CC BY
156
Т.Л. РОВИНСКАЯ
МЕХАНИЗМЫ УЧАСТИЯ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ
Экологический кризис является, пожалуй, наиболее острой из глобальных проблем современности. Кризис ставит перед человечеством вопрос о том, насколько его образ жизни в целом и система жизнеобеспечения в частности соответствуют несущей способности окружающей среды. По сути дела, со времени публикации первых докладов Римскому клубу проблема взаимоотношений между человеком и окружающей средой побуждает не только к пересмотру традиционной индустриальной модели роста и прогресса, но и к существенной ревизии системы общечеловеческих ценностей.
Вместе с тем последние десятилетия ХХ в. можно считать фактическим началом глобального информационного века. Западные политики вслед за учеными стали официально употреблять термин «информационное общество» - общество, где основным видом деятельности становится создание и распространение информации. Этот процесс непосредственно затрагивает не только общественную, но и политическую сферу, так как средства массовой информации оказывают большое влияние на деятельность политических институтов: способность СМИ формировать массовое и индивидуальное сознание, управлять поведением людей превращает их в самое эффективное из существующих «орудий власти». Отношения СМИ с политической сферой в современных демократических режимах противоречивы. С одной стороны, между ними существует конфликт основных интересов («борьба за власть»), но с другой стороны, они не могут обойтись друг без друга и строят отношения на принципах взаимной выгоды. В последние годы на
Западе прочно укоренился новый термин «медиакратия», который обозначает идущий на смену классической представительной демократии новый политический режим. В условиях медиакратии органы массовой информации превращаются в решающий фактор политического процесса, они становятся важнейшим политическим субъектом, обладающим почти безграничной властью и фактически определяющим ход истории.
В настоящей статье будут рассмотрены механизмы влияния средств массовой информации на государственную экологическую политику западных демократий - США и ФРГ, а также на международную экологическую политику, прежде всего, на деятельность международных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды.
Вопрос об участии СМИ в государственной экологической политике имеет два аспекта. Во-первых, это роль массмедиа на различных этапах так называемого «политического цикла»: постановка проблемы и ее включение в повестку дня; разработка политики (например, программ и законов); осуществление (внедрение); оценка результатов. Во-вторых, это механизмы взаимодействия СМИ с различными ветвями власти.
Роль СМИ на различных этапах политического цикла
В современных условиях лишь полное успешное прохождение «политического цикла» может обеспечить эффективность экологической политики. Роль СМИ при этом на различных этапах политического цикла неодинакова. С точки зрения политического воздействия влияние массмедиа наиболее значительно в начальной фазе цикла (постановка проблемы, ее включение в повестку дня) и в ее завершающей фазе (оценка политических решений). На промежуточных этапах - формулировка и практическое решение поставленных проблем - значение СМИ существенно снижается.
На начальном этапе политического цикла роль СМИ максимальна, поскольку именно в информационном поле происходит постоянное выдвижение новых общественно-политических тем. Политическая повестка в СМИ, как правило, не соответствует реальной политической повестке дня. По наблюдениям некоторых исследователей, не более половины всей политической информа-
ции восходит к реальной деятельности политиков, а приблизительно треть всех политических новостей является плодом журналистской инициативы [Beziehungsspiele, Medien und Politik, 1993, S. 15, 17, 25, 233]. Именно СМИ задают критерии отбора политических новостей в повестку дня. Информационное продвижение получают только те проблемы, которые соответствуют принятым информационным критериям новостей, таким как сенсационность, персона-лизация, негативизм и т.д. Каждый орган СМИ - будь то пресса или электронные СМИ - также имеет свои специфические правила и формы подачи информации, которым должны соответствовать «продвигаемые» проблемы. Например, телевизионный формат требует от информационного сюжета быстроты, простоты, наглядности, определенной драматичности и элемента действия, а также представления сложных проблем в укороченной и упрощенной форме. В последние годы политическая информация все реже ограничивается форматом новостей и все чаще подчиняется развлекательному формату. Сами политики склонны считать, что уступили СМИ инициативу в определении политической повестки дня.
На дальнейших этапах цикла СМИ могут играть различную роль - в зависимости от политического направления, специфики проблемы, хода политического процесса и т.д. На этапах разработки и внедрения политических решений большее значение приобретают другие элементы политической коммуникации, например консультации или внутриправительственная коммуникация. Иными словами, этапы разработки и внедрения политических решений, законов, программ являются наиболее закрытыми от общественности. Однако не вызывает сомнений, что максимальная эффективность государственной политики (в частности, экологической) может быть достигнута только тогда, когда массмедиа будут играть более активную роль на этих традиционно «закрытых» для общества этапах политического цикла, так как, несмотря на известную ангажированность СМИ, только в этом случае гражданское общество будет способно контролировать политический процесс.
Значение СМИ вновь возрастает на заключительном этапе, когда общественность получает возможность оценить политические решения по их результатам. В этом случае оценка происходит по факту, когда у заинтересованных представителей гражданского общества уже нет возможности повлиять на принятие решений. Но
по крайней мере социальная оценка реализованных политических решений позволяет сделать выводы, имеющие существенное значение для постановки новых тем.
Американские исследователи Э. Роджерс и Дж. Диринг делают три обобщения относительно взаимного влияния политической сферы и СМИ. Во-первых, общественная повестка дня, определенная или отраженная в СМИ, оказывает влияние на политическую повестку. Во-вторых, повестка дня, предлагаемая СМИ, также имеет прямое, иногда сильное влияние на повестку дня должностных лиц, принимающих политические решения. В-третьих, в некоторых вопросах политическая повестка оказывает значительное воздействие на повестку дня в СМИ1.
