CC BY
54ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕТРОСПЕКТИВЫ
УДК 340 © А.Н Язов, 2017
Местное самоуправление как форма народного суверенитета в интерпретации отечественных либеральных правоведов
конца XIX — начала XX вв.
А. Н. Язов
Во второй половине XIX в. проблема неопределенного характера взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственного управления являлась краеугольной в вопросах реализации народного суверенитета. Анализируя взгляды отечественных юристов М. Н. Коркунова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Лазаревского, А. Д. Градовского, автор формулирует понятие местного самоуправления как форму реализации народного суверенитета, определяет его юридическую природу и основание независимости от органов государственного управления.
Ключевые слова: А. Д. Градовский, М. Н. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, местное самоуправление,
народный суверенитет.
Отечественная юридическая наука справедливо признает народный суверенитет необходимым условием построения демократического правового государства. Местное самоуправление в Российской Федерации выступает одновременно формой реализации суверенитета народа и формой представительной демократии . Исходя из того что местное самоуправление — это уровень власти, наиболее приближенный к населению, который обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, следует заключить, что именно оно является фундаментом российской системы народовластия
Несмотря на столь важное предназначение местного самоуправления, научная мысль до настоящего времени не выработала его единой и общепризнанной правовой теории . По этой причине особую значимость приобретают вопросы юридической природы местного самоуправления, круг разрешаемых им проблем, основания его самостоятельного положения в системе государственного и общественного устройства . Теоретическое осмысление данных проблем в середине XIX в . нашло отражение в трудах
таких отечественных либеральных правоведов, как А . Д . Градовский, М . М . Ковалевский, Ф. Ф. Кокош-кин, Н . М . Коркунов, Н . И . Лазаревский, Б . Н . Чичерин . Значимость научных рассуждений юристов этого периода во многом определяется тем, что они основаны на компаративистском анализе . При аргументации своих взглядов ученые часто обращались к опыту организации местного самоуправления во Франции, Бельгии, Англии и других государствах, пытаясь при этом сформулировать правовую теорию местного самоуправления, соответствующую российской действительности
Рассмотрение местного самоуправления как формы народного суверенитета, по мнению либеральных представителей юридической науки второй половины XIX в . , в первую очередь нуждалось в уяснении его юридической природы, которая вытекала из соотношения централизации и децентрализации как принципов организации государственного управления
В общем смысле под централизацией ученые понимали подчиненное положение местного управления центральной власти [1, с . 128; 2, с . 154; 3, с . 344]. Понятие централизации многогранно
и основывается на разграничении политических задач государства от его административных целей . Поэтому логичным представляется рассмотрение централизации с двух позиций: политической и административной
Сущность политической централизации раскрывалась в трудах А . Д. Градовского и Б. Н . Чичерина. К признакам политической централизации указанные ученые относили: наличие единой законодательной власти (в унитарных государствах — верховной, в федерациях — распределенной между центральными и местными властями); исключительное право верховной или центральной власти устанавливать международные отношения; сосредоточение командования армией и флотом; верховенство в установлении налогов и производстве расходов на государственные потребности (в унитарных государствах это право принадлежит высшим органам государственной власти, в федерациях оно разделено между высшими и местными органами, где каждый пользуется особыми предметами налогообложения) [4, с . 4-5; 5, с . 377]. По мнению А Д Градовского, целью политической централизации выступало обеспечение единства национального права и политического единства государства [4, с. 5].
На основании представленных взглядов дореволюционных либеральных правоведов полагаем, что под политической централизацией в российской юридической науке понимался принцип организации государственного управления, в соответствии с которым верховная или центральная власть наделяется исключительными правами законодательства, дипломатических отношений, руководства вооруженными силами и финансами для обеспечения политического единства государства и единства национального права
Анализ признаков административной централизации наиболее полно был представлен в работах М . Н. Коркунова, Н. И . Лазаревского и Б. Н. Чичерина По мнению указанных авторов, административной централизации свойственны следующие характерные признаки: реализация государственного управления только посредством государственных органов и должностных лиц, составляющих сложную систему, основанную на иерархии инстанций [3, с. 340]; назначение центральной властью должностных лиц местных учреждений; надзор за местными властями; направление деятельности местных учреждений из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний [5, с. 377-379]; решение и утверждение местных дел центральной властью [1, с. 30]. Содержание административной централизации, как отмечал Б Н Чичерин, составляют народные переписи, санитарно-
карантинный контроль, общие пути сообщения, почты и телеграфы, общие кредитные учреждения, народное просвещение и т. п. [5, с. 342].
