CC BY
12
Проблему формирования действенной системы местной власти, местного самоуправления и управления можно отнести к числу «вечных вопросов» развития российской государственности, сопряженных к тому же с такой сложной для философского осмысления проблемой, как возникновение, функциональное выражение и трансформация самоорганизационных начал жизни общества в конкретном социокультурном и публично-властном пространстве. И это, конечно, связано со многими причинами: размерами территории, спецификой трансформации политического режима и формы правления, многонациональным составом населения и др. Данная тема пронизывает и практически все крупные произведения российских правоведов второй половины XIX - начала ХХ вв., рассматривается она и в рамках советской науки (труды М.Ф. Владимирского, Г.С. Гурвича, А.М. Турубинера, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, Л.А. Велихова и др.).
При этом с различных философских, мировоззренческих и теоретико-методологических позиций решался вопрос о диалектическом единстве имманентных любой социально-политической действительности процессов централизации и децентрализации институтов публичной власти, возможности эффективного социального управления в российской провинции при минимальном участии институтов центральной государственной власти, пределах гражданской активности и самостоятельности на местах.
Трудно спорить и с тем, что эффективность функционирования институтов местного самоуправления обусловлена рядом факторов: характером и уровнем развития институтов
гражданского общества, особенностями принятых социальных программ и избранной стратегией их реализации, традиционными экономическими, правовыми и иными отношениями, повседневной жизнедеятельностью местного сообщества, наличием необходимого нормативно-правового (и прежде всего, законодательного) обеспечения и др.
По большому счету эффективность деятельности тех или иных структур местного самоуправления (и шире - местной власти) связана с уровнем осуществления социальной политики в государстве в конкретный момент его развития, теми ценностями и приоритетами, которые в данный период присущи политическому руководству страны. Эта формула имеет, в общем, универсальный характер, в российской же государственности она является аксиоматичной.
Ясно, что уровень легитимности институтов местной власти напрямую зависит от качества предоставляемых населению социальных услуг (в социально-экономической, правовой и бытовой сферах), а также от способности местных властных элит поддерживать на вверенной им территории правовой порядок, стабильность, обеспечивать безопасность жизнедеятельности местного сообщества.
Очевидно и то, что местное самоуправление в своем классическом или ином «прочтении» в России до сих пор не стало реальностью. Для решения насущных проблем в этой области потребовалась разработка нескольких федеральных законов. Однако снова на повестку дня выходят вопросы: появится ли эффективно действующая местная власть в России в начале XXI в., и что под этим следует понимать?
Многие современные авторы, обращая внимание на специфику переходных периодов в истории стран Восточной Европы, стремятся выявить общие закономерности и направленность этих переходных процессов, конструируют различные модели обновления, модернизационные проекты, в том числе и в сфере развития самоуправленческих начал в контексте тех или иных тенденций самоорганизации социума.
Например, канадский исследователь П. Дуткевич утверждает, что посткоммунизм - это «смесь прошлого и будущего» (либеральная стратегия развития), а с другой стороны, «необходимый шаг на пути становления правовой, демократической государственности». В условиях посткоммунизма государства, по мнению большинства авторов, должны параллельно происходить два взаимосвязанных и взаимообусловленных процесса: становление рыночной экономики и
формирование демократических правовых и политических институтов. «Рыночная экономика без правового государства самая плохая модель переходной посткоммунистической государственности» [1, с. 24-28].
Причем демократические институты и механизмы развертываются на всех уровнях: государственной власти и общественной самоорганизации, в частности местного самоуправления. Только при такой логике «переходной демократии», вероятнее всего, можно серьезно вести речь о демократизации общества.
Переходное состояние современного общества, а вместе с ним и государства (государственности), всей политической и правовой системы, несомненно, в значительной мере отличается (и это еще один важнейший момент, связанный с присутствием фактора времени в юридических исследованиях) от вариантов их переходного состояния в прошлом.
Например, Е.Н. Мощелков справедливо отмечает, что «современные переходные процессы имеют целый ряд характеристик, существенно отличающих их от аналогичных социальных сдвигов в прошлые века истории человечества» [2, с. 4]. Среди этих особых характеристик указывается, в частности, на следующее:
1. Переходные явления и процессы в настоящее время имеют не локальный, как это было раньше, а глобальный характер.
2. Различные угрозы, «подстерегающие» современное общество в переломную эпоху, создают объективные предпосылки (либо иллюзии последних) для объединительного процесса в правовой, политической, экономической, экологической и других общественных сферах, а также для выработки новых юридических и нравственных норм.