Механизмы взаимодействия СМИ с органами власти
Политический класс в целом и отдельные политические силы нуждаются в средствах массовой информации для обеспечения успеха своей деятельности. Для того чтобы получить необходимую поддержку, политико-административная система должна представлять информацию о себе и своей деятельности на всех уровнях. Можно выделить три основных вида коммуникации, осуществляемой органами власти в условиях плюралистической демократии: внутреннюю (внутри отдельной ветви власти), внешнюю (между различными ветвями власти), а также общественную (между системой власти и обществом). Политические институты и организации демократических стран в настоящее время не могут обойтись без СМИ ни во внутренней, ни во внешней коммуникации. Внутренняя коммуникация необходима ввиду сильной фрагментации власти внутри исполнительной и законодательной ветвей власти, а также ввиду обширности бюрократического аппарата, деятельность которого должна в конечном итоге приводить к единому результату. Внешняя коммуникация между правительством и парламентом осуществляется в различных странах по-разному. В США очень большую роль во внешней коммуникации играют СМИ (на которые ни президент и его администрация, ни Конгресс не имеют прямого влияния) [Beziehungsspiele, Medien und Politik, 1993, S. 26].
1 Цит. по: [Kraus, Davis, 1978, p.105].
Таким образом, коммуникация становится решающим политическим ресурсом, а вопрос «как?» становится важнее вопроса «что?» (т.е. процессуальные аспекты по своему значению опережают содержательные). В отличие от США, в ФРГ между СМИ и политической сферой существуют достаточно тесные отношения, основывающиеся на практике «закулисных бесед». Однако независимые массмедиа не играют важной роли в контактах между правительством и парламентом, поскольку политический вес партий (и, соответственно, парламентских фракций) в политической жизни ФРГ весьма высок (значительно больше, чем, например, в США).
Все ветви власти осуществляют также общественную коммуникацию. Для этого используются государственные СМИ (такие, как, например, Ведомство печати и информации при Правительстве ФРГ или проправительственные радио- и телестанции в США), а также некоторые наиболее лояльные из независимых СМИ (например, публично-правовые СМИ в ФРГ). Роль общественной коммуникации в экологической политике будет подробнее рассмотрена в следующем разделе статьи.
Каждая ветвь власти имеет свою особую схему взаимодействия со средствами массовой информации. Так, во взаимодействии с исполнительной властью СМИ выполняют несколько функций: снабжают чиновников информацией о текущих событиях и политических проблемах; доносят до руководителей исполнительной власти чаяния избирателей, делая это прямо (информируя об общественном мнении) или косвенно (создавая темы для общественных дискуссий); предоставляют правительственным чиновникам каналы распространения своей информации, ориентированные как на широкую публику, так и на политическую элиту. Последнее обстоятельство имеет существенное значение, поскольку политическая элита, чья система внутренней коммуникации не всегда достаточно эффективна, нуждается в правительственной информации ничуть не меньше, чем общественность. Все это позволяет правительственным чиновникам постоянно находиться в сфере общественного внимания.
Органы исполнительной власти стараются контролировать поток информации о своей деятельности. С одной стороны, они работают над созданием собственного положительного имиджа и пытаются повлиять на журналистов, чтобы те представили их дея-
тельность в благоприятном свете. Так, они культивируют дружеские отношения с представителями СМИ, обращаясь с ними уважительно и демонстрируя им свою доступность. Однако при этом сохраняется потенциальная угроза лишения подобных привилегий, которая призвана держать журналистов «в строгости». Внутри исполнительной власти существуют также запреты на публичное выражение сотрудниками несогласия с основной политической линией. С другой стороны, правительство оказывает неформальное давление на деятельность массмедиа, контролируя назначения на ключевые посты в общественных СМИ (например, публично-правовые СМИ в ФРГ) или в агентствах общественного контроля за деятельностью СМИ (например, Федеральная комиссия по коммуникациям в США), а также управляет их финансированием через соответствующие институты. В США правительство может оказывать давление на СМИ также через Министерство юстиции [ОгаЬег, 1980, р. 202-204].
Члены правительства и другие функционеры исполнительной власти подвержены информационному воздействию так же, как и обычные люди. Однако, поскольку от их деятельности зависит не только их личная судьба, но и судьба всего общества (а в современных условиях интернационализации политической жизни, возможно, также судьба других государств и мирового сообщества), влияние СМИ на психологию политических функционеров представляет особый интерес, в частности с точки зрения их отношения к экологической проблематике.
Можно говорить о двух основных закономерностях влияния массмедиа на деятельность политических институтов и отдельных политиков. Во-первых, степень влияния прямо пропорциональна объему информационного освещения этой деятельности. Во-вторых, чем больше освещается в СМИ деятельность политического института (отдельного политика), тем выше его общественный статус и тем значительнее его роль. Освещение в СМИ может увеличить общественную поддержку или, наоборот, оппозицию деятельности того или иного политического института (политика). С одной стороны, поднимая проблемы и требуя от правительства действий по их решению, СМИ могут вызвать значительные изменения в политических процессах и даже повлиять на возникновение новых политических сил (такова, например, история появления
и роста политического влияния немецких «зеленых»). С другой стороны, враждебное отношение со стороны СМИ может привести и к свертыванию политически значимых программ (например, критическое освещение СМИ аварии 28 марта 1979 г. на АЭС Три-Майл Айлэнд в штате Пенсильвания способствовало резкому сокращению производства атомной энергии в США). В целом именно правительство (исполнительная власть) является основным объектом нападок со стороны средств массовой информации в условиях плюралистической демократии.
