CC BY
95
Историческая справка
Вестник ДВО РАН. 2006. № 5
Г.Я.ТРИГУБ
Местное самоуправление на Дальнем Востоке России в конце XIX-начале XX в.
Прослеживается история законопроекта о введении земства в Сибири и на Дальнем Востоке и причины, по которым он не был реализован, по архивным документам раскрывается негативное влияние ведомственных и сословных интересов на развитие системы местного самоуправления в конце XIX- начале XX в.
Local government in the Far East of Russia in the end of the XlX-beginning of the XX centuries. G.Ya.TRI-
GUB (Vladivostok State University of economics and service).
The article is devoted to the history of local government in the Russian Far East in the end of the XIX - beginning of the XX centuries. The author reports about elaboration of a bill on establishment of the so-called zemstvo in Siberia and the Far East and reasons, owing to which this bill was not introduced. On the basis of archives the author reveals negative influence of departmental and class interests on development of the local government system in the region at that time.
В последней трети XIX в. в России были проведены земская и городская реформы. Однако если Городовые положения 1870 и 1892 гг. были введены в действие в большинстве городов Российской империи, то Земские положения 1864 и 1890 гг. - лишь в ряде европейских губерний страны. Поэтому на Дальнем Востоке получило развитие только городское самоуправление1, а организация земств тогда была признана нецелесообразной, так как отсутствовала база для взимания налогов и сборов. Кроме того, в правительственных кругах полагали, что здесь наиболее оптимальна сильная, облеченная доверием монарха власть, а учреждение земства ее «стеснит» и негативно скажется на управлении регионом (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 311, л. 15). Серьезным препятствием, с точки зрения центральной власти, было и отсутствие на восточной окраине России дворянского землевладения (что не позволяло обеспечить преобладание представителей дворянства в органах земского самоуправления).
С конца XIX в. тема земства стала предметом острых споров в правящих кругах России. Некоторые из представителей высшей бюрократии полагали, что процесс децентрализации управления, начало которому было положено проведением земской и городской реформ, необходимо продолжить. Децентрализация и развитие местного самоуправления рассматривались ими как средство сохранить абсолютную монархию и в то же время удовлетворить претензии оппозиционно настроенных кругов российского общества. Так, министр внутренних дел И.Л.Горемыкин считал вполне возможным дальнейшее
ТРИГУБ Георгий Яковлевич - кандидат исторических наук (Владивостокский государственный университет экономики и сервиса).
1 На Дальнем Востоке существовали различные формы корпоративного самоуправления (крестьянское, казачье, инородческое, мещанское, купеческое и т.п.), которые в статье не рассматриваются.
распространение земств на основе Положения 1890 г.2 (при условии преобладания дворянства в органах земского самоуправления). Его противники предлагали реорганизовать местное управление как земских, так и неземских губерний, образовав особые правительственные органы, куда бы входили и представители населения. Эту позицию занимал, в частности, министр финансов С.Ю.Витте, убежденный, что земство - «непригодное средство управления». «Система местного управления, - заявлял он, - должна быть однородна с общим политическим строем государства» [1, с. 17, 203].
Начиная с рубежа Х1Х-ХХ вв. вопрос о введении земств на востоке России неоднократно рассматривали и местные власти, причем мнения высказывались неоднозначные. В 1899 г. предложение о введении земств на подведомственной ему территории внес иркутский генерал-губернатор А.Д.Горемыкин [3, с. 360]. В 1903 г. проблему обсуждал IV Хабаровский съезд местных деятелей, созванный по инициативе приамурского генерал-губернатора Д.И.Субботича [8, с. 57-59]. В том же году этот вопрос рассматривал Амурский уездный съезд крестьянских начальников, предложивший внести в действовавшее в европейской России Положение о земских учреждениях изменения, необходимые для применения его в Амурской области. Результаты работы съезда были представлены генерал-губернатору, однако реакции не последовало. В 1908 г. возможность учреждения земств вновь обсуждалась на Амурском особом областном совещании [3, с. 360].
