CC BY
56
УДК 34(091) М. А.Сафонов
БбК 67.2(2) Сибирская академия права, экономики и управления
МЕРОПРИЯТИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ПОДГОТОВКИ К ИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ СТРАНЫ В 1921-1925 гг.
В статье представлен анализ организационно-правовых мероприятий советской власти в первой половине 20-х гг. прошлого века, целью которых было укрепление плановых начал в экономике СССР. Перечислен ряд ключевых мероприятий высших органов государственной власти, а также дана оценка деятельности хозяйственных органов на пути построения нового типа урегулирования экономических отношений в России. Раскрыта разносторонность и многогранность мероприятий, призванных обеспечить переход СССР к плановой экономике, отслежена последовательность в их реализации. Кратко изложено несколько подходов к изучению темы. Материал раскрывает значение поэтапного преобразования экономики, имевшего место в 1920-е гг., изучение которого в настоящее время имеет несомненную теоретическую и практическую ценность.
Ключевые слова: нэп; плановая экономика; планирование; административно-командная система; реформы; госорганы.
М. А. Safonov
Siberian Academy of Law, Economics and Management
MEASURES TAKEN BY THE SOVIET STATE IN 1921-1925 IN PREPARATION FOR INDUSTRIALIZATION
The paper presents an analysis of organizational and legal measures taken by the Soviet authorities in the first half of 1920-s with the aim of strengthening the planning basis in the USSR economy. It specifies the key measures taken by the highest bodies of state power and evaluates the performance of economic organizations in their efforts to construct a new type of economic relations' regulation in Russia. The author shows the diversity and multifaceted character of measures used to facilitate the USSR in its transition to planned economy and describes the consistency of their implementation. The paper briefly outlines several approaches to researching this subject. The author shows the importance of step-by step economic reforms, as it happened in 1920-s, and the undoubted theoretical and practical value of studying it.
Keywords: the New Economic Policy (NEP); planned economy; planning; administrative command system; reforms; state bodies.
Переход к плановой экономике в оте- тывания» новой экономической политики,
чественной историко-правовой науке тра- позволит нам получить более полное пред-
диционно рассматривается в ключе тех ставление о сущности тех процессов, кото-
изменений, которые затронули структу- рые происходили во внутренней политике
ру и компетенцию ряда органов государ- СССР в 20-е гг. XX в., оценить значение тех
ственной власти СССР. Нельзя не признать или иных государственных преобразований
данный подход верным. Однако злоупо- и ключевых нормативно-правовых актов.
требление этим приемом зачастую приво- Сведения, указывающее на то, что новая мо-
дит к тому, что административная сторона дель экономики постепенно созревала вну-
вопроса закрывает все остальные аспекты три системы нэпа, говорят об ошибочности
поставленной проблематики. Масштабная подходов, изображающих переход к плану
подготовительная работа, которая велась едва ли не как внезапную акцию. в СССР в первые годы послевоенного вре- Начиная с 1926 г. осуществляется ряд
мени, часто упускается из виду. Между тем, значимых изменений в структуре и компе-
в контексте современных экономических тенции таких ключевых органов, как Совет
проблем России и всего мирового сообще- народных комиссаров (СНК), Высший Совет
ства данные знания могут иметь опреде- народного хозяйства (ВСНХ) и Совет труда
ленную ценность. и обороны (СТО). Изменения были обуслов-
Изучение подготовительных меропри- лены стартом реализации новых подходов
ятий, проводимых в СССР накануне «свер- к планированию. Эти начинания остаются
© М. А. Сафонов, 2014
за рамками данной статьи, цель которой — раскрытие значения мероприятий более раннего периода, тех, что опосредовали важнейшим структурным изменениям в государстве и праве СССР конца 20-х гг. XX в.
В становлении основ плановой экономики определяющее значение имел Совет труда и обороны. Уже с 1920 г. СТО занимался подготовкой единых народнохозяйственных планов РСФСР, вносил их на утверждение ВЦИК, а также координировал деятельность наркоматов по выполнению планов и при необходимости мог вносить в реализуемый план отдельные коррективы, обладал в целом широким набором полномочий. Деятельность СТО не ограничивалась только центральными органами государственного управления — СТО также руководил и своими местными органами.