Взаимоотношения между СМИ и законодательной властью существенно отличаются от отношений между СМИ и исполнительной властью. Несмотря на то что национальные и местные СМИ предоставляют членам парламента возможность для высказывания своих взглядов и привлечения общественной поддержки, а работа парламента над основными общественно-политическими проблемами создает для массмедиа неистощимый источник новостей, в целом органы законодательной власти и СМИ не испытывают столь же острой взаимозависимости, как это происходит на уровне исполнительной власти. В отличие от президента (в США) или федерального канцлера (в ФРГ), слова и действия отдельных депутатов не получают автоматического освещения в национальных СМИ, хотя парламентарии выпускают многочисленные пресс-релизы и периодически созывают пресс-конференции. Это объясняется тем, что парламент является не монолитным органом, имеющим единый имидж и проводящим единую политику, а скорее ареной борьбы многих политических сил, каждая из которых преследует собственные цели. По удачному замечанию Д. Грэбер, если аппарат президента (в США) подчиняется одному человеку, то Конгресс подобен многоголовой гидре, чья деятельность осуществляется в более чем 100 помещениях на Капитолийском холме, и даже хорошо известные сенаторы рассматриваются не как представители Конгресса в целом, а как представители своей партии (фракции) [Graber, 1980, p. 208]. Для большинства депутатов внимание национальных СМИ способствует лишь тому, чтобы стать видимыми для групп лоббистов, которые могут оказать финансовую поддержку для переизбрания на новый срок или других целей. Аналогичная картина наблюдается и в ФРГ, и во всех остальных демократических государствах. Поэтому массмедиа могут без осо-
бого ущерба для своей деятельности игнорировать отдельных членов парламента, не теряя доступа к общей парламентской информации. И наоборот, депутаты могут свободно игнорировать национальные СМИ, так как для них важнее поддержка местных СМИ в своих избирательных округах, получить которую обычно не составляет труда (например, в США несколько десятков законодателей являются собственниками СМИ, а в ФРГ существуют лояльные государственной власти публично-правовые СМИ). Кроме того, любой депутат сам имеет возможность выпустить видео- и аудиокассеты, а также листовки, брошюры и фильмы для распространения в своих округах. Поэтому депутаты чаще пользуются услугами своего собственного штата журналистов и имиджмейкеров, чем добиваются внимания независимых СМИ, где они (по их мнению) получают более негативное освещение. Кроме того, деятельность парламента представляет для массмедиа меньший практический интерес, чем деятельность правительства, так как законодательный орган обычно занимается политическим планированием, рутинной разработкой правовых норм, достижением компромиссов между конфликтующими политическими (и экономическими) интересами. Чаще всего самые интересные эпизоды законодательного процесса, касающиеся разработки основных политических направлений, освещаются как часть работы исполнительной ветви.
В то же время журналисты и редакторы осознают, что парламент имеет власть над их собственной деятельностью, так как именно там разрабатываются законы об информации и коммуникации, об авторском праве, принимаются технические нормы для радиовещания, спутникового и кабельного телевидения и т.д. Поэтому в целом СМИ практикуют по отношению к законодательной власти уважительный тон.
Что касается судебной власти, которая обычно не участвует в открытых политических баталиях, то ее процедурная деятельность получает наименьшее освещение в СМИ. Обычно судебные органы не выпускают пресс-релизов и не созывают пресс-конференций. Сами судьи в своей работе бывают подвержены влиянию массме-диа и давлению общественного мнения. Поэтому в интересах справедливости процедур и процессов они ограничивают информацию о себе, не допускают радио- и телевизионных трансляций. К тому же освещение судебных процедур представляет большую слож-
ность для неспециалистов, которыми и является большинство журналистов. Однако судебные решения, вызывающие важные политические изменения (особенно решения Верховного суда в США или Конституционного суда в ФРГ), представляют для СМИ большую информационную ценность. Кроме того, СМИ также осознают, что судебные органы могут иметь решающее слово в спорных вопросах информационной и коммуникационной политики.
В целом сам факт влияния СМИ на деятельность всех ветвей власти и на политические процессы в демократическом обществе не вызывает сомнений у исследователей. Вопрос сводится лишь к степени этого влияния. Исследования в США показали, что позитивное освещение в СМИ способствует ускорению процесса принятия политических решений, тогда как негативное освещение замедляет его, поскольку в этом случае процесс переносится в высшие инстанции [Kraus, Davis, 1978, S. 104].
Экологическая политика во всем мире является крайне конфликтным направлением политической активности. С тех пор как экологическое движение на Западе стало набирать силу, правительства вынуждены с ним считаться, понимая, что в противном случае они не только не смогут рассчитывать на широкую поддержку своей политики избирателями, но, скорее всего, встретят с их стороны серьезное сопротивление. Неудивительно, что экологическая тематика в западных СМИ с легкостью трансформируется в общественно-политическую повестку дня. Однако это не гарантирует корректного освещения экологических проблем.
Рассмотрим механизмы взаимодействия СМИ и государственной власти на примере выработки решения одной из практических проблем в области охраны окружающей среды. С конца 1980-х годов в Германии шли ожесточенные дискуссии по проблеме утилизации токсичных бытовых и промышленных отходов внутри страны или их экспорта за границу [Beziehungsspiele, Medien und Politik, 1993, S. 62-82, 94-98]. Правительство ФРГ в лице Министерства окружающей среды избрало путь строительства мусоросжигательных заводов на территории Германии, чем вызвало бурю протеста со стороны жителей тех районов, где было намечено строительство (земля Баден-Вюртемберг), а также экологических объединений, профсоюзов, церковных общин и др.
В связи с этим усилия сотрудников министерства были сосредоточены на проведении такой информационной политики, которая способствовала бы сохранению положительного имиджа министерства и обеспечила бы поддержку его решения. Основными целевыми группами информационной кампании стали, во-первых, широкая общественность (избиратели); во-вторых, лидеры общественного мнения (ведущие СМИ и образовательные учреждения); в-третьих, индустрия; в-четвертых, общественные объединения. В работе с первой и важнейшей целевой группой основной упор был сделан на СМИ, а в работе с остальными группами - на личные контакты. Поскольку экологические темы заведомо конфлик-тогенны, министерство избрало тактику нейтрализации остроты общественной дискуссии по данной проблеме и предотвращения алармистских настроений. С этой целью министерством была организована массированная кампания в СМИ, на институциональном уровне и на уровне личных контактов. Необходимость сжигания отходов аргументировалась в рамках экологической концепции министерства, основной принцип которой был представлен в виде лозунга «Предотвращать и утилизировать». Параллельно с публикациями в СМИ министерство выступало с законодательными инициативами, а также проводило активную работу по связям с общественностью (организация передвижной выставки о «специальных отходах», присуждение премий школьникам за лучшие проекты утилизации отходов и т.д.). Эти мероприятия играли роль организованных псевдособытий, которые служили поводом созыва пресс-конференций для СМИ. Министерство охраны окружающей среды изначально исходило из того, что сопротивления следует ожидать со стороны жителей и СМИ районов, в которых намечено размещение мусоросжигающих установок. Поэтому основные усилия по привлечению общественной поддержки были сосредоточены на работе с региональными СМИ, включая и СМИ незатронутых районов, от которых можно было ожидать большей лояльности. Сотрудничество правительства со СМИ осуществлялось в таких формах, как выпуск пресс-релизов, проведение пресс-конференций, совместные поездки и другие мероприятия, открытые слушания, выставки, рекламные материалы, интервью, поди-умные дискуссии, закулисные переговоры и т.п.