Осенью 1908 г. в Хабаровске было созвано совещание по вопросам колонизации дальневосточных областей (под председательством приамурского генерал-губернатора), которым Главное управление землеустройства и земледелия придавало большое значение, - в работе принял участие заместитель главы этого ведомства сенатор Иваницкий. Отмечалось, что «нельзя... отрицать, что создание в крае земских органов в значительной мере облегчило бы правительство в отношении попечения о различных отраслях народного хозяйства окраины. На такое значение земства, в особенности для устройства дорожной части, было обращено уже внимание военным губернатором Приморской области в его всеподданнейшем отчете за 1907 год» [6, с. 731]. Вместе с тем участники совещания высказали сомнение в своевременности устройства Приамурского края на началах земского самоуправления, аргументируя это тем, что из-за низкой плотности населения (к тому же заселена лишь малая часть огромной территории края) земские учреждения будут испытывать недостаток средств или же земские платежи окажутся непосильными для населения, особенно для не окрепших еще на новых местах переселенческих хозяйств. Тем более что помимо высокого земского обложения сельским жителям пришлось бы платить и оброчную подать, которую предполагалось ввести в ближайшем будущем. Кроме того, необходимо было разрешить еще одну проблему: в случае развития колонизации Дальнего Востока старожилому населению (переселенцам-старожилам) пришлось бы оплачивать нужды новых поселенцев, для которых были предусмотрены льготы по казенным и земским сборам. В конечном итоге участники совещания пришли к следующему заключению: «.вопрос о введении земства на Дальнем Востоке, в случае, если бы правительство признало своевременным его рассмотрение, нуждается в самой тщательной предварительной разработке...» [6, с. 732]. Далее события развивались так. В 1908 г. большой материал о ситуации на востоке России собрали, обобщили и опубликовали сотрудники Общеземской организации [6], а в 1908-1910 гг. один из его авторов, Т.И.Полнер, издал в Москве труд «Общеземская организация на Дальнем Востоке» [5]. В 1910 г. по решению Совета министров в крае работала так называемая Амурская экспедиция. По ее итогам была опубликована целая серия трудов, в том числе и специальный выпуск о земском хозяйстве, где был сделан важный вывод о полезности и необходимости «учреждения особых органов по
2 Положение 1890 г. - сокращенное, широко употребляемое название Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. (другие варианты названия - Земское положение, Положение о земствах и т.д.).
заведованию земским хозяйством в Приамурском генерал-губернаторстве» [7, с. 330] - по сути, подтверждалась мысль о необходимости введения здесь земского самоуправления.
Проблему земства рассматривала и Государственная дума. В частности, 23 мая 1908 г. было внесено заявление 101 депутата «о введении в Сибирских губерниях и областях земского самоуправления» [6, с. 730], в котором доказывалось, что предполагаемая реформа важна, неотложна и вполне осуществима.
Первоначально авторы законопроекта предполагали одинаковую схему земских учреждений в Сибири и на Дальнем Востоке. В этом направлении длительное время работали думская подкомиссия и ее подготовительный орган - группа сибирских депутатов. Однако затем стало очевидным, что такой подход требует весьма серьезных поправок.
Во-первых, ввиду особенностей административно-территориального устройства и различной плотности населения число предполагаемых уездных земств в губерниях и областях Восточной Сибири и Дальнего Востока было очень разным: если в Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской губерниях и Забайкальской области - от 5 до 8, то в Якутской области - всего 3, в Приморской - номинально 4, а фактически лишь 2 (так как Ольгинский и Иманский уезды были еще слишком мало населены), наконец, в Амурской области всего 2 [4, с. 17]. Это ставило под сомнение целесообразность немедленного образования обеих ступеней земских учреждений в дальневосточных областях, так как территории, обслуживаемые уездным и областным земствами, мало различались бы.
Во-вторых, расходы на двухуровневую систему земских учреждений могли в первое время оказаться непосильными. Действительно, по сметам 1909-1911 гг. среднегодовые расходы на земские нужды в Амурской области составляли 130 000 руб., тогда как для Тобольской и Томской губерний эта сумма достигала 1 000 000 руб. Из всех дальневосточных областей только в Забайкальской уровень среднегодовых расходов на земские нужды был относительно высок и составлял 550 000 руб. [4, с. 18].
В-третьих, в Якутской области традиционная схема избирательного закона для уездных учреждений оказалась совершенно неприемлемой из-за огромного различия между крестьянской и инородческой административными единицами3. Разработчикам законопроекта для одной этой области пришлось отступать от основного принципа соотношения гласных, выбираемых каждой из курий (сословно-имущественных разрядов избирателей), определять, сколько гласных из общего их количества должно выбирать то или иное избирательное собрание, а также создавать особый порядок избрания гласных [4, с. 17, 18].
