describes the process of codification in the administrative legislation of the Russian Empire and also organization of local governance in the Russian Empire according with "Institutions for governance of the provinces" 1775. This act created the system of local police management which was centralized by establishing of the police bodies with number of state employees, specified in the law. Such institutes became both representatives of the sovereign power in the provinces and guides of its policies until reforms of the sixties and seventies of the 19th century.
Keywords: history of the state and the rule; police; police officers; violation; administration; punishment; 18th century; management.
Крестьянско-казачья война под предводительством Е. Пугачёва (1773-1775 гг.) показала предельную слабость местного управления и правоохранительных органов Российской империи. Необходимость реформирования местного управления обосновывалась в Манифесте императрицы Екатерины II, который предшествовал обнародованию «Учреждений», следующим образом: «Нашли Мы, что при больших территориях некоторых губерний, которые недостаточно снабжены, как правительственными учреж-
© Толочко А. П., Коновалов И. А., 2018
дениями, так и нужными для местного управления людьми, что в одном и том же месте, где ведётся управление губернии, казённые счеты и доходы, общие с полицией или благочинием, сверх того, ещё гражданские и уголовные дела отправляются, а таковым же неудобством тех же губерний в уездах и провинциях, управления не меньше подвержены» [1, № 14.392]. Манифест подчёркивал огромные территории административных единиц империи, недостаточное количество в губерниях должностных лиц
и органов управления, а также смешение при таком управлении разных ведомств и функций администрирования.
7 (18) ноября 1775 г. Екатериной II были подписаны «Учреждения для управления губерний Российской империи», в соответствии с которыми в 1775-1785 гг. были проведены кардинальные преобразования административного управления империей. Закон имел высокий уровень юридической техники. Статьи «Учреждений» имели заголовки, излагающие краткие содержания представленных норм. Законом почти не использовалось иностранная терминология, излагались нормы, написанные доступным, чётким, языком. Для органов управления в губерниях устанавливались следующие начала: разделение власти, коллегиальность, участие в суде и управлении представителей сословий. Под разделением власти законодатель второй половины XVIII в. понимал не разделение на законодательную, исполнительную и судебную власти, а то, что 3 функции деятельности государства в губерниях - финансы, полиция и суд должны быть разведены, а административные органы, по замыслу императрицы, должны быть разделены на полицейские и финансовые.
Высокий для второй половины XVIII в. уровень теоретической подготовки «Учреждений» подчёркивался впервые сформулированной в России доктриной местного управления и образовавшимся на её основе категориальным аппаратом. Эта теория представляла собой совокупность практического опыта, западных научных построений, а также российских управленческих традиций. При этом влияние западных просветительских идей на российское местное управление имело формальный характер, эти идеи получили проявление в технической организации органов власти на местах, в их формах и во взаимных отношениях, в определении границ деятельности учреждений, в разделении предметов ведения, однако они были проведены недостаточно последовательно и не оказали большого влияния на деятельность новых органов власти [2, с. 112].
На основании «Учреждений» в империи была проведены широкие преобразования местных органов управления. Образование местных управленческих структур, а также
назначения на должности производилось вышестоящими государственными органами на основании закона. Наименование учреждений местного управления и должностных лиц, их компетенция, порядок формирования, порядок деятельности и подотчётность определялись также «Учреждениями» 1775 г. Региональное управление, по мнению императрицы, было обязано отражать собой управление коронной власти.
В соответствие с законом, империя была поделена на губернии и уезды, а промежуточное звено - провинции - упразднялось. Губернии получили одинаковое административное и судебное устройство. Главными органами в системе местного администрирования стали губернские правления во главе с наместниками (генерал-губернаторами) и губернаторами [1, № 14.392]. Особенности развития империи привели к созданию центров власти, которые были бы способны достойно представлять местные управленческие структуры перед верховной властью.
Законодатель твёрдо придерживался мнения о том, что на эффективной организации местного управления может быть построено оптимальное управление всей страной. Таким убеждением объяснялись децен-трализаторские начала «Учреждений» - полномочия коллегий передавалась в губернии, «дабы, быть сближенными с самими предметами управления, с народными нуждами, действовать вернее, обстоятельнее и полезнее» [3, с. 202]. Закон преследовал задачу сближения управляемых и управляющих, пытался заполнить губернское управление лицами знакомыми с бытовыми особенностями и насущными интересами каждого конкретного региона.