Отношения между министерством и СМИ складывались сложно. Несмотря на все усилия, тема специальных отходов освещалась в СМИ не совсем так, как хотелось чиновникам министерства. Но если федеральные и региональные СМИ придерживались скорее нейтрального тона, то местные СМИ угрожаемых районов выступали с резкой критикой политики министерства. В то время как министерство в своих публикациях использовало нейтральный термин «специальные отходы», СМИ неизменно называли их «ядовитыми отходами». За один только 1991 г. министерство было вынуждено созвать четыре пресс-конференции с целью продемонстрировать реакцию на материалы местных СМИ. 36% сообщений СМИ по теме переработки отходов были ориентированы на информационные поводы, организованные министерством (пресс-релизы, пресс-конференции и др.), 30 - на парламентские дебаты или заседания фракций по данной проблеме, 10% - на мнение экспертов. Примечательно, что ни собственные журналистские расследования, ни инициативы граждан не привлекли пристального внимания прессы. Что касается самих организаторов псевдособытий, то они пользовались вниманием СМИ в соответствии со своим политическим статусом. Так, 75% информации СМИ по теме сжигания отходов касалось деятельности федеральных институтов, 63 - земельных институтов, 43 - округов и коммун, 39 - общественных организаций и только 5% - деятельности граждан. Такая ситуация, однако, не означала, что СМИ подчинились информационной политике правительства. Сторонники и противники сжигания отходов были представлены в них равным образом. В результате, как считают аналитики, министерство не сумело полностью осуществить разработанную им стратегию. Только на первом этапе политического цикла - в фазе вынесения проблемы в политическую повестку дня - ему удалось представить проблему в выгодном для себя свете и вызвать широкий резонанс в массмедиа. Но затем, когда противники оказали сопротивление, применяя те же средства, правительство утратило свою доминирующую роль. Оппозиция использовала в качестве тактики привлечения внимания СМИ организацию сенсационных и символических информационных поводов: демонстрации, митинги, публикации подборок читательских писем, открытые обращения в СМИ, телефонные и плакатные акции, автоблокады, блокады президиума правительства,
и т.д., а также намеренное нарушение правил. Интересы правительства были представлены в региональных СМИ, тогда как местные СМИ стали рупором для гражданских инициатив. Кроме того, масс-медиа публиковали независимые экспертные данные о том, какой риск для здоровья несет сжигание отходов (инициатива врачей). И министерство и оппозиция использовали для привлечения СМИ риторические приемы - такие как «секретная информация» или сенсационность в подаче данных.
В конечном итоге влияние СМИ на ход политического процесса и на политические решения обусловлено тем, что сами политики находятся в зависимости от СМИ, в то время как для журналистов политики являются лишь одним из потенциальных источников информации (наряду с учеными, общественными организациями и пр.). Стратегически политики видят роль СМИ не столько в разработке политических решений, сколько в создании информационного контекста этих решений для общественности. Кроме того, с помощью СМИ политики выявляют те общественные группы, которые могут оказать их решениям наибольшую поддержку. Это имеет и негативную сторону. Так, ввиду того что журналисты в своей работе следуют правилам медиаиндустрии, они часто оказываются неспособными адекватно и компетентно осветить сложные политические процессы. Сами журналисты, конечно, оценивают значение СМИ на всех этапах политического процесса выше, чем это делают политики.
Влияние общественности на экологическую политику государства
Один из факторов, снижающих эффективность экологической политики, - дистанцированность сферы принятия и реализации политических решений от гражданского общества. Модель представительной демократии, обеспечивающая выражение политических интересов различных социальных групп, на практике работает не всегда успешно: партии, фракции, отдельные депутаты, будучи участниками политической борьбы, вынуждены подчиняться ее жестким правилам, отдавать ей все время и силы. В результате ослабевают их связи с электоратом, и интересы избирателей нередко отходят на второй план в процессе политической борьбы. Но
поскольку в рамках представительной демократии зависимость от избирателей сохраняется, избранные в законодательные органы политики не могут позволить себе откровенно игнорировать их интересы, делая по крайней мере формальные реверансы в их сторону. В результате эффективная политика, направленная на решение существующих в обществе проблем, зачастую подменяется политической демагогией, маскирующей фактическое бездействие органов законодательной власти.
Кроме того, во всех западных демократиях существуют неформальные «корпоративистские» отношения между политическими партиями и миром бизнеса [Becker, 1994, S. 21-28]. Поскольку экономический сектор является средоточием основных финансовых средств, финансовая зависимость политических сил от бизнеса очевидна, следствием чего становится лоббирование интересов последнего при принятии политических решений. Для экологической политики этот вопрос стоит особенно остро, так как лоббирование интересов бизнеса при разработке природоохранного законодательства и экологических программ способствует выхолащиванию государственной экологической политики.
Наконец, еще одним фактором недостаточной эффективности экологической политики является и роль самих СМИ в процессе разработки политических решений: с одной стороны, значение массовой информации все более возрастает, с другой стороны, нередко имеет место недостаточное либо искаженное освещение экологической проблематики в СМИ.
Начиная с 1960-1970-х годов общественность западных стран стала проявлять серьезную озабоченность состоянием окружающей среды, а ее охрана стала рассматриваться большинством населения как приоритетное политическое направление (особенно в странах Северной Европы, в Германии и некоторых других). В это же время доверие населения западных стран к традиционным политическим институтам начало снижаться. Так, в США опросы общественного мнения регулярно показывают, что население относится с большим доверием к СМИ, чем к правительству [Graber, 1980, p. 200]. При этом сами СМИ не только выступали с критикой власти, но все чаще занимали позицию самостоятельного политического актора.
