CC BY
138
МЕХАНИЗМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ СЕМЬЯМ С ДЕТЬМИ
УДК 334.02+364.42/.44
Оксана Викторовна Кучмаева,
д.э.н., проф., профессор кафедры социально-экономической статистики Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; Тел. +79104564776, Эл. почта: kuchmaeva@yandex.ru,
Статья посвящена проблемам развития социальной помощи семьям с детьми в России в условиях трансформации общественных отношений и модели социальной политики, обусловленных глобальными и внутрироссийскими факторами. В работе представлен обзор практики реализации мер социальной помощи в российских регионах, рассмотрены подходы и практика оказания социальной помощи семьям с детьми в европейских странах, предложены направления модернизации системы социальной помощи семьям с детьми в России. Ключевые слова: социальная помощь, семья, дети, семейная политика, механизмы социальной помощи, модернизации социальной помощи, социальная политика, социальная поддержка
Oksana V. Kuchmayeva,
the Doctor of Economics, the professor, Professor of the Department of socioeconomic statistics of the Moscow state University of Economics, statistics and Informatics Те!. +79104564776, E-mail: kuchmaeva@yandex.ru,
MECHANISMS OF MODERNIZATION OF THE SYSTEM OF SOCIAL ASSISTANCE TO FAMILIES WITH CHILDREN
The article is devoted to the problems of development of social assistance to families with children in Russia in the conditions of transformation of social relations and social policy model, stemming from global and domestic factors. The paper presents a review of practices in the implementation of measures of social assistance in Russian regions, discusses approaches and practices for the provision of social assistance to families with children in European countries, proposed directions of modernization of the system of social assistance to families with children in Russia.
Keywords: social assistance, family, children, the family policy, mechanisms of social assistance, the modernization of the social assistance, social policy, social support
1. Введение
При рассмотрении вопроса о модернизации системы социальной помощи семье с детьми в России необходимо определиться с основными дефинициями и критериями оказания поддержки в социальной сфере. Прежде всего, это касается сущности социальной, семейной и демографической политики, а так же самого понятия социальной помощи.
Полагаем, что социальная политика - это деятельность по выравниванию возможностей для различных социально-демографических групп и индивидуумов, прежде всего, с точки зрения достаточности уровня и качества жизни. Целью демографической политики выступает обеспечение расширенного или хотя бы простого воспроизводства населения. В данном контексте и должны рассматриваться предпринимаемые шаги в области повышения рождаемости и снижения смертности. При реализации мер семейной политики объектом воздействия выступает именно семья, а не отдельные индивидуумы, меры предпринимаются в целях повышения значимости семейного образа жизни.
Под социальной помощью будем понимать, в соответствии с действующим законодательством, предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров [2]. Данное определение не расходится с принятым в других странах, вопрос состоит в выборе критериальной меры - в каком размере предоставляется помощь, что является целью данной деятельности. Социальная помощь носит местный, адресный характер, предполагает заявительный порядок получения помощи и проверку доходов при её получении. Основы системы государственной социальной помощи в Российской Федерации заложены в федеральном законодательстве [1, 2, 3].
Происходящие в обществе реформы, обусловленные модернизационными процессами могут быть успешно произведены, если государство заблаговременно создало систему поддержки нуждающихся. Система социальной помощи должна выступить механизмом, противодействующим социальным рискам, неблагоприятно воздействующим на семью. В частности, домашняя работа и уход за детьми, которые раньше бесплатно выполнялись домохозяйками, теперь стали удовлетворяться за счет внешних услуг со стороны либо государства, либо рынков. Во многих странах родители (чаще всего женщины) сталкиваются с серьезными проблемами в поиске адекватных способов ухода за детьми. Невозможность сочетать работу и семейные обязанности является мощным источником фрустрации и может привести к значительному снижению благосостояния семьи. С одной стороны, риск бедности у работающей пары с детьми относительно меньше, чем у семей с одним кормильцем-мужчиной [22, р. 581], с другой - риск бедности у работающей пары, особенно при низких доходах, увеличивается в связи с конфликтом между работой и семейными обязанностями. Такое противоречие между работой и семейными функциями характерно, прежде всего, для родителей с маленькими детьми, а также для работников, имеющих на руках больных (престарелых) родственников, которые нуждаются в уходе [8]. Рост нестабильности семьи приводит к увеличению доли неполных семей, что актуализирует помощь семьям с единственным родителем.
2. Подходы к оказанию социальной помощи
Можно выделить три концептуальных подхода к развитию адресных программ оказания государственной социальной помощи, базирующихся на разных принципах выделения адресных групп получателей (категориальный подход или контроль доходов и других характеристик) и формах оказания помощи (активные и пассивные).