Основываясь на перечисленных признаках административной централизации, считаем возможным сформулировать ее понятие Под административной централизацией отечественные либеральные правоведы понимали принцип организации государственного управления, для которого характерно сосредоточение организационно-распорядительных полномочий в едином центре управления в целях содействия материальному и духовному благосостоянию народа
Безусловно, на определенном этапе исторического развития какого-либо государства централизация способна оказать содействие сплочению его территориальных единиц, упорядочению их управления и обеспечению благосостояния народа И если, как указывал А Д Градовский, на различных этапах государственного строительства политическая централизация необходима как средство обеспечения государственного единства [4, с. 5], то административная централизация, по мнению Н И Лазаревского, наносит государству существенный вред . Ученый писал, что административная централизация создает медлительность в решении местных дел, приводит к несоответствию интересов местного населения и местных установлений, порождает бюрократию как особую социальную группу, которой свойственны безразличное отношение к нуждам населения и безответственность за принятые решения, служит причиной оттока чиновников, деловых людей, лиц либеральных профессий из провинциальных городов в столицу [1, с . 30-33].
Неэффективное осуществление различных задач управления и интересов местного населения способствовало развитию учений о государственном управлении, организованном в соответствии с принципом децентрализации Децентрализация в общем смысле отечественными либеральными юристами понималась как разделение компетенций между центральными и местными органами Децентрализацию, так же как централизацию, они рассматривали с политической и административной сторон Так, Ф. Ф. Кокошкин выдвигал тезис о необходимости децентрализации законодательства и настаивал на автономии территориальных единиц государства, обусловленной совокупностью экономических, этнографических, бытовых и иных условий [2, с. 154; 6, с. 18-22].
Другими отечественными специалистами в области юриспруденции требование политических прав территориальных единиц считалось противоречащим идее государственного единства и было применимым только к сложным государствам Поэтому
их внимание было сосредоточено на характеристике административной децентрализации По мнению дореволюционных либеральных правоведов, от административной централизации ее отличало разграничение предметов ведения между центральными и местными органами государственного управления, предоставление местным органам самостоятельной власти по делам, отнесенным к их ведению [1, с. 35]. Сохранение же бюрократической иерархии в системе децентрализованного государственного управления неизбежно ставило в подчиненное положение местные органы по отношению к центральным По этому поводу Б Н Чичерин писал, что децентрализация посредством бюрократического элемента в действительности является ложной и заключает в себе основные недостатки централизованного управления [5, с 380]
Истинная децентрализация, отвечающая идее народного суверенитета, по мнению либеральных юристов, должна строиться на основе следующих юридических гарантий: подчиненности местных органов управления непосредственно закону; необязательности для местных учреждений инструкций и указов центральных органов власти; права издавать постановления, обязательные для исполнения на определенной местности; материальной независимости; права налогообложения и распоряжения собственным имуществом; выборного порядка замещения должностей для заведывания местными делами из числа местных жителей; срочности избираемых должностей [1, с. 39-51; 7, с. 4246; 5, с 379-382] М М Ковалевский считал, что местное самоуправление должно функционировать в рамках отдельно создаваемой муниципальной власти, которая не относится ни к одной их трех ветвей государственной власти [8, с . 11]. Данная позиция в работах других либеральных правоведов не встречается, однако описываемое ими устройство децентрализованных органов тождественно организации муниципальной власти К признакам муниципальной власти можно отнести: ее легитимность, т е функционирование на основе законов; наличие обособленного властного аппарата, реализующего муниципально-властные полномочия; самостоятельность в пределах установленных полномочий; ограничение ее юрисдикции определенными территориальными пределами; всеобщность муниципальной власти
На основании изложенного заключаем, что под местным самоуправлением либеральные отечественные правоведы понимали систему децентрализованного государственного управления, обладающую юридическими гарантиями организационной и распорядительной независимости, целью которой является содействие материальному и духовному бла-
госостоянию народа, проживающего в пределах ее юрисдикции . Юридическая природа местного самоуправления, по мысли отечественных специалистов в области права, заключалась в независимости муниципальных органов от центральных учреждений В связи с этим значимым в юридической литературе второй половины XIX в . был вопрос об основании независимого положения органов местного самоуправления
Независимое положение местного самоуправления по отношению к центральным органам государственного управления следовало из разграничения компетенций между ними Так, Б Н Чичерин свою теорию о разделении предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами основывал на идее личной свободы . Рассуждая о пределах вмешательства государства в общественные дела, он отмечал, что они напрямую зависят от особенностей исторического развития общества: там, где государство стало ведущим фактором прогресса, общество обращается к нему за удовлетворением всех своих нужд и видит в нем источник всех благ, и наоборот, где источником развития выступала инициатива народа, опека со стороны государства менее всего необходима [5, с. 382].