В современном информационном обществе гражданин значительно чаще «встречается» с государственной властью при помощи СМИ, чем это делали его предшественники, и, следовательно, интерпретирует политику через призму массмедиа, а не политических партий, кандидатов на выборные должности или церкви, как это было раньше. Открытость современных демократических обществ предполагает возможно более широкое участие людей в общественно-политических процессах. Сила и устойчивость политической власти напрямую зависят от общественной поддержки. Политическая коммуникация вносит все более значимый вклад в формирование общественного мнения и в конечном счете политической реальности. Однако непосредственное участие представителей общественности в процессах политической комму -никации вовсе не является повседневной практикой, так как далеко не все политические вопросы выносятся на ее суд. Вопреки тем теориям демократии, которые рассматривают гражданское общество в качестве ядра политического процесса, в цепочке между политическими решениями, политическими действиями, информацией СМИ и общественностью последняя оказывается наиболее слабым звеном. Но при этом парадоксальным образом именно общественная аудитория оказывает значительное влияние на качество политического дискурса, так как и политические деятели, и СМИ для достижения собственного успеха вынуждены ориентироваться на ее критерии, вкусы и привычки. Для политико-административной системы общественность всегда остается плохо прогнозируемым элементом с точки зрения реакции на свои действия [Beziehungsspiele, Medien und Politik, 1993, S. 122, 231, 264]. Хотя невозможно оспорить тот факт, что правительства, партии и влиятельные заинтересованные группы предпочитают иметь дело с удобными политическими сюжетами и формулировками, способность элиты монополизировать общественно-политическую повестку дня в условиях плюралистической демократии вызывает сомнения. Многочисленные практические примеры общественной мобилизации показывают, что группы протеста и отдельные индивидуумы становятся серьезными конкурентами политических партий в борьбе за политическую повестку дня.
Понятно, что постановка проблемы в СМИ сама по себе не является достаточным условием для перехода этой проблемы на
политический уровень. Для этого также необходимо, с одной стороны, чтобы она привлекла к себе внимание политических сил, а с другой стороны, чтобы интерпретация ее причин и последствий оказалась убедительной для общественного большинства [Pfetsch, 1994, S. 16]. Прежде чем принять форму политических решений и действий, экологическая проблематика должна пройти все этапы политического цикла, на каждом из которых СМИ играют различную роль (см. выше). Закрытость таких важных этапов политического цикла, как разработка и осуществление политических мер, от общественного участия - не только практического, но чаще всего и информационного - создает для политиков возможности пренебрегать интересами тех или иных социальных групп. Но при достаточно высоком уровне политической активности и организованности заинтересованные представители гражданского общества могут добиваться более полного участия, например требовать гласности законодательного процесса в СМИ. Для этого они могут использовать зависимость политических партий и отдельных политиков от поддержки со стороны избирателей, а также зависимость массме-диа от вкусов их аудитории.
В то же время в условиях информационного общества третий (общественный) сектор сам по себе служит не только крупным производителем информации (некоммерческие общественные организации, школы, университеты, исследовательские институты и т.п.), но также источником информации для СМИ, что создает дополнительные возможности информационного влияния общественности на экологическую политику.
Таким образом, представители гражданского общества могут оказывать влияние на экологическую деятельность государства следующими методами: выдвигая непосредственные политические требования в адрес политических сил и средств массовой информации и оказывая тем самым определяющее воздействие на характер политического дискурса; активными действиями создавая информационные поводы и привлекая внимание СМИ к экологическим проблемам, а также демонстративно выражая свое несогласие с уже принятыми политическими решениями; используя собственные возможности третьего сектора для создания и распространения информации по проблемам окружающей среды.
Однако в какой мере общественность ведущих стран Запада использует эти методы? Ответ неоднозначен, так как в любой стране гражданское общество неоднородно и состоит из активной и пассивной частей. Традиционное деление на пассивное большинство и активное меньшинство касается и участия в общественно-политической жизни в целом, и экологической активности в частности. Например, средний американец, по единодушному мнению специалистов, не соответствует нормативным представлениям об идеальном гражданине демократического государства. Так, активность американцев на выборах находится на самом низком уровне по сравнению с электоральной активностью в большинстве других демократических стран, причем уровень активности находится в прямой зависимости от социально-экономического статуса избирателей. В жизни граждан Германии политика (и в особенности экологическая) играет заметно большую роль, чем в жизни американцев. Две трети немцев считают, что политическая жизнь очень важна для их личного благополучия, в то время как для американцев на первом месте стоят их личный жизненный успех и благополучие собственной семьи [Beziehungsspiele, Medien und Politik, 1993, S. 267, 275]. При этом американские СМИ, ориентируясь на вкусы массовой аудитории, только укрепляют существующие в американском обществе предпочтения: интерес к развлекательным сюжетам, скандалам и персоналиям, но недостаточное внимание к общественно-политической жизни как таковой. В Германии СМИ также поддерживают существующее положение вещей, так как стремятся укрепить свое политическое влияние, поднимая важные для общества проблемы.
Вопрос влияния общественности на экологическую политику в странах Запада чаще всего сводится к вопросу о влиянии активного меньшинства. Активное меньшинство, из которого вырастает вполне организованный «третий сектор» в лице неправительственных и некоммерческих организаций, отличается высокой экологической сознательностью и использует широкий диапазон доступных методов для достижения своих целей. По наблюдениям экспертов ООН, одна из важнейших тенденций 1990-х годов - увеличение роли неправительственных организаций и гражданских групп в решении политических проблем как в рамках отдельных государств, так и на международном уровне. Расширение и рост
активности гражданского общества (которое включает в себя гражданские группы добровольцев, правозащитные организации, местные ассоциации, религиозные группы, разнообразные профессиональные союзы, академические институты, даже местные муниципальные учреждения и т. п.) привели к формированию принципиально новых подходов, в том числе и в решении экологических проблем. По мнению Т. Адерома, сопредседателя проходившего 22-26 мая 2000 г. в Нью-Йорке под эгидой ООН «Форума тысячелетия», сегодня можно говорить о начале новой эры участия граждан в решении насущных проблем человечества. Итоговая декларация Форума также выделяет усиление демократии как одну из важнейших тенденций современности. Согласно тексту декларации, это проявляется различным образом - в том числе, в усилении активности гражданских движений по всему миру, в вовлечении граждан в политику, во все большей прозрачности процесса принятия политических решений, а также в расширении возможностей традиционных СМИ и развитии Интернета, который обеспечивает беспрецедентный доступ к информации [United, 2000].