Первый концептуальный подход опирается на категориальные пассивные формы поддержки, не предполагающие какой-либо активной деятельности получателей, за исключением сбора документов, подтверждающих принадлеж-
ность заявителя к категории получателей помощи. Типичным примером является действующая в России система пособий и натуральных льгот для отдельных категорий граждан, финансируемых за счет федерального и региональных бюджетов. Главная цель таких программ - предоставление гражданам помощи независимо от уровня доходной обеспеченности (программы поддержки людей с определенными заболеваниями или формами инвалидности, направленные на снижение уровня социальной исключенности; предоставление льгот людям, имеющим заслуги перед государством или принадлежащим к определенным профессиям). По данным ряда исследований, получателей данного пособия имеют в своем составе 25% домохозяйств, а в целом система льгот распространяется на 32% домохозяйств [18, С. 257-264].
Второй концептуальный подход базируется на принципах предоставления пассивной помощи бедным категориям населения на основе контроля доходов. Главная цель данных программ - сокращение уровня и глубины бедности за счет выплаты пособий домохозяйствам, семьям или гражданам, имеющим душевые доходы ниже черты бедности. В России существуют три вида социальной помощи, оказываемой населению с учетом проверки нуждаемости: жилищные субсидии, детские пособия для семей с детьми до 16 (18) лет и адресная социальная помощь. Однако их доля в общем объеме расходов на социальную защиту крайне мала. Расходы на адресные социальные программы имеют тенденцию к сокращению, доля адресных социальных программ по отношению к ВВП составляет менее 0,5%.
Жилищные субсидии предоставляются семьям, доля расходов которых на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) превышает 22% от совокупного дохода семьи. Самой распространенной социальной программой для бедных семей с детьми является ежемесячное пособие гражданам, имеющим детей в возрасте до 16 (18) лет. Значение этих пособий для домохозяйства невелико, так как величина пособия по регионам колеблется от 3 до 7% прожиточного минимума для ребенка. Адресная государственная социальная помощь может предоставляться
ежемесячно или единовременно. Государственная социальная помощь малообеспеченным в виде денежных выплат затрагивает лишь около 8% всех домохозяйств, и доля ее в располагаемых ресурсах получателей в среднем немногим более 5%. Она в большей степени предоставляется семьям с детьми, однако реальный ее вклад в доходы даже этих семей не очень значителен (7%) [14, с. 72].
Трудность проверки доходов заявителей приводит к тому, что значительная часть получателей социальной помощи оказывается вовсе небедной. Неформальная экономика препятствует успешному применению проверки доходов. Как отмечают специалисты, проверку трудно проводить в среде, где многие виды доходов неофициальные и где значительна доля «теневой» экономики.
Серьезные проблемы наблюдаются и в законодательных актах, определяющих правила государственных региональных и муниципальных программ социальной помощи. Чаше всего в правилах смешивается понятие адресной помощи с безусловным оказанием помощи, с выделением отдельных групп (например, родителей и супругов военнослужащих, погибших в военных конфликтах, студенческих семей и т.п.), которым полагается помощь. Кроме того, адресную помощь часто путают с единовременной помощью, оказываемой в чрезвычайных ситуациях [18, С. 257-264].
Третий подход базируется на развитии программ активной помощи бедным, статус которых определяется на основе проверки доходов. В данном случае предусматривается введение принципа оказания социальной поддержки при условии заключения социального контракта по адаптации трудоспособных незанятых членов домохозяйства (обязательные этапы адаптации - получение профессиональных навыков, переобучение, активный поиск работы через службу занятости и т.п.). В случае невыполнения принятой индивидуальной программы адаптации заявитель лишается права на адресное пособие. Контракты социальной адаптации могут сочетать низкооплачиваемую занятость и пособия из системы социальной защиты, поэтому их называют «зарплата + пособие». Сокращение числа небедных участников программ социальной поддержки и
активизация трудового потенциала бедных - два основных преимущества данного концептуального подхода к организации социальной защиты населения. Однако, как всякая активная программа, она является более дорогой за счет увеличения расходов на выплату пособий и администрирование.
3. Виды и масштабы социальной помощи в России
В регионах Российской Федерации используются следующие виды социальной помощи: социальное пособие по нуждаемости с соблюдением процедур оценки нуждаемости, денежное пособие по нуждаемости, материальная единовременная денежная помощь, натуральная помощь, льготы (по оплате жилья, товаров, услуг и т.п.).
Помимо показателей общего охвата населения адресными программами для бедных их эффективность измеряется следующими показателями: включенностью небедных в адресные программы для бедных; охватом бедного населения адресными программами для бедных; вкладом адресных пособий в доходы получателей.
Масштабы охвата социальной помощью семей с детьми следующие: 76,4% бедных семей с детьми в возрасте до 16 лет (18 лет, если дети обучаются в государственных учебных заведениях) получают ежемесячное пособие на ребенка; 28% бедных семей получают жилищную субсидию; 1 4% семей получают региональное пособие по бедности; 58,7% бедных семей участвуют хотя бы в одной адресной программе для бедных [14, с.72].