3. В переходный период на современном этапе развития общества неумолимо возрастают, по сравнению с прошлым, возможности активного вмешательства общества и человека в ход преобразовательных процессов в политико-правовой области социальных отношений.
Кроме того, следует заметить, что особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социально-политического переустройства. Так, И.И. Кузнецов к подобного рода факторам относит, во-первых, конструирование правовых и политических институтов, во-вторых, рецепцию политических и правовых систем развитых демократических государств, в-третьих, формирование нового типа правовой и политической культур на базе иного набора ценностей и приоритетов, а также переосмысление истории и традиций собственного народа. Эти и многие другие факторы, по его мнению, призваны создавать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит возникновение и развитие самоуправленческих начал подлинно гражданского общества [3, с. 48-49].
Теснейшим образом сопряженным с переходными процессами явлением, неотъемлемым его компонентом, бесспорно, выступает системный кризис. Охватывая своим воздействием различные (в том числе и прежде всего политико-правовые) стороны жизнедеятельности системы и выявляя необходимость ее структурной трансформации, именно кризис обеспечивает движение к новой политико-юридической и социально-экономической целостности, позволяя освободиться от переживших свое историческое время государственно-правовых институтов, структур и отношений. В ином варианте развития событий российское общество рисковало еще раз прожить целую историческую эпоху в условиях отсутствия нормальной национальной государственности без какой-либо перспективы когда-нибудь выйти из этого состояния.
Конечно, под влиянием идеи перехода к политической демократии, правовому государству и рыночной экономике сместились привычные условия и устоявшиеся представления (юридические, нравственные, обыденные и др.) о должном и сущем порядке общественных отношений. Заданный импульс развития продолжает сохранять свое регулирующее значение, несмотря на известное разочарование и ослабление его непосредственного воздействия на процессы политикоэкономических изменений. В историческое дело трансформации базовых норм институтов и ценностей последовательно и необратимо втянуты не отдельные социальные единицы и группы, а массовые общественные интересы и социальные общности.
Особенность переходных политических и правовых процессов и состояний заключается в том, что при них существенно сужаются границы и заметно уменьшается ресурс ранее привычных способов административной (и шире - государственной) управляемости. Возникает понимание того, что «в
рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и прежде всего функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество» [4, с. 66].
Более того, в современной России как государстве переходного типа (и последнее во многом провоцирует постановку и решение данного вопроса) весьма активно обсуждается вопрос о соотношении частных и публичных начал в регулировании общественных отношений. Причем наблюдается стремление гиперболизировать частные начала и придать исключительно негативную оценку категории «публичности», связав последнюю исключительно с государственным централизмом, авторитарными и тоталитарными началами социального управления.
В этом плане следует привести высказывания ряда отечественных мыслителей прошлого. Например, М.М. Агарков писал: «Власть, построенная на началах общественного служения, более совместима с индивидуальной свободой, чем свободная... частно-правовая власть. Поэтому наибольшее правовое выражение личной свободы дается такой формулой: необходимая власть - по принципу социального служения» [5, с. 42].
Достаточно близкую позицию в этом вопросе занимает представитель евразийской традиции Н.Н. Алексеев, который отмечает, что «когда мы говорим “это есть не частное, а публичное дело”, мы разумеем связь с общественными интересами и потребностями. совершенно в таком же смысле мы говорим о “частном” и “публичном” праве. Можно сказать, что в отличие от партикулярного эгоизма проявления “публичности” совпадают с тем, что называется “жертвенностью”, - с отказом от партикулярных элементов, со служением людям, обществу, общественному целому» [6, с. 216-217].
Именно такой властью, построенной на началах общественного служения и публично-частной юридической природе, должна стать формирующаяся в переходном Российском государстве система муниципальной власти. «И одной из главных ее характеристик как власти подлинно демократической, сориентированной на общественное служение, являются ее взаимоотношения с гражданином, положение человека в местном самоуправлении» [4, с. 63].
Однако в крайне неоднозначных и сложных условиях переходной государственности необходимо отметить следующее.
1. Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, т.к. это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, но форма осуществления власти народа, публичной власти. Таким образом, муниципальная власть и власть государственная есть две взаимосвязанные в демократическом государстве формы публичной власти.
2. Эволюция постсоветского политико-правового пространства в связях институтов государственной власти и местного самоуправления вскрывает новые моменты, ставит актуальные вопросы, а именно зафиксированное в Конституции РФ (местное самоуправление не входит в систему органов государства - ст. 12) не дает полной ясности о юридической и политической природе их взаимосвязей.