В этом контексте возникает вопрос: в какой мере активное меньшинство гражданского общества способно использовать СМИ для оказания влияния на экологическую политику государства? Эта способность в большой мере зависит от позиции и особенностей функционирования самих массмедиа в том или ином обществе. Так, например, американские СМИ имеют меньшую политико-идеологическую зависимость, чем немецкие. Американские СМИ (даже если они занимают вполне определенную политическую позицию) в целом чаще «дают слово» различным общественным группам, тогда как немецкие СМИ обычно отдают предпочтение идеологически близким группам [Beziehungsspiele, Medien und Politik, 1993, S. 307-310].
Поскольку ни политические силы, ни представители гражданского общества не могут использовать массмедиа просто как форум для выражения своих взглядов (вследствие несогласия СМИ с положением простого посредника), между третьим сектором и СМИ также существуют отношения конфликта - кооперации. Вопрос о взаимной выгоде в данном случае достаточно прост: НПО стремятся с помощью СМИ привлечь как можно больше сторонников, а СМИ ищут дополнительные информационные поводы. Что
касается конфликтной стороны этих отношений, то она выражается в конкуренции между НПО и СМИ за степень влияния на политический процесс, так как и те и другие все чаще выступают в качестве вполне самостоятельных политических акторов. При этом позиция НПО, функционирующих более свободно и гибко, выгодно отличается от позиции тех же СМИ, свобода маневра которых ограничивается коммерческими интересами их собственников, принципами профессиональной этики и регулированием со стороны бюрократических структур [ОгаЬег, 1980, р. 179].
Среди всех существующих в странах Запада НПО наиболее активны две категории - экологические и правозащитные организации. При этом последние часто также занимаются экологическими проблемами, так как право на благоприятную окружающую среду рассматривается ими как одно из фундаментальных прав человека. С точки зрения своего влияния на государственную экологическую политику эти НПО добились значительных результатов. Помимо создания экологического лобби в органах государственной власти, они постоянно стимулируют вовлечение широкой общественности в природоохранную деятельность, активно работают со СМИ по продвижению своих информационных материалов, а также создают свои собственные СМИ. Некоторые НПО выросли за несколько лет в крупные, всемирно известные организации (Гринпис, Всемирный фонд дикой природы и др.), которые способны влиять на экологическую политику отдельных государств не только изнутри, но и извне с помощью широкого набора инструментов правового, политико-экономического и информационного воздействия.
Роль СМИ в экологической деятельности международных организаций
В современном мире международные организации и многосторонние переговорные механизмы (например, Рамочная конвенция ООН по изменению климата) являются важным структурирующим элементом, причем их роль в формировании экологической политики на глобальном уровне продолжает возрастать. Однако комплекс факторов, влияющих на формирование политической повестки международных организаций, до сих пор не изучен в полной мере. В частности, среди этих факторов можно выделить наиболее
влиятельные СМИ национальных государств, функционеров самих международных организаций, неправительственные организации (особенно стран Запада), другие международные организации. Национальные СМИ играют в этом процессе далеко не последнюю роль. Как и на государственном уровне, формирование международной политической повестки отражает степень приоритетности решения тех или иных проблем. Политические процессы внутри международных организаций до последнего времени рассматривались в контексте влияния на них государств-членов, которые видят в этих организациях форум для политического урегулирования своих национальных интересов. При этом национальные СМИ отдельных государств содействуют формированию как национальных политических приоритетов, так и приоритетов международных организаций.
Разнообразие существующих международных организаций предполагает и разнообразие форм участия национальных СМИ в их деятельности. С одной стороны, национальные СМИ экономически развитых стран оказывают косвенное влияние на деятельность международных организаций, участниками которых эти страны являются. С другой стороны, сами международные организации используют национальные СМИ стран-участниц для решения своих политических задач (в том числе, в сфере экологической политики).
В последние десятилетия предметом повышенного интереса общественности и международных неправительственных организаций стран Запада стала экологическая деятельность международных финансовых организаций, прежде всего Всемирного банка и Международного валютного фонда. Общественные группы и НПО стремились привлечь внимание СМИ и законодательных органов в своих странах (например, Конгресс США) к тем экологическим проблемам, которые возникали или усугублялись в результате деятельности международных организаций по поддержке тех или иных программ экономического развития. Во многих случаях СМИ и неправительственные организации действовали в тандеме, чтобы предложить национальным парламентам и правительствам стратегический подход к оценке экологических последствий работы международных финансовых организаций.
В настоящее время Всемирный банк и региональные банки развития (в Азии, Латинской Америке и Африке) вносят свой вклад в охрану окружающей среды. Поскольку эти организации не являются собственно экологическими, их деятельность стала инструментом влияния развитых стран на экологическую ситуацию в странах Третьего мира. Всемирный банк - это ведущая международная финансовая организация, учитывающая экологические соображения при выборе финансируемых им проектов. В 1980-е годы в кооперации с программой ООН по окружающей среде (UNEP / ЮНЕП) он содействовал установлению стандартов для других организаций по развитию, а также спонсировал национальные и международные семинары-тренинги для сотрудников консалтинговых и аудиторских фирм по оценке воздействия на окружающую среду (Environmental Impact Assessment). В то же время на «совести» Всемирного банка и ему подобных организаций большое число проектов в развивающихся странах, весьма сомнительных или явно негативных с точки зрения охраны окружающей среды.