Исследования показывают, что семьи, имеющие высокий риск мало-обеспеченности, а значит, в первую очередь нуждающиеся в помощи государства, в своей массе слабо информированы о программах социальной помощи в регионе проживания, и почти пятая часть из них ими даже не интересуется. Объясняется это не только пассивностью малоимущего населения, но и маленьким размером помощи и ее низкой значимостью для бюджета семьи [14, с.76].
Социальная помощь семьям с детьми, оказываемая на основании критерия низкого дохода, не достигающего прожиточного минимума, переплетается с различными де-
тскими и материнскими пособиями. Меры социальной помощи семьям с детьми сочетаются со специальными семейными и детскими пособиями. Так, федеральным законодательством [4, 5, 6, 7] предусмотрены следующие виды пособий, выплачиваемых в связи с уходом за детьми: по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет; единовременное пособие при рождении, передаче ребенка на воспитание в семью; выделение материнского капитала женщине, родившей или усыновившей второго (третьего и последующего) ребенка; пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности.
Из Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) выделяются средства на оплату еще нескольких видов поддержки семей с детьми - пособие по уходу за заболевшим ребенком в возрасте до 14 лет или ребенком-инвалидом в возрасте до 16 лет; пособие для работающего члена семьи по уходу за ребенком до 3-х лет или ребенком-инвалидом о 16 лет в случае болезни матери ребенка, а также пособие на период сопровождения ребенка-инвалида в возрасте до 16 лет на санаторно-курортное лечение.
Эффекты от функционирования программ социальной помощи не заметны на макроэкономическом уровне. Следовательно, эти программы не оказывают существенного влияния на доходы населения в целом и бедного населения, в частности. Большинство регионов используют такие программы как способ снятия социального напряжения в обществе или в случае попадания семей в кризисную ситуацию, которая трактуется достаточно широко. Ни масштаб ресурсов, ни процедуры реализации этих программ не позволяют говорить о том, что в России функционирует система денежных социальных трансфертов для бедных, адекватная современной рыночной экономике.
Наличие детей является значимой детерминантой бедности. Чем больше детей у респондента, тем выше для него риск проживания в домохозяйстве, доход которого ниже величины прожиточного минимума [18, С. 187193]. Потребность семей с детьми в социальной помощи весьма значительна.
Если использовать в качестве критерия официальный уровень бедности - прожиточный минимум, то 12,8% россиян нуждаются в социальной помощи [10]. Расчеты социологов показывают, что «нуждающимся» следовало бы признать каждого четвертого обитателя Москвы и Санкт-Петербурга, каждого третьего жителя областного центра, каждого второго в малых городах и почти 65% селян. Это же подтверждают и данные Центральной военно-врачебной комиссии Минобороны РФ на 2010 г., согласно которым 50 тыс. призывников ежегодно получают отсрочки от армейской службы из-за недоедания [19, С. 203-204].
Необходимо иметь ввиду, что в целом уровень патерналистских ожиданий от государства в российском обществе очень высок. Так, по результатам исследования, проведенного Аналитическим центром Юрия Левады, 66% россиян полагают, что обеспечивать своим гражданам достойный уровень жизни должно именно государство. При этом позицию «люди должны сами заботиться о себе и сами обеспечить себе нормальный уровень жизни без какого-либо вмешательства государства» поддержало только 2% населения.
Расходы на социальную защиту в России составляют около половины всех расходов на социальную политику. Этот показатель находится на уровне 9% ВВП и стабилен с 2002 г. В относительном выражении расходы на социальную защиту в России ниже среднего показателя по сравнению с другими постсоциалистическими странами, в которых они составляют 12% ВВП, что, в свою очередь, в 3 раза ниже, чем в среднем по странам ЕС (27% в 2006 г.). Более низкие, чем в европейских странах, расходы на социальную защиту предопределили и достаточно низкий вклад социальных пособий в доходы населения. За годы постсоветского развития их доля в доходах населения колебалась в пределах 1,5-3%, достигая максимума накануне кризисов в 1997 и 2007 гг. [18, с. 257-264].
4. Оказание социальной помощи семьям с детьми в европейских странах
Программы социальной помощи действуют во всех европейских странах. Рассмотрим подходы к оказанию социальной помощи семьям с детьми,
принятые в ряде европейских стран. В целом схема социальной помощи охватывает всех жителей с доходом ниже определенного уровня. Это пороговое значение зависит от размера и состава домохозяйства, а также от его особых потребностей.
Чаще всего получателями социальной помощи оказываются неполные семьи, из которых почти каждое четвертое домохозяйство обращается за такой помощью. По сравнению со значениями для других категорий получателей, неполные семьи обращаются за социальной помощью в шесть раз чаще.