Новое административное деление страны фактически определялось без учета экономических и национальных особенностей губерний. В его основу была положена численность проживавшего в административных единицах населения. В соответствии с «Учреждениями», территория страны делилась на губернии (300-400 тыс. ревизских душ в каждой) и уезды (20-30 тыс. ревизских душ). Это привело к разукрупнению губерний, число которых было удвоено, а через двадцать лет после начала реформы количество губерний возросло с двадцати до пяти-
десяти [2, с. 106]. Административные и полицейские полномочия в уездах осуществляли нижние земские суды, в городах - городничие, в губерниях - губернские правления.
Самые крупные административно-территориальные единицы получили в законе двоякие наименования: прежние «губернии» и новые, заимствованные из Древней Руси, «наместничества». Руководство над всеми местными административно-полицейскими органами возлагалось на наместников (генерал-губернаторов) и губернаторов с подчинявшимися им губернскими правлениями. Коллегии, за исключением Военной, Морской и Иностранных дел упразднялись, а их полномочия передавались в губернии: губернское правление, губернский суд и казенную палату. Коронная власть передавала в регионы решение большинства вопросов местного управления.
По «Учреждениям» в каждой губернии полагалось два начальника: главный - наместник или генерал-губернатор, и губернатор, хотя взаимоотношения между ними точно не были прописаны в законе. В IV главе «Учреждений» говорилось о государевом наместнике (генерал-губернаторе). При этом, в главе ничего не было сказано о губернаторе. Губернатору в законе не посвящалось специальной главы, из чего видно, что обязанности и права губернаторов и генерал-губернаторов в области управления совпадали. Назначая в наместничество (губернию) наместника (генерал-губернатора) и губернатора верховная власть хотела, чтобы ответственность за оперативное управление лежала на губернаторе, а генерал-губернатор должен был осуществлять контроль за тем, чтобы предписания верховной власти достигали нужного результата [1, № 14.392].
В «Учреждениях» говорилось, что губернаторы должны заседать с наместниками в губернских правлениях, а в отсутствии последних управлять губерниями по Наказам 1728 и 1764 гг., которые не были отменены «Учреждениями» и предоставляли губернатору большие права, чем наместнику «Учреждения». «Губернатор представляет особу императора, рассматривает в своей канцелярии в апелляционном порядке все судебные, полицейские и финансовые дела, отрешает чиновников, командует гарнизонными пол-
ками, в случае чрезвычайных ситуаций берет всю полноту власти на себя, выступает как опекун губернии». Преимущества губернатора перед наместником наиболее ярко были представлены в судебной области. Так, по «Учреждениям» наместник был «хозяином, а не судьёй», он не имел права вмешиваться в судебную деятельность, а только мог приостанавливать решения судов, доложив об этом Сенату [4, с. 307].
Губернатору «Учреждениями» придавались права, которые впоследствии получил вице-губернатор, а именно - права второго председателя губернского правления и замещающего должность губернатора, в случае его отсутствия. Вице-губернатор по «Учреждениям» должен был управлять хозяйственными делами губернии и председательствовать в казенной палате. В области финансового управления с учреждением казенных палат и подведомственных им казначейств, на губернаторов была возложена обязанность надзора за деятельностью губернских финансовых органов и оказания им в нужных случаях содействия. При приведении «Учреждений» в действие, наместники назначались на несколько губерний, но при них не было создано никаких управленческих органов. Административные, судебные и финансовые органы создавались на губернском уровне, а наместники выступали в качестве наблюдателей. Через десять лет верховная власть осознав бесполезность наместников (генерал-губернаторов) в европейской части страны, оставила эту должность для поставленных на особое положение или отдалённых частей империи.
В губернские правления, ставшие важнейшими органами власти на местах, входили губернаторы, как председатели, губернские прокуроры и два советника. Этот органы были наделены не только полицейскими, но и распорядительными полномочиями. «Учреждения» отступали от прежних принципов коллегиального управления на губернском уровне. Статья 103 закона, которая устанавливала порядок рассмотрения дел в губернских правлениях, подчёркивала, что вопросы в них разрешаются не по большинству голосов, а по заключениям губернаторов. Губернские правления были не автономны по отношению к губернаторам, поскольку
составляли с ними единое целое. Поэтому губернские правления являлись органами губернской власти первой, высшей степени. Власть в губернских правлениях, по существу, принадлежала губернаторам, которые председательствовали в них с правом решающего голоса [5, с. 218].