В качестве таковых выступали областные, губернские, уездные, районные, фабрично-заводские, волостные и сельские экономические совещания (экосо), создание которых было закреплено постановлением VIII Всероссийского съезда Советов от 23 декабря 1920 г. Экономические совещания действовали на правах комиссии исполкома совета, принимали решения, обязательные для всех учреждений и ведомств, подчиненных этому исполкому или совету. В частности, губернские экономические совещания имели право согласовывать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на территории губернии, утверждать губернские хозяйственные планы, рассматривать хозяйственные договоры с кооперативами, артелями, наблюдать за правильным и целесообразным использованием всех материальных ресурсов губернии, регулировать использование рабочей силы и др.1
Постановлением ВЦИК от 30 июня 1921 г. признавалось необходимым образовать экономические совещания при исполкомах всех местных советов и даже на отдельных государственных предприятиях. Экономические совещания были структурой весьма примечательной в своем роде — являясь низовыми органами СТО, имея определенный набор полномочий и возможность действовать самостоятельно, они всей своей деятельностью укрепляли позиции централизованного управления и постепенно внедряли в хозяйственную практику огромного государства плано-
1 О местных органах экономического управления : постановление VIII Всероссийского съезда Советов от 23 дек. 1920 г. // СПС «Консуль-тантПлюс».
вые начала. Не стоит забывать и о важной информационной роли (сбор и обработка данных, мониторинг развития производства, обмен проектами планов, обучение руководящего персонала и др.), которую играли экономические советы на местах.
Сети экономических совещаний суждено было внести значительную лепту в построении новой модели экономики в конце 20-х гг. XX в. Однако первые годы своего существования сеть экосо, и собственно СТО, главным образом работали над решением текущих задач — защитой отраслей экономики от полного краха и обеспечение их роста на началах нэпа. В этом смысле особняком от всех государственных структур и учреждений стоял Госплан при СТО. Учрежденный декретом СНК от 22 февраля 1921 г. Госплан был призван взять на себя обеспечение выполнения первого советского планового проекта — плана электрификации (ГОЭЛРО). На основе этой программы Госплану поручалось разработать единый комплексный хозяйственный план, а также рассматривать и согласовывать с общегосударственным планом программы и планы отдельных ведомств и региональных хозяйственных организаций.
Госплан действовал через широкую сеть секций, делившихся как по отраслевому, так и территориальному принципам, взаимодействуя со структурами, подчиненными ВСНХ, и экономическими совещаниями, подконтрольными СТО. Работа Госплана и его секций носила в тот период характер сложной двусторонней связи. Разработанные облпланами плановые программы после рассмотрения их в облэко-со представлялись в Госплан как материал для составления общегосударственного хозяйственного плана. В своей работе обл-планы должны были опираться на работу ведомственных плановых областных органов, корректируя их планы и сводя их в областной план [2, с. 32]. Однако специфика нэпа диктовала и особый характер работы Госплана в данный период. Превратившийся в конце 20-х гг. XX в. в командный центр, издающий жесткие планы-директивы, Госплан в большей степени являлся центром научного анализа и прогноза, нежели органом оперативного управления экономикой.
Правда, в 1922 г. была предпринята попытка усилить управленческую составляющую в деятельности Госплана: ВЦИК и СНК утвердили новое положение «О Государственной общеплановой комиссии» от 8 июня 1922 г. Этот акт давал Госплану право активно вмешиваться в экономиче-
ские процессы в РСФСР и союзных республиках, опираясь на Наркомфин и даже на НКВД [2, с. 32]. В сущности же, данный шаг внес незначительные изменения в работу Госплана — в условиях глубокого кризиса народного хозяйства послевоенной России планирование в основном касалось процесса распределения ресурсов, имеющихся в государстве. При таких обстоятельствах политику партийного и государственного руководства в отношении Госплана в 1924 г. выразил в своих словах Председатель ВСНХ СССР Ф. Э. Дзержинский: Госплан должен стать «коллегией ученых, дающих СТО экспертные заключения и вырабатывающих общие годовые и перспективные планы и контрольные цифры. Ничего больше» [6, с. 288]. Между тем, данная сторона деятельности Госплана — научный анализ экономических процессов и систематизация имеющегося опыта — особенно примечательна.
Имея в своем распоряжении сеть отраслевых и территориальных органов, Государственная общеплановая комиссия путем изучения хозяйственной практики и используя налаженную систему обмена информацией постоянно совершенствовала методы планирования. Научный анализ, а вовсе не административное давление, являлся главным подходом в вопросе о методах ведения плановой работы в первой половине 20-х гг. XX в. Недостаточный собственный опыт хозяйствования компенсировался активным изучением зарубежной теории и практики, а также сбором фактического материала для его последующей теоретической обработки [3, с. 7].
Стоит отметить, что в составлении производственных программ и перспективных планов развития отраслей народного хозяйства Госплан в первые годы своего существования проявлял порой излишнюю осторожность в прогнозах [2, с. 131], отнюдь не в духе административно-командной системы конца 20-х гг. XX в. Усиление плановых начал в первую очередь должно было коснуться промышленности — центральной отрасли народного хозяйства, где сильно было влияние государства. В данном случае, механизмы плановости являлись одновременно и средством, и важнейшей целью развития. В связи с этим важно изучить положение дел внутри ВСНХ — основного органа управления промышленностью.