Выделяют три типа социальной политики в государствах всеобщего благосостояния, которые определяют и подходы к оказанию социальной помощи: либеральный, консервативный и социал-демократический.
В некоторые странах, в частности, США и Великобритании, поощряются индивидуализм и свободные рынки, а государство всеобщего благосостояния играет второстепенную роль. Британская рыночно-ориентированная модель не предполагает значительного вмешательства государства в семейную жизнь и ограничивается целевой помощью бедным семьям и детям из неблагополучных семей, оставляя оказание услуг по уходу за детьми и домочадцами на долю рыночного и неформального секторов. Государство при оказании социальной помощи стремится ужесточить проверку доходов, наряду с этим переходит от традиционных пособий по нуждаемости к пособиям, выплачиваемым работающим бедным.
Исследователи называют модели социальной политики в странах континентальной и южной Европы семейно-ориентированными, тогда как либеральный и скандинавский типы режимов классифицируются как внесемейные, поскольку выполнять работу по дому и ухаживать за домочадцами могут не только члены семьи и родственники, но и работники государственных учреждений либо коммерческих организаций [21].
Немецкая корпоративистская модель основана на идее взаимного обмена: мужчина работает, а женщина занимается хозяйством; объем предоставляемых государством услуг по уходу за детьми невелик, зато весьма значителен масштаб социальных трансфертов женщинам,
покидающим рынок труда в связи с рождением ребенка. Немецкая система социальной помощи гарантирует минимальный уровень жизни тем, кто зарабатывает недостаточно средств к существованию.
Возможно, в южно-европейских странах действует четвертый тип режима - в Италии, Испании, Португалии и Греции, поскольку там родственные связи прочнее, а система государственных учреждений в значительно большей степени, чем в континентальной Европе, ориентирована на семью [21]. Эта модель сочетает социальное страхование с корпоративистскими традициями субсидиарности, распространенными в странах континентальной и Южной Европы. Этим странам свойственна приверженность традиционной ответственности семьи за благополучие ее членов (в наиболее выраженных формах это наблюдается в Южной Европе и наименее - в Бельгии и во Франции). Социальное страхование, связанное с занятостью, хорошо защищает тех, кто работает на условиях стабильного пожизненного найма. Так, основу системы социального обеспечения в Испании составляют услуги, производимые в рамках семьи, что связано с относительной слабостью системы всеобщего благосостояния и силой родственно-семейных связей.
В скандинавских странах приветствуется социальная демократия, эгалитаризм, всеобъемлющее социальное гражданство. Здесь обязательства по социальному обеспечению интенсивно выводились за пределы семьи с целью усиления конкурентоспособности работников на рынках, расширения занятости и увеличения производительности труда. Для скандинавских государств характерен акцент на всеобщих гарантиях минимального дохода; стимулировании экономической и социальной активности граждан, возведенной в морально-этический стандарт жизни; высокоразвитой системе предоставления услуг по уходу за детьми, инвалидами и пожилыми. Система поддержки минимального гарантированного дохода эффективно противодействует бедности. Шведское государство всеобщего благосостояния, где в большинстве семей оба партнера работают, активно поддерживает семьи с детьми и уделяет значительное внимание вопросам гендерного ра-
венства [23, 24]. Известно, что скандинавская социальная доктрина дорого обходится государственному бюджету. Однако, по имеющимся оценкам [21], при учете всех затрат выясняется, что она не самая дорогая: то, за что скандинавы платят в форме налогов, американцы оплачивают из бюджета домохозяйства.
Жизнеспособность систем, основанных на принципах социального страхования, в последние годы не так очевидна, поскольку реализуемые меры неэффективны в отношении групп, слабо связанных с рынком труда. Социальное страхование не соответствует трансформационным процессам демографической структуры и структуре занятости. Индивидуальные профессиональные биографии становятся менее стабильными. Государства континентальной Европы оказались в ловушке «высокий уровень социального обеспечения плюс низкая занятость».
Как ответ на социальные и экономические вызовы в 1990-х гг. на свет появилась новая политэкономическая модель, названная «Третьим путем» (Third Way). Эта модель претендует на роль альтернативы как неолиберальным концепциям, базирующимся в основном на приватизации системы социальной защиты, так и социальным доктринам по образцу скандинавских социал-демократических обществ благосостояния или немецкой социальной рыночной экономики с масштабным государственным регулированием и высокими налогами [22, p. 1-25]. Этим термином обозначают политику «новых левых» - британских лейбористов, лидером которых в течение многих лет выступал Т. Блэр, американских демократов в период президентства Б. Клинтона и немецких социал-демократов, возглавляемых Г. Шредером. Суть «Третьего пути» сводится к дерегулированию, децентрализации и снижению налогового бремени, включая сокращение государственных социальных налогов. Эта социальная доктрина предлагает обеспечивать благополучие граждан посредством подготовки их к самостоятельному достижению благополучия в рамках рынков, поэтому основной стратегией становится профессиональная подготовка и обучение на протяжении всей жизни. Предполагается, что порождаемые рынком социальные
риски и неравенства можно преодолеть или сократить, если политика обеспечивает всем равные условия для конкуренции. Базовыми принципами становятся вовлечение населения в экономическую деятельность и расширение возможностей человека [11, С.66].