Для управления всеми фискальными и финансовыми вопросами, в каждой губернии учреждалась казенная палата из вице-губернатора и 5 членов: губернского казначея, двух асессоров и двух советников. Ей подчинялись уездные и губернские казначейства. Приказ общественного призрения под председательством губернатора создавался для управления больницами, школами, работными и смирительными домами. Надзор за законностью в губерниях осуществляли губернские прокуроры и губернские стряпчие. Члены губернских правлений и советники палат определялись в должности Сенатом [5, с. 214].
На губернаторов возлагались такие основные полномочия: 1) дела правительственные; 2) полицейские; 3) финансовые; 4) судебные. Губернские советы принимали участие в обсуждении новых законов. В случае несогласия с новым законом они имели право делать об этом представление в Сенат. На них, в случае чрезвычайных ситуаций и бунтов возлагалась вся власть в губернии. Губернаторы имели право открывать новые присутственные места. Они, с помощью губернских прокуроров, осуществляли надзор за местными органами власти. Губернаторы назначали должностных лиц, они же предавали их суду, они были обязаны пресекать случаи судебной волокиты, но не вмешиваться в судопроизводство. [6, с. 139].
Губернатор, а также генерал-губернатор или наместник, являлись командирами расквартированных в губернии войск (ст. 89-90) и следили за выполнением рекрутской повинности. Губернатору подчинялись городская и сельская полиция. Как начальник полиции края (ст. 84) он обязан «обуздовать излишества, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость» [1, № 14.392]. Главный орган оперативного управления губернии - губернское правление - не могло само остановить решения наместника, но оно могло внести в протокол своё мнение и представить
его в Сенат, что, по мнению законодателя, должно было сдерживать наместников от произвола.
Положение наместника было окружено большой помпезностью. Статья 93 устанавливала выплату наместнику кроме жалования большой суммы «столовых» - 6 000 рублей в год. Ему полагались два адъютанта и конвой из 25 человек. Однако о жаловании ему умалчивалось. Во время пребывания в столице генерал-губернаторы могли принимать участие в заседаниях Сената с правом голоса (ст. 91). Согласно ст. 47 «Учреждений» наместник и губернатор считались по Табели о рангах чиновниками 4-го класса, вице-губернаторы - 5-го класса (ст. 48). Статья 59 закона устанавливала, что генерал-губернатор и губернатор назначаются императором и выступают в качестве «поручиков правителя» [1, № 14.392].
По «Учреждениям» была создана система судебных, полицейских и финансовых учреждений в уездах. Причём города и уезды получали отдельное управление. Для заведования финансовыми делами были созданы должности уездных казначеев. Согласно «Учреждениям» главным исполнительным органом уездной администрации была полиция. Статья 23 закона создавала в каждом уезде земский суд, который являлся уездным полицейским органом. Здесь сказалось несовершенство терминологической, юридической техники законодателя. Земский суд это не суд, а орган полицейской, исполнительной власти. В то же время ряд судебных полномочий он всё-таки выполнял, выступая в качестве суда в делах связанных с укрывательством беглых [5, с. 211]. Земский суд находился, в полицейском отношении в прямой зависимости от губернского правления. Он состоял, в зависимости от количества населения уезда, из капитана или исправника и двух-трёх заседателей. Капитан-исправники утверждались в должности губернаторами, подчинялись им через губернские правления и являлись председателями судов [7, ст. 688-689, 697].
Земские суды были коллегиальными полицейскими органами со всеми их полномочиями, включая предварительное следствие. Полномочия земских судов определялись ст. 224 «Учреждения» и включали обязанно-
сти исполнительной полиции («охранена благочиния, порядка и добронравия; приведение в исполнение и наблюдение за исполнением предписанного в законе»); следственные (производство предварительных следствий) и судебные полномочия (судебное разбирательства маловажных проступков); приведение в исполнение судебных решений по уголовным и гражданским делам. В числе своих структур уездные органы полиции имели метрологическую службу (ст. 228). Статьи 225 и 230 возлагали на нижние земские суды надзор за исправностью путей сообщения. Статьи 226-228 предписывали полиции наблюдать, чтобы в уездах не производилось запрещенной торговли. Статья 229 возлагала на нижние земские суды розыск и поимку беглых. Кроме того, на земских исправников были возложены в уезде хозяйственные вопросы (ст. 235 - исполнение постановлений различных финансовых и хозяйственных учреждений коронной администрации); попечение о народном продовольствии (ст. 251-252) и здравоохранении (ст. 238-240), призрение бедных и сирот (ст. 252) [1, № 14.392].