Поэтому разработчики законопроекта сочли целесообразным не создавать двухуровневую сеть земских учреждений в Амурской, Приморской и Якутской областях, а ограничиться образованием областных земских собраний и управ, предоставив затем введение уездных учреждений инициативе самого областного земства. Временное отсутствие уездных земских учреждений предопределяло и особый порядок избрания областных земских гласных непосредственно избирателями, а не уездными собраниями. Такой порядок, одобренный тремя представителями дальневосточных областей в Государственной думе, был удобен, так как давал возможность открывать уездные земские учреждения не сразу во всех районах, а постепенно, по мере необходимости. Например, Приморская областная земская управа, располагаясь в Никольске-Уссурийском, вполне могла бы заведовать земским делом в близлежащих Южно-Уссурийском, Ольгинском и Иманском уездах, для более же отдаленного и обособленного Хабаровского уезда могли быть образованы уездное земское собрание и управа.
3 Причина отхода от традиционной схемы не в различии между формами управления крестьянским и инородческим населением, а в несовпадении границ административных единиц, установленных при административнотерриториальном устройстве крестьянского и инородческого населения Якутской области, в несовпадении численности этого населения, требуемой по закону для создания административно-территориальной единицы в том и другом случае соответственно и т.д.
В конечном итоге особые условия введения земства на Дальнем Востоке заставили думскую подкомиссию выработать два отдельных законопроекта для восточной окраины. Один был составлен для Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской губерний и Забайкальской области, другой - для Якутской, Приморской и Амурской областей. «Мотивы такого разделения, - отмечал один из членов думской подкомиссии Н.Некрасов, - были исключительно практического, а не принципиального свойства» [4, с. 16, 17].
В проектировавшееся законодательство о распространении земства на восточную окраину России был внесен также ряд изменений и дополнений, общих для Сибири и Дальнего Востока, обусловленных местными особенностями. В частности, председателей губернских (областных) и уездных земских собраний предполагалось избирать самими собраниями на три года из числа губернских (областных) или уездных гласных соответственно [2, с. 7], в то время как в европейской России председательствовали предводители дворянства или лица, заменявшие их по закону. Из-за отсутствия в Сибири и на Дальнем Востоке дворянского землевладения избиратели разделялись только на два разряда и не предусматривалось создание так называемой дворянской (землевладельческой) курии. Существенно изменялся порядок избрания гласных уездных земских собраний. Во-первых, от крестьян, инородцев и казаков, составлявших первую избирательную курию, уездные земские гласные избирались непосредственно волостными и станичными сходами. Во-вторых, вследствие определения полного земельного ценза в 150 десятин и понижения цензовой оценки другого недвижимого имущества вдвое по сравнению с европейской Россией был значительно расширен круг возможных избирателей второй курии, к которой относились частные землевладельцы, горожане, представители благотворительных, научных и учебных заведений, торговых и промышленных обществ, товариществ и компаний [2, с. 7-9]. Все это способствовало демократизации выборов.
Кроме того, законопроект был дополнен постановлениями, устраняющими некоторые ограничения в распоряжении земскими средствами. Так, думская подкомиссия одобрила и включила в законопроект предложение не распространять на сибирское и дальневосточное земства положение, согласно которому рост земского бюджета не мог составлять более 3% в год [2, с. 15]. Хотя эта норма, введенная в начале 90-х годов XIX в., почти не применялась, тем не менее само существование подобного ограничения для молодых земских учреждений восточной окраины могло представлять серьезную опасность. Другое ограничение, более существенное, заключавшееся в обязательном ежегодном отчислении определенных сумм на содержание и устройство дорог, по мнению сибирских и дальневосточных депутатов, могло негативно отразиться на деятельности земств, ведь на первых порах им потребовалось бы удовлетворять более насущные нужды в области народного здравоохранения и образования. Поэтому было решено включить в законопроект примечание о том, что в отношении сибирского и дальневосточного земства правило об обязательном отчислении в специальные дорожные капиталы не будет применяться [2, с. 16].