Переход к нэпу диктовал необходимость сокращения аппарата данного ведомства, поэтому в августе 1921 г. происходит реформирование системы главков при ВСНХ. Ко-
личество отраслевых главных управлений сократилось с 52 до 16 [5, с.167]. Из их числа в начале 20-х гг. XX в. функции планирования прямо или косвенно выполняли: Главное экономическое управление (ГЭУ); Центральное управление государственной промышленности (Цугпром); Главное управление металлической промышленности (Главметалл); Главное электротехническое управление (Главэлектро); Научно-технический отдел (НТО) и др. [6, с. 101]. С образованием СССР в декабре 1922 г. были учреждены республиканские ВСНХ, а так же губернские Советы народного хозяйства на местах (ГСНХ). Именно в рамках подразделений ВСНХ процесс составления плана все теснее и теснее увязывался с реальным производственным процессом. Сохраняя значительную самостоятельность в составлении перспективных планов, ВСНХ в середине 20-х гг. XX в. вывел процесс планирования на новый уровень.
Так, весомый теоретико-прикладной вклад в организацию плановой системы хозяйствования внесло Особое совещание по воспроизводству основного капитала промышленности (Освок), образованное приказом ВСНХ от 21 марта 1925 г. Освок организовал свою деятельность на работе трех десятков производственных секций, в каждой из которых была поставлена задача наметить «рабочие гипотезы» для выработки пятилетнего плана развития промышленности на время с 1 октября 1925 г. по 1 апреля 1930 г. Таким образом, именно ВСНХ был первым учреждением, начавшим составлять пятилетние планы.
Наряду с производственными секциями в состав Освока входило пять функциональных секций, охватывающих все отрасли промышленности: финансово-экономическая; сельского хозяйства и его отношений с индустрией; транспортная; районирования промышленности; профтехнического образования и подготовки кадров. Их работой руководил Пленум — совещание представителей всех секций. Возглавлял Освок Президиум [1, с. 235].
Руководству ВСНХ удалось привлечь к работе большое число беспартийных специалистов — инженеров и ученых, которые активно включились в работу Освока. В результате внутри Освока была развита бурная исследовательская деятельность — в первые 3 месяца существования комиссия провела более 400 заседаний и совещаний [1, с. 236]. Каждая отрасль промышленности детально исследовалась: устанавливалась емкость рынка данной индустрии, наличии
и рост необходимых для нее сырьевых и других ресурсов и т. д. С учетом всех данных оценивались конкретные перспективы развития. Первичную проверку работы секций осуществляла Комиссия по критической сводке гипотез отраслей промышленности.
Результат работы Освока при ВСНХ стал основой первого в истории СССР пятилетнего плана развития народного хозяйства. В смысле подготовки к внедрению плановости в советскую экономику Освок своей значимостью ничуть не уступал Госплану. В мае 1925 г. подобная Освоку комиссия была образована и при Госплане, но занималась она разработкой вопросов об основном капитале не только в промышленности, а во всех отраслях народного хозяйства.
Внедрение плановых начал включало различные мероприятия. В широком смысле помимо подготовки качественно работающего аппарата планирования к мероприятиям, проводимым государством с целью приготовлений к смене типа экономики, к ним можно отнести практически все начинания большевиков с начала 1920-х гг.
В свою очередь при узком рассмотрении поставленного вопроса нельзя не упомянуть о тех нововведениях, которые прямо относятся к подготовительной работе, призванной содействовать укреплению плановых начал и улучшению деятельности таких специально-плановых структур, как Госплан, Освок и др.
Так, например, важное значение для развития теории и практики планирования сыграли мероприятия по внедрению единых стандартов в производстве, что способствовало унификации подсчетов и упорядочению самого процесса производства. Начавший свою работу в марте 1925 г. Комитет по стандартизации при СТО к началу первого пятилетнего плана подготовил стандарты на треть всей производимой в стране продукции, а к 1930 г. практически на весь перечень производимых товаров [4, с. 97].
Нельзя себе представить реально выполняемые производственные, финансовые и перспективные планы развития без перехода самого производственного процесса на новый уровень. Работа по рационализации производства и научной организации труда — это тоже значимый шаг государства на пути создания новой экономики. Уже 20 ноября 1921 г. в Москве была созвана Первая Всероссийская инициативная конференция по научной организации труда и производства. Несмотря на то, что ее организатором был Народный комиссариат путей сообщения, вопросы, обсуждав-
шиеся на ней, выходили далеко за пределы проблем транспорта [3, с. 7]. Государство всеми силами поощряло движение «рационализаторов», в стране появилась сеть институтов научной организации труда, где активно изучался передовой опыт индустриально-развитых стран.