Жалобы на нижние земские суды рассматривались в вышестоящих инстанциях -в уездных судах или нижних расправах. По полицейским делам и по вопросам о путях сообщения они подчинялись только губернским правлениям и только перед ними были подотчётны.
Закон предъявлял серьёзные требования к земским капитан-исправникам. «Земским исправникам надлежит исполнять свои обязанности с непоколебимою ревностью и верностью к службе её императорского величества, с человеколюбием и доброхотством к народу, с осторожною кротостию без ослабления во всех делах и с непрестанным бдением, чтобы порядок везде установленный каждым и всеми в уезде был сохранён в целости. Земский исправник обязан клятвою перед Богом в сохранении нерушимой подданнической верности к особе её императорского величества, и как без нарушения временного и вечного своего блаженства клятву свою преступить не может» [4, с. 219220]. Должности капитан-исправников в уездах не были аналогичны должностям губернаторов в губерниях, которые были основа-
ны на принципах единоначалия. Капитан-исправник был только первым среди остальных заседателей земских судов. Деятельность исправника осуществлялась в неразрывной связи с земскими судами. Капитан-исправник считался (ст. 52) по Табели о рангах чиновником 9-го класса (приравнивался к армейскому капитану). В целом ряде регионов земские исправники (ст. 66 «Учреждений») не выбирались, а назначались на должности губернским правлением.
В деятельности земских судов преобладали административные и полицейские полномочия. Как судебные учреждения земские суды могли применять штрафы за нарушения правил о торговле, а также за невыполнение требований губернских правлений. Как административные органы земские суды были исполнительными органами всех вышестоящих учреждений управления в губерниях, они были последними, но чрезвычайно важными звеньями, замыкавшими систему местных государственных органов управления.
«Учреждения» 1775 г. создали, территориально распределили и унифицировали сельскую полицию на всех частях империи. Они определило полномочия и порядок формирования земских судов и назначения городничих - руководителей коллегиальных органов полиции в уездных городах. Согласно закону, во всех городах страны появилась полиция, которая действовала независимо от нижнего земского суда. Однако, даже в XIX в., как полагал известный дореволюционный государствовед А. Д. Градовский, разделение городской и сельской (земской) полиций не имело «серьёзного основания, так как большая часть городов по условиям жизни не отличалось от больших селений и была выделена из уездов искусственно» [8, с. 316]. Города стали управляться (ст. 25) городничими, независимыми от органов управления уезда. Городничие стояли выше земских исправников в иерархии чиновничьих должностей XVIII-XIX вв. На период службы они считались чиновниками 8-го класса (ст. 51) и приравнивались к армейским майорам (земские исправники 9 класс - капитаны).
Городничий назначался на службу Сенатом по представлению губернского правления (земский исправник назначался губернским правлением). Полицейские звания,
как и сейчас, были специальными, они присваивались полицейским только на период прохождения службы, и в случае отставки не приравнивались к воинским званиям. Это исключало получение через полицейскую службу дворянского звания. С другой стороны, чиновники, которые получили классный чин, стремились как можно дольше удержаться на службе. Если чиновник, который поступил на полицейскую службу, имел классный чин более высокий, чем предусматривала его должность, то чин сохранялся [1, № 14.392].
В соответствии с «Учреждениями» городничим, так же как земским исправникам, «надлежало отправлять свои должности с непоколебимою ревностью и верностью к службе её императорского величества, с человеколюбием и доброхотством к народу, с осторожной кротостью без ослаблений в делах и с непрестанным бдением, чтобы везде установленный порядок каждым и всеми в городах был сохранён в целости». Они обязаны «клятвою перед всемогущим богом в сохранении нерушимо подданнической верности к особе императорского величества, и как без нарушения временного и вечного своего блаженства клятву свою» преступить не могут. Им поручалось руководство полицией города, приведение во исполнение закона, приведение в действие постановлений губернских правлений, казенных палат и судов. Права и обязанности городничих совпадали с правами и обязанностями земских исправников. Вместе с тем, в отличие от земских исправников, городничие имели в своём распоряжении штатные полицейские команды [9, с. 90]. Разбирательство в отношении мещан или купцов начальники городских полиций должны были осуществлять в присутствии членов магистрата - городского суда. Они были обязаны следить за находящимися в городах казёнными зданиями и строениями. Под угрозой лишения чести и места им было запрещено покидать города в случаях возникновения там какой-либо опасности [1, № 14.392].