Законопроект предусматривал введение земства на территории казачьих войск Сибири и Дальнего Востока. Это также потребовало внесения соответствующих дополнений. При редактировании большинства статей законопроекта, в которых говорилось о распространении общего земства на казаков, за образец был взят уже принятый думской комиссией проект введения земства в Донской области [2, с. 11-13]. В целом в проект закона о введении земства в Сибири и на Дальнем Востоке были внесены лишь такие изменения и дополнения к Положению о земских учреждениях 1890 г., которые были обоснованы не только общедемократическими принципами, но и местными особенностями. Разработчики законопроекта надеялись, что это позволит преодолеть преобладавшее в правительственных кругах отрицательное отношение к демократизации земства и созданию земства в Сибири и на Дальнем Востоке. Но, несмотря на старание и, казалось бы, верно избранную тактику сибирских и дальневосточных депутатов Государственной думы, идея о распространении земства на восточную окраину Российской империи не получила общего одобрения в правящих кругах и выработанные проекты не обрели силу закона.
Такая же судьба, но по иной причине была уготована и проектам развития на Дальнем Востоке поселкового и упрощенного городского самоуправления. В начале ХХ в. многие поселения региона, преимущественно возникшие в местах пересечения железнодорожных линий между собой или с судоходными реками, нуждались в особом административно-хозяйственном устройстве. Впервые вопрос о возможности введения в этих поселениях той или иной формы общественного самоуправления был поставлен Главным управлением по делам местного хозяйства МВД в циркуляре от 1 декабря 1907 г. (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 564, л. 1-1 об.). Местные условия позволяли ввести упрощенное городское самоуправление в поселении Иман Приморской области, п. Александровский на Сахалине, г. Петро-павловск-на-Камчатке и г. Алексеевск Амурской области. Здесь количество населения, обладавшего необходимым имущественным цензом, было достаточным для проведения выборов. Например, лиц, могущих быть избирателями, насчитывалось: в Имане (на 1911 г.) - 240 чел., в Александровском (на 1912 г.) - 193, в Петропавловске (на 1913 г.) - 96, в Алексеевске (на 1916 г.) - 1143 чел. Доходная часть проектируемого бюджета, как правило, могла покрывать расходы общественного управления. Исключение составляли доходы Александровский и г. Петропавловск, однако и их бюджеты можно было сбалансировать, изыскав дополнительные источники дохода и добившись принятия некоторых обязательных расходов на счет казны (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 677, л. 80-80 об., 97; д. 708, л. 117-120; д. 849, л. 6; д. 969, л. 1 об.; Ф. 704, оп. 1, д. 489, л. 17-17 об.).
О том, что более широкое (по сравнению с упрощенным городским) распространение на Дальнем Востоке могло получить поселковое самоуправление, свидетельствует, в частности, переписка канцелярии приамурского генерал-губернатора с переселенческими управлениями Приморского и Амурского районов (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 708, л. 189-196 об.; оп. 5, д. 779, л. 3-3 об; д. 794, л. 2-2 об, 11-11 об). Согласно справке от 18 декабря 1910 г., подготовленной временно исполнявшим обязанности заведующего переселенческим делом, только в Приморской области насчитывалось 9 поселков городского типа и 3 «селения, которые по их экономическому положению в недалеком будущем могут развиться в поселки городского типа». «Во всех поселках, - говорится в документе, - назрела необходимость организации общественного управления, без чего они не могут нормально развиваться; население некоторых давно хлопочет об этом, но пока безрезультатно; нельзя не высказать пожелания о скорейшем решении этого вопроса» (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 708, л. 189-196 об.).
Упрощенное городское самоуправление могло быть введено на основе действовавшего Городового положения 1892 г. А вот с правовым основанием для введения поселкового самоуправления были определенные сложности, поскольку проект Положения о поселковом управлении, разработанный в земском отделе МВД и представленный на рассмотрение Государственной думы (РГИА ДВ. Ф. 1, оп. 4, д. 2253, л. 1-31), так и не получил силы закона. Более того, из-под действия закона (в случае его принятия) все равно были бы изъяты окраинные территории Российской империи, в том числе Дальний Восток. Однако в интересах колонизации восточной окраины и на основании постановления Совета министров, утвержденного государем 22 мая 1912 г., приамурскому генерал-губернатору временно было предоставлено право вводить в железнодорожных и других поселках городского типа сельское общественное управление с «допущением к участию в нем всех вообще лиц, имеющих постоянное домообзаводство в поселках» (РГИА ДВ. Ф. 704, оп. 1, д. 441, л. 3). То есть с дозволения генерал-губернатора фактически допускалось введение в поселках всесословного самоуправления. 31 декабря 1912 г. главным начальником Приамурского края была утверждена соответствующая инструкция, основополагающие принципы которой были весьма схожи с основополагающими принципами проекта Положения о поселковом управлении (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 564, л. 174 об.). 30 января 1916 г. вместо нее министром внутренних дел по соглашению с министром земледелия была утверждена инструкция об устройстве общественного управления в железнодорожных и торгово-промышленных поселках азиатской России. Эта инструкция была выработана межведомственным совещанием в 1913 г. при непосредственном участии приамурского генерал-губернатора Н.Л.Гондатти
(РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 5, д. 770, л. 201-202 об.). Таким образом, законодательная база, необходимая для введения поселкового или упрощенного городского самоуправления в дальневосточных поселениях городского типа, существовала.