В целом, не смотря на различия в моделях, социальная политика большинства европейских стран предусматривает оказание адресной помощи семьям с детьми. Прежде всего, это касается помощи одиноким родителям, которые имеют право на значительную материальную поддержку со стороны государства [13, с. 38-39].
5. Направления модернизации модели социальной помощи семьям с детьми в России
Говоря о модернизации системы социальной помощи семьям с детьми в России необходимо учесть, что вопрос о выплате пособий тесно связан с оплатой труда. В XVIII- XIX вв. оплата труда женатого мужчины включала в себя не только деньги, необходимые для выживания работника, но и деньги, необходимые для удовлетворения потребностей его семьи. После массового вовлечения женщин в производство уровень оплаты труда упал, что было выгодно работодателям, и зарплаты стало недостаточно для содержания семьи. С массовым переселением в города зависимость граждан от оплаты труда сильно возросла, поскольку их оторвали от земли, на которую они могли рассчитывать в случае неудачи. Следовательно, заработная плата стала являться единственным источником существования большинства населения. Повышение минимального уровня оплаты труда до уровня восстановительного потребительского бюджета является необходимым компонентом социальной политики, поскольку во сстановительный потребительский бюджет обеспечивает покрытие не только базовых потребностей работника, но и его семьи. Вопрос о рентабельности производства важен, однако общество должно понимать, что расчет рентабельности и эффективности экономической модели без учета трансакционных издержек, к которым относятся и издержки семьи на воспитание и социализацию детей, является нелогичным и необоснованным. Тем самым не учитываются
интересы семьи как важнейшего социального института, обеспечивающего благополучие общества и воспроизводство важнейшего ресурса экономики - человеческого капитала.
Стремясь понизить бедность семей с детьми за счет изменений на рынке труда, необходимо иметь ввиду, что размер минимальной заработной платы должен стремиться не к величине прожиточного минимума трудоспособного населения (причем даже этот постулат, определяемый рекомендациями МОТ, выполнялся в современной истории России только на протяжении короткого периода, в конце 2008 - начале 2009 года), а к суммарному показателю прожиточного минимума трудоспособного и определенной доли на иждивение детей. Государство должно использовать государственную политику заработной платы для выполнения своих важнейших обязательств - обеспечение своим гражданам, в том числе несовершеннолетним, необходимого уровня жизни. Только в этом случае масштабы социальной помощи бедным семьям с детьми будут соответствовать европейским. При этом критерием оказания социальной помощи должно выступать выведение семьи за границу бедности.
Целью социальной политики государства должно быть создание условий, необходимых для нормального осуществления права на труд, а не относительно регулярное вспомоществование со стороны государства, зачастую не достигающее своей цели. Пособия семье должны играть важную роль в социальной политике государства. Если целью политики является создание условий для осуществления права на труд, то необходимо понимать, что труд может иметь различные формы: труд в общественном производстве и труд общественный. При осуществлении труда в общественном производстве работникам выплачивается зарплата. Современным аналогом зарплаты в случае выполнения общественного труда являются пособия, в том числе на детей [17, с.478].
В целом модернизация системы социальной помощи должна осуществляться в русле смены общей парадигмы социальной политики - от политики борьбы с бедностью к политике стимулирования роста среднего класса [15, С. 72].
Представляется необходимым введение федерального пособия по
бедности, действующего на основе контроля душевых семейных пособий по аналогии с назначением и выплатой жилищных субсидий и пособия на детей из бедных семей.
Система социальной помощи будет эффективной, если она будет сочетаться с другими формами поддержки семей, основанных на единых методологических принципах. Необходимо развивать систему материальной поддержки семей на различных этапах жизненного цикла, вводить пособия для детей старших возрастов [9, С.6].
Существенную социальную помощь, в размере не ниже прожиточного минимума ребенка, получают только семьи с новорожденными детьми и семьи с детьми до 1,5 лет, причем последние только в том случае, если в семье один ребенок, а мать имеет право на максимальный размер страхового пособия. Главная проблема заключается в том, что после достижения ребенком возраста 1,5 лет в системе денежных трансфертов наступает провал, который может компенсироваться только занятостью обоих родителей. По этой причине в группу с повышенным риском бедности попадают дети, живущие с одним родителем, и дети безработных. Семьи с детьми до 1,5 лет получают существенную социальную помощь, которая может достигать до 70% ПМ ребенка. В то же время семьи с детьми от 1,5 до 16 лет получают незначительную социальную поддержку - около 6% ПМ. В результате на различных этапах жизненного цикла семья испытывает острые стрессы, которые действующая система институтов и социальной политики не способна смягчить.