Новым этапом в развитии планирования должен был стать переход в середине 1925 г. на контрольные цифры — данные о возможностях производства и перспективе развития различных отраслей народного хозяйства. Госплан получал и обрабатывал их, а затем СТО устанавливал рассчитанные объемы производства в виде обязательных директив. Несмотря на имеющийся к тому времени опыт, первая попытка воплотить в жизнь народнохозяйственный план, основанный на контрольных цифрах, в 1925-1926 г. провалилась. Позже главной причиной был назван саботаж со стороны вредителей-специалистов. Реальные же причины в отчетах упоминались лишь кратко, но вполне однозначно — СТО и ВСНХ не смогли согласовать работу множества своих подразделений и решить серьезную задачу в весьма короткий срок — около 4 месяцев [2, с. 333].
Таким образом, с одной стороны, мы видим серьезную, системную и многоплановую работу государства, направленную на реорганизацию экономики на плановых началах. Стимулирование научных поисков, постоянное приспособление госаппарата к требованиям реальности, последовательное укрепление позиций государства в экономике — это и многое другое подготавливало советское государство и общество к грядущим переменам конца 20-х гг. XX столетия.
С другой стороны, отчетливо видны недостатки государственной политики: неизбежное разбухание госаппарата; путаница в компетенции некоторых органов, доходящая до дублирования функций; и, как показали события первой пятилетки и коллективизации, способность совершать крупные ошибки даже после тщательного анализа.
Многое из того что было создано плановыми органами и структурами в период утверждения нэпа было впоследствии отвергнуто государством. Осторожный расчет на базе научного прогноза зачастую заменялся директивами в духе волюнтаризма. Но все же значительная часть всей подготовительной работы достигла своей цели — основы плановой экономики во второй половине 20-х гг. XX в. были сформированы, опробованы на практике и имели несколько реальных программ развития.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОМ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Валентинов Н. В. Новая экономическая политика и кризис партии после смерти Ленина: Годы работы в ВСНХ во время НЭП. Воспоминания. — М., 1991. — 367 с.
2. Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР : в 2 т. — Л., 1961. — Т. 2 : 1921-1934 гг. — 863 с.
3. Корицкий Э. Б., Лавриков Ю. А., Омаров А. М. Советская управленческая мысль 20-х годов : крат. имен. справ. — М., 1990. — 233 с.
4. Кульчицкий С. В. Внутренние ресурсы социалистической индустриализации СССР (19261937). — Киев, 1979. — 256 с.
5. Лацис О. Р. Выйти из квадрата: Заметки экономиста. — М., 1989. — 416 с.
6. Хромов С. С. Ф.Э. Дзержинский на хозяйственном фронте. 1921-1926. — М., 1977. — 340 с.
REFERENCES
1. Valentinov N. V. Novaya ekonomicheskaya politika i krizis partii posle smerti Lenina: Gody raboty v VSNKh vo vremya NEP. Vospominaniya [The New Economic Policy and the Party Crisis after Lenin's Death: Years of Working in the Supreme Council of National Economy during the New Economic Policy. Memoirs]. Moscow, 1991. 367 p.
2. Venediktov A. V. Organizatsiya gosudarstvennoj promyshlennosti v SSSR [The Organization of State Industry in the USSR]. Leningrad, 1961. Vol. 2: 1921-1934. 863 p.
3. Koritskij E. B., Lavrikov Yu. A., Omarov A. M. Sovetskaya upravlencheskaya mysl' 20-kh godov [Soviet Managerial Thought of 1920-s]. Moscow, 1990. 233 p.
4. Kul'chitskij S. V. Vnutrennie resursy sotsialisticheskoj industrializatsii SSSR (1926-1937) [Inner Resources of Socialist Industrialization in the USSR (1926-1937)]. Kiev, 1979. 256 p.
5. Latsis O. R. Vyjti iz kvadrata: Zametki ekonomista [Getting out of a Square: Essays by an Economist]. Moscow, 1989. 416 p.
6. Khromov S. S. Ph.E. Dzerzhinskij na khozyajstvennom phronte. 1921-1926 [Dzerzhinskiy at the Industrial Front. 1921-1926]. Moscow, 1977. 340 p.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Сафонов Михаил Александрович (Иркутск) — аспирант кафедры теории и истории права и государства. НОУ ВПО «Сибирская академия права, экономики и управления» (664025, г. Иркутск, ул. Сурикова, 21, e-mail: [email protected])
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Safonov, Mikhail Aleksandrovich (Irkutsk) — Ph. D. student, Chair of Theory and History of State and Law. Siberian Academy of Law, Economics and Management (Surikova st., 21, Irkutsk, 664025, e-mail: [email protected])