Все эти поселения возникли на земле, арендованной либо у казны, либо у сословных обществ. Данное обстоятельство являлось единственным серьезным препятствием для преобразования их в городские и введения в них той или иной формы местного самоуправления, поскольку закон требовал, чтобы одновременно поселение наделялось правами собственности на земли, составлявшие его территорию. Однако землеустройство поселений вступало в противоречие с интересами определенных ведомств, а также крестьянских или казачьих обществ. Например, войсковое правление Уссурийского казачьего войска, не желая терять ежегодный доход в 17-20 тыс. руб., препятствовало землеустройству Имана и преобразованию его в город. Переселенческое управление Амурского района (Главного управления землеустройства и земледелия) настаивало на том, что меры по введению упрощенного городского самоуправления в Алексеевске преждевременны. Главное управление землеустройства и земледелия, несмотря на все настояния губернатора Камчатской области, не давало согласия на отвод Петропавловску рыболовных угодий в Авачинской губе, которые были нужны городу для увеличения его бюджета. Без этого источника Петропавловск не имел бы средств на покрытие даже обязательных расходов, и, следовательно, в нем не могло быть введено местное самоуправление (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 564, л. 204-210; д. 677, л. 75 об.-76 об., 79 об.-80; д. 708, л. 113-114; д. 736, л. 88-99; д. 849, л. 1-12; д. 887, л. 35-37, 70, 77-78; оп. 5, д. 372, л. 139-143). Окончательное разрешение вопроса о преобразовании п. Александровский в город с введением в нем упрощенного городского самоуправления, который рассматривался с 1907 г., зависело от позиции Министерства торговли и промышленности. С ним требовалось согласовать передачу будущему городу в собственность Александровских казенных рудников и права промышленной разработки угленосных земель, отводимых под выгон. Соответствующее отношение было направлено в конце 1914 г. (РГИА ДВ. Ф. 702, оп. 1, д. 530, л. 1-2 об.; д. 885, л. 28-30 об.; д. 969, л. 1-7 об., 38-41). Однако и через два года ответа не было.
Итак, развитие системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России в конце XIX - начале XX в. сдерживалось рядом факторов. Отдаленность и малонаселенность края, специфика его освоения, недостаток финансовых и трудовых ресурсов требовали выработки особого, отличного от общероссийского, законодательства. Объективные предпосылки формирования и деятельности органов общественного управления, получившие развитие в регионе в начале XX в., зачастую нивелировались возросшим влиянием ведомственных и сословных интересов. В высших кругах власти преобладало отрицательное отношение к идее распространения земства на окраинные территории Российской империи. Все это препятствовало развитию системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России.
ЛИТЕРАТУРА
1. Витте С.Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни. СПб., 1914. 376 с.
2. Законопроект о распространении действия Положения о земских учреждениях на губернии Тобольскую, Томскую, Енисейскую, Иркутскую и на область Забайкальскую // Сиб. вопросы. 1911. № 13-14. С. 7-16.
3. Лыкова Е.А. К вопросу о земствах на Дальнем Востоке в начале ХХ в. // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Благовещенск: Изд-во АмГУ, 2001. Вып. 2. С. 359-362.
4. Некрасов Н. К законопроекту о введении земства в Сибири // Сиб. вопросы. 1911. № 13/14. С. 16-23.
5. Полнер Т.И. Общеземская организация на Дальнем Востоке. М., 1908-1910. Т. 1, 2.
6. Приамурье. Факты, цифры, наблюдения: прил. к отчету Общеземской организации за 1908 год. М., 1909. 922 с.
7. Труды командированной по высочайшему повелению Амурской экспедиции. Вып. 9. Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях. СПб., 1911. 338 с.
8. Труды IV Хабаровского съезда, созванного приамурским генерал-губернатором Д.И.Субботичем. 1903 г.
Хабаровск, 1903. 497 с.