Стареющие постиндустриальные экономики не могут игнорировать задачу достижения более комфортного совмещения материнства и занятости. Наиболее эффективным, по мнению специалистов [9], в этом случае мог бы стать комплекс мер, совмещающих адресную материальную помощь нуждающимся семьям с детьми с целенаправленным изменением ситуации на рынке труда в пользу работающих матерей, прежде всего, за счет поощрения форм гибкой занятости и расширения внесемейных форм воспитания детей. Доходы от занятости позволяют эффективнее бороться с бедностью семей с детьми, чем система социальных пособий.
Трудно не согласиться, что на данный момент для семей с детьми в России фактически действует прогрессивная шкала налогообложения [11, С.67]. Плоскую ставку подоходного налога нельзя назвать логичной, если целью государства является повышение уровня жизни семей с детьми и, более того, повышение рождаемости. Хорошей альтернативой изменению налоговых ставок может стать более активная поддержка семей с детьми через систему налоговых вычетов, введение «семейного» подоходного налога.
Несмотря на достаточно высокие показатели охвата населения и домохо-зяйств социальными программами, на данный момент высокая доля бедного населения остается «за бортом» системы денежных социальных трансфертов. Социальные трансферты имеют очень важное значение для наименее обеспеченных групп домохозяйств. Однако получатели социальных трансфертов включают большую долю небедных семей, что свидетельствует об их низком уровне адресности. Размер ежемесячного пособия на ребенка в малообеспеченных семьях существенно дифференцирован в региональном разрезе. Регионализация пособий только усиливает неравенство в рисках бедности, с которыми сталкиваются семьи с детьми из разных регионов России (в некоторых благополучных регионах размер социальной помощи семьям с детьми доходит до 100% ПМ, в то время как в бедных регионах размер помощи не превышает 4% ПМ). Повышение привлекательности социальных программ должно происходить параллельно с развитием принципов проверки доходов на нуждаемость [11, с.87].
На региональном уровне все формы поддержки семей с детьми должны быть сведены в один закон и должны предусматривать определенную гибкость в распределении ресурсов как по времени, так и по используемым формам помощи. Должен быть разработан социальный пакет для семей с детьми по аналогии с социальным пакетом, сформированным для монетизации льгот. За семьей должно сохраниться право получения денежного эквивалента данного социального пакета, но не более 50% от его стоимости и при условии, что нет фактов, подтверждающих маргинальные формы социального поведения со стороны
родителей. Ресурсы этого социального пакета так же могут использоваться учреждениями образования, социальной защиты и здравоохранения для обеспечения гарантий доведения средств до ребенка в маргинальных семьях. Доступ семьи к ресурсам социального пакета может регулироваться требованием, предусматривающим с ее стороны выполнение определенных обязательств, которые оформляются в некоторый социальный контракт [16, с. 30-35], предусматривающий социальную адаптацию трудоспособных незанятых членов домохозяйства. Условия социального контракта должны основываться на принципе «прежде всего возможность трудиться», что будет стимулировать трудоспособных индивидов совершенствовать и использовать свой трудовой потенциал. Данные условия могут включать поиск работы, временное участие в общественных работах, участие в программе реабилитации для индивидов с алкогольной зависимостью, участие в программе переподготовки или выполнение какой-нибудь работы. Контракты социальной адаптации могут сочетать низкооплачиваемую занятость и пособия из системы социальной защиты.
Отсутствие должной системы социальной помощи и развитого сектора институциональных и неинституциональных услуг по уходу за детьми приводит к низкой по сравнению с другими домохозяйствами экономической активности трудоспособных членов семей с детьми. Как показали данные исследования «Родители и дети, мужчины и женщины», среднее число занятых в них, существенно ниже, чем в других семьях, а доля занятых на неполную ставку выше. Следует обратить внимание еще и на то, что семьи с детьми старшей возрастной категории (8-10 и особенно 11-13 лет) находятся еще в более сложном положении, так как максимальные социальные трансферты со стороны старших родственников приходятся на семьи с детьми дошкольного и младшего школьного возраста [12, С. 636-637].
Почти половина домохозяйств с детьми пользуются услугами частных лиц - родственников, близких, знакомых, в любом случае - лиц, для которых уход за детьми не является профессией. Тогда как институциональными услугами (т.е. услугами, предоставляемыми организациями и учреждениями) пользуется лишь треть
домохозяйств с детьми. В подавляющем большинстве случаев именно бабушки берут на себя основной груз забот, связанных с уходом и воспитанием детей, являющихся для них внуками и правнуками.