Несмотря на это, Б Н Чичерин придерживался мысли, что деятельность государства должна быть направлена на создание условий для активизации участия народных масс в удовлетворении общественных интересов В качестве примера ученый приводил Германию, в которой с середины XIX в . начали формироваться общественные союзы, создаваемые по принципу профессионального и отраслевого самоуправления . Эти союзы наделялись правительством особыми полномочиями для решения местных хозяйственных задач и представляли собой общественно-публичные объединения, поскольку рекомендации и решения, принимаемые ими, были обязательны для всех профессиональных работников [5, с. 387].
Альтернативную позицию относительно указанной проблемы имели Н И Лазаревский, Н М Кор-кунов и А Д Градовский Разделение компетенций между муниципальными и государственными учреждениями они обосновывали с точки зрения различия общественных и государственных задач управления [1, с. 24-25; 3, с. 344; 4, с. 6]. Авторы указывали на наличие нескольких теорий, предлагающих решение данной проблемы
«Теория свободной общины» строилась на идее естественного права, разработанной знаменитым французским политическим деятелем А де Токвилем, в России этой теории придерживался В Н Лешков [9] Основной мыслью теории
свободной общины выступало ограничение вмешательства государства в деятельность общины. Согласно положениям этой теории самостоятельность и независимость общины от государства связана с природой общины, которая исторически предшествовала государству. Государство не создает общину, а лишь признает ее . В теории свободной общины допускалось существование не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в Конституции Бельгии 1831 г. , в которой имелась специальная статья об общинном управлении
Данная теория не получила поддержки среди либеральных отечественных правоведов . Если независимое положение органов местных общин основывалось на их естественном происхождении, исторически предшествовавшем государству, то появление в государствах искусственно создаваемых самоуправляющихся территориальных единиц противоречило данной теории [7, с. 2-7].
Независимость местного самоуправления получила новую интерпретацию в «общественной теории» немецкого юриста Р. Моля. В российской правовой науке это отражено в трудах А. И . Василь-чикова [10]. Общественная теория строилась на идее противопоставления государственных интересов общим Ее представители усматривали сущность самоуправления в предоставлении населению права самостоятельно заведовать местными интересами, а к ведению правительства относили исключительно решение общегосударственных вопросов [3, с. 480]. Согласно данному подходу самоуправление — это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами
В соответствии с теорией общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства В разграничении государственных вопросов и вопросов местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления В рамках данной теории под местными интересами понимались: местное хозяйство; местная безопасность; местное благосостояние, которое включает в себя благоустройство территории, местные пути сообщения; санитарный надзор; медицинская помощь; противодействие пожарам и наводнениям; попечение о бедных; местное продовольствие; местные школы и т. д . [7, с. 14; 5, с. 377].
Считая необходимым расширение предметов ведения местных властей, сторонники общественной теории настаивали на уменьшении правительственной опеки за их деятельностью Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали
недолго, поскольку на практике оказалось невозможно разделить дела государственного и местного значения
Возникал вопрос и о характере деятельности местных органов. В частности, как отмечал профессор Н М Коркунов, общественная теория связывала образование самоуправляющихся территориальных единиц с общественной деятельностью и инициативой, вызванной невмешательством в данную сферу со стороны государства, что ошибочно приравнивало местное самоуправление к общему понятию свободы общения и ставило его в один ряд с другими общественными союзами . По своей сути, подобное понимание начал местного самоуправления придавало его деятельности частноправовой, факультативный характер, когда образование местных органов и круг решаемых ими вопросов находились в ведении общества Напротив, государство требовало создания местных самоуправляющихся единиц, определяло их устройство и указывало им обязательные предметы деятельности [3, с. 489-490]. Таким образом, общественная теория местного самоуправления отечественными правоведами была признана несостоятельной
Следующая теория, нашедшая отражение в российской юридической науке, была предложена немецкими учеными Л . Штейном и Р. Гнейстом и получила название государственной Ее сущность состояла в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция не представляется какой-либо особенной, самобытной, естественной, а создается и регулируется государством в полном объеме.
Характеризуя общественные интересы, входящие в предмет ведения органов местного самоуправления, правоведы отмечали сложность их отграничения от государственных дел Близкими к местным интересам, указанным выше, можно отнести следующие общегосударственные интересы: общие финансы; общую безопасность; общее материальное и духовное благосостояние народа Так, Б. Н . Чичерин писал, что благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства, но полномочиями по его поддержанию целесообразно наделить органы самоуправления, которым близки местные проблемы [5, с. 375]. Из подобной передачи государственных задач в руки местного населения, по мнению А Д Градовского, следовало, что органы самоуправления должны были действовать на правах государственных властей [4, с. 30].