В данном контексте интересно выяснить, каким образом и в какой мере Всемирный банк подвержен влиянию СМИ в своей экологической деятельности. Рассмотрим этот вопрос на примере американских СМИ. Они традиционно оказывают значительное воздействие как на внутреннюю, так и на внешнюю политику в своей стране - в частности на деятельность Конгресса. Принимая во внимание тот факт, что американский Конгресс имеет значительное влияние на деятельность Всемирного банка, логично предположить, что американские СМИ оказывают косвенное воздействие и на политику Всемирного банка через Конгресс. США контролируют примерно 16% акций Всемирного банка и являются, таким образом, самым крупным держателем его акций. При этом банк придерживается принципа пропорционального голосования: каждый держатель акций имеет количество голосов, прямо пропорциональное количеству его акций. То есть США оказывают наибольшее влияние на решения банка, связанные, в частности, с выбором проектов для финансирования. Доминирование США и других богатых стран в политике банка поддерживается еще двумя факторами. С одной стороны, устав банка утверждается исполнительным директором банка, который назначается странами-участницами и представляет их интересы. В дополнение к этому
осуществляется неформальное лоббирование внешнеполитических интересов США и других стран-участниц. С другой стороны, Всемирный банк периодически проводит переговоры о пополнении фондов Международной ассоциации по развитию (International Development Association) и поэтому должен ежегодно просить гранты у правительств стран-доноров, что создает дополнительный канал влияния на политику банка для Конгресса США [Kurian, 1993, p. 103-107]. Иными словами, оказывая воздействие на деятельность Конгресса и принимаемые им внешнеполитические решения, американские СМИ косвенно воздействуют на деятельность всех международных финансовых организаций, в которых участвуют (и, как правило, доминируют) США. Это распространяется, в частности, и на экологическую деятельность международных финансовых институтов. Последние, в свою очередь, могут использовать национальные СМИ не только стран-доноров, но и кредитуемых ими стран в целях саморекламы и для продвижения своих проектов в поиске общественной поддержки.
Несколько сложнее оценить роль национальных СМИ в деятельности международных межправительственных организаций. Поскольку финансовое влияние отдельных государств на деятельность таких организаций и количество голосов в органах принятия политических решений обычно регламентировано уставом организации (как, например, в ООН), влияние СМИ стран-участниц на деятельность этих организаций также ограничено. Тем не менее и в этом случае существует несколько каналов влияния. Во-первых, официальная позиция страны по вопросам экологической политики в межправительственной организации отражает уровень экологической культуры соответствующего общества и уровень политического интереса к охране окружающей среды в этой стране (что тесно связано с деятельностью национальных СМИ). Во-вторых, практика неформального лоббирования национальных интересов существует и в данном случае. В зависимости от особенностей национальных СМИ и их степени внимания к охране окружающей среды эта проблематика может стать объектом лоббирования. К примеру, представители многих западноевропейских стран обычно выступают активными лоббистами экологических интересов своих государств как в глобальных, так и в региональных (европейских) межправительственных организациях. В-третьих, на-
циональные СМИ способны привлечь широкую общественную поддержку или, напротив, вызвать общественный протест в своих странах по поводу тех или иных экологических проблем, что на практике оказывает значительное влияние на характер решений, принимаемых международной организацией. Например, в практику ООН вошло проведение специальных международных форумов общественности (в том числе, по охране окружающей среды), цель которых - выявление позиции общественных групп и организаций для последующего использования этих данных при принятии политических решений. Использование международными межправительственными организациями национальных СМИ для продвижения своих политических решений и воздействие на общественное мнение в различных странах также широко практикуется - как через государственные, так и через частные СМИ. В первом случае это осуществляется на официальном уровне, а во втором - в силу того, что деятельность межправительственных организаций (в частности, экологических) служит для коммерческих СМИ хорошим информационным поводом.
Неоднозначна оценка роли национальных СМИ в деятельности международных неправительственных организаций. Поскольку НПО являются представителями организованного «третьего» (общественного) сектора, они подвержены влиянию СМИ в той мере, в которой ему подвержено общество. Однако в отличие от пассивного общественного большинства НПО видят в СМИ не только источник информации, но также и конкурента в вопросе информационного влияния на общество и стремятся использовать СМИ в своих политических целях. В частности, такие экологические организации, как Гринпис, часто создают яркие информационные поводы, чем привлекают к себе внимание СМИ.
Несмотря на то что на сегодняшний день еще не существует влиятельных интернациональных СМИ, тем не менее их прообразом служат собственные информационные органы международных организаций.
Среди крупных организаций прежде всего стоит упомянуть ЮНЕП. В 1997 г. эта организация выпустила первый отчет о состоянии окружающей среды в мировом масштабе «GEO-1» (Global environment outlook / Глобальная экологическая перспектива). Этот отчет отражал как состояние окружающей среды в различных ре-
гионах мира, так и официальные подходы к решению экологических проблем в разных странах. ЮНЕП выпускает и другие материалы по отдельным экологическим проблемам или проблемам регионов, по международному экологическому сотрудничеству. Другие организации, работающие под эгидой ООН, также выпускают регулярные отчеты, бюллетени, другие публикации. Например, Всемирная организация здравоохранения готовит ежегодный отчет о состоянии здоровья в мировом масштабе, в котором затрагиваются вопросы взаимосвязи между состоянием окружающей среды и здоровьем населения. Информационные материалы ООН попадают в библиотеки государственных учреждений, университетов и научных центров, а также служат основой для журналистских статей.