«Цена» российской бабушки - занятость молодых трудоспособных членов почти половины всех городских домо-хозяйств с детьми (или 8% всех российских домохозяйств), причем в трети из них - занятость максимальная, т.е. оба родителя (или один родитель в случае проживания без партнера) заняты на полную ставку и выше. В противном случае в условиях старения населения и неблагоприятной возрастной структуры трудоспособного населения экономическая активность молодежи была бы ниже, как и уровень жизни семей с детьми. Во многих случаях родители отложили бы на неопределенное время рождение детей.
Необходимо развитие сети государственных и негосударственных услуг по внесемейным формам воспитания детей. Принятых в нашей стране мер, направленных на то, чтобы помочь семье оплатить услуги по уходу за детьми, и предполагающих совместное (государственное и семейное) финансирование содержания детей в дошкольных учреждениях, крайне недостаточно в условиях значительного дефицита мест в яслях и детских садах.
Первоочередной мерой может являться создание системы преференций для НКО, предоставляющих социальные услуги (аналогично государственной системе поддержки субъектов малого предпринимательства). Это позволит решить проблемы резкого возрастания мощности производства социальных услуг в негосударственном секторе, что делает их недоступным для многих семей. Главной целью финансовой политики в отношении НКО, оказывающих социальные услуги, должны стать устранение неблагоприятного положения некоммерческих социальных предпринимателей на рынке кредитных ресурсов в силу их недостаточной финансовой устойчивости, а также введение целевого финансирования отдельных высокоэффективных программ и проектов [20, С. 38-41].
6. Заключение
Важной задачей современной социальной практики выступает определение основных направлений и
механизмов модернизации системы социальной помощи в целях оптимизации функционирования института семьи, реализации его воспитательной функции. Модернизация системы социальной помощи семье и детям должна происходить в русле модернизации всей системы социальных и экономических отношений в обществе, снижения патерналистской составляющей социальной политики, формирования системы гражданской взаимопомощи на уровне местных сообществ.
Эффективная модель социальной помощи должна учитывать: взаимосвязь модели социальной помощи с политикой доходов, иждивенческую нагрузку семей; интересы и возможности семьи, перераспределение средств между семьей и социальными службами, необходимость компенсации затрат семьи на предоставление социальных услуг; сочетание социальной помощи с другими видами помощи; значимость распространения социальных контрактов; расширения масштабов волонтерской помощи и помощи местных сообществ, объединений; потребность в формировании системы качественной подготовки специалистов, повышение престижности деятельности; расширение сети учреждений, обеспечение реальной доступности социальной помощи.
Литература
1. Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)
2. Федеральный закон Российской Федерации №178-ФЗ от 17.07.1999 «О государственной социальной помощи»
3. Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».
4. Федеральный закон № 207-ФЗ от 5.12.2006 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей»
5. Федеральный закон №2 256-ФЗ от 29.12.2006 «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей»
6. Постановление Правительства № 865 от 30.12.2006 «Об утверждении
положения о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей»
7. Постановление Правительства РФ № 873 от 30.12.2006 «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал».
8. Боколи Дж. Постиндустриализация, новые социальные риски и адаптация государства всеобщего благосостояния в развитых промышленных демократиях //SPERO, 2009, №11.
9. Бурдяк А.Я., Корчагина И.И., Овчарова Л.Н., Прокофьева Л.М., Синявская О.В. Новые меры семейной политики и их влияние на материально-имущественное положение семей с детьми.// Семья в центре социально-демографической политики. Сб. аналитических статей./отв. ред. О.В.Синявская, М.: НИСП, 2009.
10. Данные Росстата за 2011 г. Официальный сайт Росстата URL// http//www.gks.ru
11. Детерминанты репродуктивного поведения населения и факторы семейного неблагополучия: результаты панельных исследований. М.: МОНФ, НИСП. 2010.
12. Ибрагимова Д.Х. Сколько «стоит» российская бабушка? //Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе. / под научн. ред. Т.М.Малевой, О.В.Синявской. М.:НИСП, 2007.
13. Касович А. В.Политика государственной социальной поддержки семьи с детьми в современных условиях// Реализация стратегий в отношении семьи и детей. Материалы Международной конференции 7-8 апреля 2011 г., Минск, Беларусь. Минск: изд. Центр БГУ, 2011.
14. Корчагина И.И., Прокофьева Л.М. Региональные программы социальной поддержки многодетных семей: что знает о них население/ZSPERO, 2008,№9.
15. Малева Т.М. Российский рынок труда: эффективность занятости или сокращение безработицы?// Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации 2011. Модернизация и развитие человеческого потенциала. М.: ПРООН в РФ, 2011.
16. Овчарова Л.Н., Пишняк А.И Новые меры поддержки материнства и детства: стимулирование рождаемости или рост уровня жизни семей с детьм^/^PERO, 2007, №6.
17. Синица А.Л. Поддержка семей с детьми как социальная функция государства//Социальная функция государства в экономике 21 века. Конференция 21 ноября 2007 г. Доклады и выступления. Материалы конференции. М.:МАКС Пресс, 2007.
18. Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. М.: изд. «Дело» РАНХ, 2010.
19. Сурков С.В. Региональные адресные программы поддержки бедного населения: влияние финансовых и экономических институтов// SPERO, 2008, №9.
20. Тополева Е. А., Федотов М. А. Развитие общественных институтов в России. Современное состояние и перспективы// SPERO, 2011, №15.
21. Esping-Andersen G. Social Foundations of Post-industrial Economics. - Oxford: Oxford University Press, 1999.
22. Esping-Andersen, G. (2002). Why we need a new welfare state. Oxford, UK: Oxford University Press.
23. Ghysels J. Boundaries a drift? Partners' combinations of paid work and child-care time in Spain, Belgium and Denmark // Paper presented at ESPANET-Conference 13-16 November. - Copenhagen, 2003
24. Perrons D. Economic Strategies, Welfare Regimes and Gender Inequality in Employment in the European Union // European Urban and Regional Studies. 1995. Vol. 2 № 1.
References
1. The Federal law from 24.10.1997 № 134-FZ «On the subsistence minimum in the Russian Federation» (with changes and additions)
2. Federal law of the Russian Federation №178-FZ of 17.07.1999 «On state social assistance»
3. Federal law of April 5, 2003. № 44-FZ «On the income accounting and calculation of per capita income of families and income of the citizen residing alone to the recognition of their poor and claiming state social assistance».
4. Federal law no 207-FZ dated 5.12.2006 «On introducing amendments to certain legislative acts of the Russian Federation in the part of the state support of citizens with children»
5. Federal law no. 256-FZ, dated 29.12.2006 «On additional measures of support of the families having children»
6. Government decree № 865 dated 30.12.2006 «On approval of the regu-
lations for grant and payment of state benefits to citizens with children»
7. The decree of the Government of the Russian Federation № 873 of 30.12.2006 «On the procedure for issuance of state certificate for maternity (family) capita
8. Bokoli G. Post-industrialization, new social risks and adaptation of the welfare state in developed industrial democracies //SPERO, 2009, №11.
9. Burdiak A.YA., Korchagin 1.1., Ovcharova L.N., Prokofiev L.M., O. V. Sinyavskaya. New measures of family policy and their influence on the material and economic situation of families with children.// The family in the center of socio-demographic policy. Collection of analytical articles. - ed. O. V. Sin-yavskaya., M.: IISP, 2009.
10. Rosstat data for 2011. The official site of the Federal state statistic service the URL//http//www.gks.ru
11. The determinants of reproductive behavior of the population and factors of family problems: results of panel surveys. M.: MONF, IISP. 2010.
12. Ibragimova D.KH. How many «faces» of the Russian grandmother? // Parents and children, men and women in family and society. / under the scientific editorship. T.M.Maleva, O. V. Sinyavskaya. M.:IISP, 2007.
13. Kasovich A. V. The policy of the state social support of families with children in modern conditions// Implementation of strategies in respect to the family and children. Materials of the International conference on 7-8 April, 2011. Minsk, Belarus. Minsk: Izd. Centre of BSU, 2011.
14. Korchagina I.I., Prokofieva L.A. Regional programs of social support of large families: he knows of their popula-tion//SPERO, 2008,№9.
15. Maleva T.M. The Russian labour market: effectiveness of employment or reduction of unemployment «//Report on the development of human potential in the Russian Federation 2011. Modernization and development of human potential. M.: UNDP in the Russian Federation, 2011.
16. Ovcharova L.N., Pischniak A.I. New measures of support of motherhood and childhood: the stimulation of the birth rate or growth of the living standards of families with children?//SPERO, 2007, №6.
17. Sinitsa A.L. Support for families with children as a social function of the state//the Social function of the state in the economy for the 21st century. Confer-
ence November 21, 2007. Reports and speeches. Materials of the conference. M.:MAX Press, 2007.
18. Social support: lessons of crisis and vectors of modernization. M. : ed. «Delo» RANE, 2010.
19. Surkov S.V The regional target program of support of the poor: the impact of the financial and economic institutions// SPERO, 2008, №9.
20. Topoleva E. A., Fedotov M. A. The development of public institutions in Russia. Current status and future prospects// SPERO, 2011, №15.
21. Esping-Andersen G. Social Foundations of Post-industrial Economics. -Oxford: Oxford University Press, 1999.
22. Esping-Andersen, G. (2002). Why we need a new welfare state. Oxford, UK: Oxford University Press.
23. Ghysels J. Boundaries a drift? Partners' combinations of paid work and child-care time in Spain, Belgium and Denmark // Paper presented at ESPANET-Conference 13-16 November. - Copenhagen, 2003
24. Perrons D. Economic Strategies, Welfare Regimes and Gender Inequality in Employment in the European Union // European Urban and Regional Studies. 1995. Vol. 2 № 1.