3. В этом плане следует согласиться с В.Е. Чиркиным, считающим, что «конституционные приоритеты в регулировании отношений органов государства и местного самоуправления будут заключаться одновременно в разделении полномочий и средств, с одной стороны, и кооперации -с другой. В низовом уровне муниципальных образований (общинном звене) соединение государства и местного самоуправления достигается тем, что лицо, избранное населением на должность мэра, утверждается правительством (министром внутренних дел) одновременно как представитель государственной власти в общине» [7, с. 55].
Правда, фигура министра внутренних дел в вопросах взаимодействия институтов государственной власти и местного самоуправления все же не совсем удачна. Автор, видимо, приводит ее только для примера. Представляется, что утверждать глав местного самоуправления все-таки должен Председатель Правительства РФ.
4. Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти имеет собственный, особый объект управления - вопросы местного значения, непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования. Последнее значимо при различении институтов муниципальной власти (самоуправления) и власти государственной, которые, являясь формами публичной власти, тем не менее отличаются по направленности и объектам управления.
В постсоветский период необходимо обратить внимание на национальные основы (модель) формирования территориального самоуправления в России: нетрадиционные (для отечественного опыта социального управления), муниципальные и более привычные (земские, общинные) формы самоуправления. Действительно, в процессе трансформации основных социальных ценностей и институтов, в ходе эволюции и обновления системы общественных отношений создается, как никогда, благоприятная почва для возникновения в национальном политико-правовом пространстве самоуправленческих начал. Данное положение, несомненно, будет корректным только при переходе от различного рода недемократических принципов к утверждению той или иной (а не только западной) модели народовластия.
Схема здесь достаточно проста: при переходе государства от либеральных и/или демократических форм к авторитарно-тоталитарным структурам неизбежно происходит свертывание различных институтов самоуправления (отечественная и мировая история знает немало подобных примеров) либо замена их иными (причем, возможно, более органичными для определенного периода жизни общества или конкретного народа) структурами, а при обратном переходе - развертывание классических (либеральных) или национально заданных, специфических самоуправленческих начал как территориальной (местное самоуправление), так и корпоративной природы (например, самоуправление в общественных организациях и трудовых коллективах).
Подобная ситуация позволяет рассматривать самоуправление в качестве индикатора любого переходного процесса, демонстрирующего его вектор и основные тенденции развития государственной политической системы.
Следовательно, в ситуации перехода вопрос о соответствии развития естественноисторического процесса преобразований как в системе власти и собственности, политике реформ, так и способе приспособления (активного или пассивного) к реальным процессам изменений в общественнополитических и экономических отношениях объективно перестает быть делом исключительно государства или политических элит, а тем более политической монополией отдельных государственных институтов или должностных лиц.
Демократизация общественно-политической жизни, разного рода смены и ротации отдельных элит в этом смысле не являются целью реформирования старого порядка, а всего лишь необходимой предпосылкой перехода не столько к новому типу властеотношений, сколько условием конституирования нормальной системы государственного устройства и национальной правовой системы.
Это, в общем, элементарное условие перехода к системе реальной («крупномасштабной») демократии и общественному (местному и корпоративному) самоуправлению, при котором законодательная власть в лице ее демократически избранных представителей лишь определяет правила политического и экономического поведения, а ответственная правительственная администрация, реализуя политические и законодательные решения, не подменяет их собственным видением проблем и потребностей развития, руководствуясь односторонне понимаемыми принципами правовой и политической целесообразности и профессионализма в управлении.
Разумеется, структурные противоречия и коллизии в понимании целей и методов преобразования социально-экономической, политической и правовой систем между различными социальными группами и их представителями являются неотъемлемым признаком любой переходной ситуации. Оформление системной и внесистемной, конструктивной и деструктивной оппозиции политике реформ - это объективный момент развития, сопровождаемого к тому же структурной ломкой и перемещениями в позициях и статусах всех составных частей и элементов социального организма. На практике, как правило, имеет место динамическое сосуществование и взаимодействие элементов старого и нового внутриполитического, социально-правового и экономического режимов.
Литература
1. Дуткевич П. Посткоммунизм и глобализация // Материалы IV Международного философского симпозиума в РУДН. М., 1999.
2. Мощелков Е.Н. Переходные процессы в России. М., 1996.
3. Кузнецов И.И. Парадигма транзитологии (Плюсы и минусы объяснительной концепции переходного периода) // Общественные науки и современность. 2000. № 5.
4. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998.
5. Агарков М.М. Ценность частного права. Ч. 2 // Правоведение. 1992. № 2.
6. Алексеев Н.Н. Основы философии права. СПб., 1999.
7. Чиркин В.Е. Современная модель конституции: прежние и новые приоритеты // Правоведение. 2003. № 2.