Таким образом, отмеченная либеральными правоведами близость предмета ведения местных органов к составляющим общий интерес государственным вопросам, а также фактическое включение му-
ниципальных учреждений в систему государственного управления позволяли сделать вывод о публичном характере местного самоуправления
В трудах отечественных юристов проблема расширения предмета ведения местного самоуправления имела обратную связь с его независимостью По этому поводу Б Н Чичерин писал, что чем больше самоуправление ограничивается решением местных вопросов, тем больше его независимость от центральной власти; но чем больше на него возлагается общих дел, тем больше оно ставится под контроль центральной власти [5, с 381]
Для обеспечения независимого положения органов местного самоуправления требовался особый порядок замещения их должностей Такое обеспечение, по Н М Коркунову, возможно двумя способами: по назначению правительством на почетные, безвозмездные должности или посредством выборов [3, с 495-496] Первый способ замещения должностей не встретил поддержки в научных кругах Профессор Н М Коркунов критиковал исключительное значение экономической независимости местных должностных лиц Автор указывал, что отсутствие вознаграждения за осуществление полномочий можно компенсировать использованием предоставленной власти в личных интересах [3, с. 497]. Н. И . Лазаревский бесплатность должностей связывал с тем, что они могут быть занимаемы только наиболее богатыми людьми, обладающими интересами, отличными от большинства населения [7, с. 30]. Ограничение независимости должностных лиц местного самоуправления от органов центрального управления, возникающее при замещении должностей в порядке назначения, как указывал Б Н Чичерин, преодолимо посредством предоставления им гарантии несменяемости [5, с. 377].
Особенности замещения должностей местного самоуправления посредством выборов в отечественной научной литературе не указывались Однако, исходя из учений отечественных правоведов об избирательном праве, можно предположить, что процедура избрания должностных лиц местного самоуправления должна представлять всеобщее, прямое, равное и тайное голосование; должностные лица могут избираться на относительно непродолжительный срок (3-5 лет) [4, с. 25-30; 11, с. 4, 10; 12, с. 5, 1546, 62-64, 82-103]; избираемые лица должны постоянно проживать на территории, находящейся под юрисдикцией местного самоуправления [5, с. 379].
Профессор Н И Лазаревский отмечал, что выборный порядок замещения должностей местного
самоуправления ставил местные учреждения вне иерархической зависимости от центральных органов власти [1, с . 28] и приводил к тому, что личный состав первых не является профессиональным чиновничеством [7, с. 14]. Б. Н. Чичерин указывал, что назначение правительством на безвозмездные должности возможно только при аристократическом строе, тогда как развитие демократии приводит к усилению выборного начала [5, с. 385]. Таким образом, следует признать, что большинство отечественных либеральных правоведов склонялось к выборному порядку замещения должностей органов местного самоуправления
Подводя итог, отметим, что проблемы местного самоуправления, согласно позиции российских либеральных ученых второй половины XIX — начала XX вв. , взаимосвязаны с вопросами государственного управления Их изучение позволило отечественным правоведам разработать государственную теорию местного самоуправления с учетом особенностей российской действительности Юридическая природа местного самоуправления, по мнению авторов, заключалась в независимости местных органов от органов центрального управления . Специфика местного самоуправления характеризовалась его двойственной природой: с одной стороны, самоуправление интегрировано в единую систему управления государством, с другой — местное самоуправление являлось важным элементом гражданского общества В нем заложена органическая взаимосвязь общности субъекта волеизъявления и его публичных интересов, что связывает местное самоуправление с идеей народного суверенитета
Представленные теоретические воззрения позволяют сделать вывод, что в отечественной либеральной юридической мысли под местным самоуправлением понималась система децентрализованного государственного управления, представленная самостоятельными органами, формируемыми посредством избрания должностных лиц, обладающая юридическими гарантиями организационной и распорядительной независимости, целью которой является содействие материальному и духовному благосостоянию народа, проживающего в пределах ее юрисдикции Понимаемое таким образом местное самоуправление выступает в качестве фундаментального института народного суверенитета и способно обеспечить защиту совместных интересов граждан, в том числе их права на достойную жизнь
Список литературы
1. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. , 1910 . Т. 2. Ч . 1.
2. Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право . М . , 1908. Вып. 2.
3. Коркунов Н. М. Русское государственное право . СПб. , 1909.
4. Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Органы местного управления : в 3 т. СПб . , 1883 Т 3 Ч 1
5 . Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М. , 1894. Ч . 1.
6. Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация . Пг. , 1917.
7. Лазаревский Н. И. Самоуправление // Мелкая земская единица : сб. статей . СПб. , 1903.
8. Ковалевский М. М. Русская Правда Пестеля // Минувшие годы . 1908. № 1.
9. Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. № 42-44.
10 . Васильчиков А. И. О самоуправлении . Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений : в 3 т. СПб. , 1869-1871. 11. Кокошкин Ф. Ф. Республика . Пг. , 1917.
12 Кокошкин Ф. Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства в России М . ,1906.