Кроме того, в рамках ЮНЕП создан ряд международных информационных систем. В задачи таких систем входят сбор, анализ, хранение и распространение экологической информации, а также содействие международному обмену такой информацией. Например, для решения последней из перечисленных задач в середине 1970-х годов была создана международная информационно-справочная система по окружающей среде ИНФОТЕРРА. На уровне отдельной страны ИНФОТЕРРА представлена «национальными выделенными центрами» (НВЦ), которые действуют на базе информационных подразделений министерств (агентств) охраны окружающей среды или информационных центров национального масштаба. Каждый НВЦ отвечает за «инвентаризацию» национальных источников информации и отражение их в общих регистрах системы, а также за предоставление информации по каналам системы для конечных пользователей внутри страны. В качестве пользователей выступают правительственные, коммерческие, научные и неправительственные организации. Основным рабочим документом системы является справочный регистр, в котором в качестве источника информации зарегистрировано более 7 тыс. различных организаций. В дополнение к этому существуют национальные регистры, а также специализированные регистры по определенным темам. В некоторых случаях НВЦ может ответить на запросы пользователей, непосредственно предоставив интересующую их информацию. НВЦ может оказать содействие в установлении контактов с организациями, занесенными в регистры системы.
Различные организации в таком регистре предоставляют свою информацию на разных условиях - бесплатно, за плату или на условиях взаимовыгодного обмена информацией. Через систему ИНФОТЕРРА возможен также доступ к различным международным базам данных. Важным результатом работы системы является составление «тезауруса» - системы терминов и определений по тематике окружающей среды.
На международном уровне тоже действуют системы доступа к научно-технической информации, используемые прежде всего научным сообществом. В качестве примера можно привести 8ТЫ -международную сеть научной и технической информации. В рамках этой сети поддерживается более 200 баз данных, посвященных различным областям науки и техники. Базы данных, доступные через 8ТН, содержат библиографическую информацию, полнотекстовые публикации, справочную информацию, данные о научных учреждениях или об исследовательских проектах. Ряд баз данных посвящен проблемам загрязнения окружающей среды, ее охраны, а также смежным вопросам.
Кроме крупных межправительственных организаций информационному экологическому обмену способствуют и неправительственные организации, работающие в международном масштабе (такие, как Всемирный фонд дикой природы, Гринпис и др.). Некоторые организации распространяют экологическую информацию в пределах одного региона, например Региональный экологический центр для стран Центральной и Восточной Европы в Будапеште (ЯЕС) [Экологическая информация, 1998]. Неправительственные экологические организации выпускают и разнообразные бюллетени по охране окружающей среды, некоторые издают собственные газеты.
Важно отметить, что международные экологические организации различных уровней придают большое значение средствам массовой информации - не только своим собственным, но и национальным, - как эффективному инструменту осуществления международной экологической политики. Показательно, что на «революционной» Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. проблемы использования СМИ в процессе практического внедрения концепции устойчивого развития составили отдельный раздел «Повестки дня на XXI век». В соответствии с этим докумен-
том конференции в Рио-де-Жанейро, использование СМИ особенно важно в таких областях, как образование, информирование общественности, организация процедур тренинга, обеспечение информации для принятия решений.
В широком смысле каждый член информационного общества является одновременно пользователем и поставщиком информации. Необходимость информации возникает на всех уровнях - от национального и международного уровней принятия политических решений до индивидуального уровня. В этом контексте выделяются две основные задачи информационного обеспечения устойчивого развития: ликвидация информационного разрыва и улучшение доступности информации. Так, до последнего времени разрыв между развитым и развивающимся миром в плане предложения, качества, последовательности и доступности информации постоянно увеличивался. Этот разрыв серьезно ослабляет способность властей развивающихся стран принимать решения на должном уровне компетентности об экологических проблемах.
Задача повышения доступности информации основывалась на том, что в мире уже существуют большой объем и разнообразие информации, которую можно использовать для достижения целей устойчивого развития. Однако найти нужную информацию в нужное время и в нужном месте весьма трудно. Даже в тех местах, где она имеется в наличии, она может быть труднодоступна по причине недостатка технологий либо высокой стоимости. В связи с этим в документах конференции Рио-1992 предполагалось установление механизмов трансформации научных, социальных и экономических данных в общественную и политическую информацию. При этом предусматривалось использование как электронных, так и неэлектронных форматов. На правительства возлагалась задача установить стандартные форматы доступа и распространения информации, обеспечения коммуникации. Для поддержки информационного обмена по проблемам окружающей среды ставилась задача поощрения создания и развития электронных сетей, обеспечивающих доступ к базам данных и другим источникам информации [Agenda 21, 1993, p. 293-304].
Несмотря на то что практическая реализация принципов устойчивого развития в целом остается нерешенной и - вероятно -неразрешимой задачей, важность информационного компонента в
экологической политике не подлежит сомнению. До тех пор, пока экологический кризис остается самой серьезной из глобальных проблем современности, охрана окружающей среды должна иметь статус политического приоритета как в национальном, так и в международном масштабах. Добиться этого результата невозможно без активного участия СМИ как важнейшего актора экологической политики.
ЛИТЕРАТУРА
Becker J. Der Einfalt in der Vielfalt. Standartisierte Massenkommunikation als Problem der Politischen Kultur // Aus Politik und Zeitgeschichte. - Bonn, 1994. - Bd. 39. -S. 21-28.
Beziehungsspiele, Medien und Politik in der öffentlichen Diskussion / Donsbach W., Jarren O., Kepplinger H.M., Pfetsch B. - Gütersloh: Verlag Bertelsmann-Stiftung, 1993. - 327 S.
Graber D. Mass media and American politics. - Washington, DC: Congressional qua-terly press, 1980. - 304 p.
Kraus S., Davis D. The effects of mass communication on political behavior. - University Park, PA: Pennsylvania state univ. press, 1978. - 308 p.
Kurian P.A. The US Congress and the World Bank: Impact of news media on international environmental policy / International organizations and environmental policy / Barlett R., Kurian P., Malik M. - Westport, CT: Greenwod press, 1993. - P. 103-121.
United Nations Millenium Declaration. - Mode of access: http://www.un.org/ millennium/ (Дата посещения 24.10.01.)
Pfetsch B. Themenkarrieren und politische Kommunikation // Aus Politik und Zeitgeschichte. - Bonn, 1994. - Вd. 39. - S. 11-20.
Agenda 21. The Earth Summit strategy to save our planet / Sitarz D. - Boulder, CO: Element books, 1993. - 900 p.
Экологическая информация и принципы работы с ней / Виниченко В.Н. - М.: Социально-экологический союз, 1998. - 244 c.