«Учреждения для управления губерний 1775 г.» создали в Российской империи систему централизованного регионального управления, осуществляемого государством через полицейские органы с установленными
на законодательном уровне штатами сотрудников, которые стали не только представителями верховной власти в регионах, но и прямыми проводниками её политики [10, с. 26]. К концу XVIII в. окончательно сложилась трехзвенная структура управления Российской империи. Во главе структуры находился наместник (генерал-губернатор), являвшийся одновременно руководителем местной администрации и органом надзора. Второе звено составляло губернское управление, включавшее в себя губернатора и органы, выполнявшие административно-полицейские, финансовые, хозяйственные, надзорные и судебные полномочия (губернское правление, прокуратура, палаты гражданских и уголовных судов, казенная палата). Третье звено было представлено уездным и городским управлением, причём органы третьего звена управления были немногочисленными. Они включали в себя нижний земский суд во главе с земским исправником, уездное казначейство и стряпчего. Во главе городских управлений стояли городничие. Российская империя в последней четверти XVIII в. окончательно приобрела черты полицейского государства. Российская полицейская бюрократия являлась результатом существования абсолютной монархии. Одной из главных черт такого государства являлись мелочная регламентация жизни подданных и многопред-метность администрирования. Поставив себе цель создание общества народного счастья, абсолютистское государство создало целую «армию» полицейских служащих, которые были поставлены в прямую зависимость от коронной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1 Т. XX. - СПб., 1830. -1174 с.
2. Ключевский В. О. Курс русской истории. Часть V. Т. 5. Сочинения в девяти томах. - М., 1989. - 458 с.
3. Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. -СПб., 1866. - 304 с.
4. Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. / под ред. О. И. Чистякова. Т. 5. - М., 1984. - 528 с.
5. Лохвицкий А. Губерния. Её земские и правительственные учреждения. Ч. 1. - СПб., 1864. - 221 с.
6. Андриевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864. - 156 с.
7. Свод законов Российской империи (СЗРИ). Т. 2. Ч. 2. - СПб., 1832. - 744 с.
8. Градовский А. Д. Начало русского государст-
венного права. Ч. III. Органы местного управления. - СПб., 1904. - 470 с.
9. Коновалов И. А Городское управление и самоуправление в Западной Сибири во второй половине XIX - начале ХХ вв. // Сборник научных трудов по результатам Всероссийской научной конференции и трёх Всероссийских на-
Информация о статье
Дата поступления 30 сентября 2018 г.
Дата принятия в печать 12 ноября 2018 г.
Сведения об авторах
Толочко Анатолий Павлович - д-р ист. наук, профессор, заведующий кафедрой дореволюционной отечественной истории и документо-ведения Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского (Омск, Россия) Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а E-mail: ifdoid@gmail.com
Коновалов Игорь Анатольевич - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского (Омск, Россия)
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а E-mail: konov77@mail.ru
Для цитирования
Толочко А. П., Коновалов И. А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93-99. DOI: 10.25513/2312-1300.2018.4.93-99.
учно-практических семинаров / Сибирский филиал российского института культурологии ; Омский государственный университет ; Омский филиал объединенного института истории, филологии и философии СО РАН. -Омск, 1997. - С. 81-95.
10. Коновалов И. А. Полицейская реформа в Сибири во второй половине XIX в. // История государства и права. - 2014. - № 9.- С. 25-29.
Article info
Received
September 30, 2018 Accepted
November 12, 2018 About the authors
Tolochko Anatoly Pavlovich - Doctor of Historical Sciences, Professor, Head of the Department of Pre-Revolutionary Russian History and Documentation of Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia)
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: ifdoid@gmail.com
Konovalov Igor Anatolievich - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and law of Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia)
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: konov77@mail.ru For citations
Tolochko A. Р., Konovalov I. A. Local Governance in the Russian Empire by "Institutions to Management the Provinces" 1775. Herald of Omsk University. Series "Historical Studies", 2018, no. 4 (20), pp. 93-99. DOI: 10.25513/23121300.2018.4.93-99 (in Russian).
ISSN 23Î2-Î3QQ
99
