CC BY
371
Кулев А. Ю.
Механизмы государственной поддержки инновационных проектов на региональном уровне
Кулев Антон Юрьевич
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Аспирант
antoniokulev@mail .ru РЕФЕРАТ
Статья посвящена анализу механизмов государственной поддержки инновационных проектов на региональном уровне. Особое внимание уделяется механизму государственных закупок инновационной продукции в условиях формирования контрактной системы в России.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
контрактная система, регион, государственная поддержка, инновационная инфраструктура, инновационный проект, инновационная продукция, государственные закупки
Kulev A. Yu.
Mechanisms of the State Support of Innovative Projects at Regional Level Kulev Anton Yuryevich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation) Graduate student [email protected]
ABSTRACT
This article analyzes the mechanisms of state support of innovative projects at the regional level. Particular attention is paid to the mechanism of public procurement of innovative products in the conditions of the Russian contract system.
KEYWORDS
contract system, region, state support, innovation infrastructure, innovation project, innovative products, state procurements
Переход российской экономики на инновационный путь развития не осуществим без создания эффективного механизма управления инновационным развитием как на федеральном, так и на региональном уровнях государственного управления. Основные направления государственной поддержки инновационных проектов, реализуемых в регионах, обусловлены целями и задачами социально-экономического развития России на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Долгосрочные цели социально-экономического развития страны закреплены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), где в числе основных приоритетов государственной политики в сфере экономики и экономического развития названы превращение инноваций в ведущий фактор экономического роста во всех секторах экономики; переход к формированию новой технологической базы социально-экономического развития России, основанной на инновациях1.
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/194365/ i xzz2wBxUh6Jj (дата обращения: 05.05.2014).
Основополагающим документом в сфере инновационного развития РФ является Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 г. № 2227-р), ее цель — перевод к 2020 г. экономики России на инновационный путь развития1.
В Послании Федеральному собранию от 12.12.2013 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин особое внимание обратил на необходимость формирования внутреннего спроса на высокие технологии, призвав использовать для этих целей систему государственных закупок, инвестиционные программы госкомпаний. «Также надо провести серьезную инвентаризацию институтов развития. В последнее время их деятельность рассыпалась на множество разрозненных проектов, порой напрямую не связанных с инновациями. Мы не для этого создавали эти институты развития. Проекты, может быть, и хорошие. Но создавались эти институты для поддержки именно инновационного развития экономики. Нужно восстановить в их работе стратегический вектор на технологический прорыв», — заявил президент страны2.
В апреле 2013 г. по инициативе ОАО «РВК» при содействии Министерства экономического развития РФ и поддержке институтов развития и участников рынка подготовлен первый открытый экспертно-аналитический отчет о ходе реализации Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — стратегия). Цель подготовки отчета состоит в информировании широкой аудитории как внутри страны, так и за рубежом о ходе реализации стратегии, предполагающей переход экономики страны к инновационной социально-ориентированной модели развития. В качестве одного из ключевых объектов исследования и экспертной оценки была выделена эффективность инициатив государства в сфере поддержки и развития инноваций3.
Оценивая роль государства и его институтов в сфере поддержки и развития инноваций, эксперты, в частности, отмечают, что на начальных этапах формирования инновационной модели экономики она весьма существенна, поскольку необходимо дать импульс для ее развития и использовать все имеющиеся ресурсы для укрепления слабых звеньев. Однако на более поздних этапах развития инновационной экономики государство должно уступить свою главенствующую роль частным участникам рынка, сохранив за собой корректирующие действия национальной инновационной системы, а если возникнет необходимость, государство должно сконцентрировать ресурсы и усилия на приоритетных направлениях научного и технологического развития страны.
В стратегии отмечается, что государство выступает не только в качестве субъекта политики модернизации и инновационного развития, а одновременно является и ее объектом, поскольку создать инновационную экономику без создания инновационного государства, без существенных изменений в самом государственном аппарате и методах его работы просто невозможно.
Как известно, во всех странах государство является крупнейшим заказчиком и потребителем товаров, работ и услуг. Для экономики России данное обстоятельство
1 Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р.: [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=123444 (дата обращения: 05.02.2014).
2 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г.: [Электронный ресурс]. URL:http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_155646/ (дата обращения: 10.01.2014).
3 Россия: курс на инновации. Открытый экспертно-аналитический отчет о ходе реализации Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Выпуск I: [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusventure.ru/ru/programm/analytics/docs/Report_2_ RU.pdf (дата обращения: 21.02.2014).
имеет особое значение, принимая во внимание существенные масштабы ее государственного сектора. В условиях инновационного развития экономики механизм государственного заказа становится важнейшей составной частью инвестиционного процесса, а государственный бюджет, расходуемый на закупку инновационных товаров и проведение НИР и ОКР, представляет не что иное, как прямые государственные инвестиции в реальный сектор экономики, направленные на импортоза-мещение, которое не является инновационным в классическом понимании.
Однако данный механизм способствует модернизации экономики в направлении ее диверсификации и ухода от сырьевой ориентации в стратегическом развитии и является ускоряющим фактором для инновационного развития экономики страны [2, с. 5-6]. Очевидно также, что стимулированию спроса на продукцию высокотехнологических компаний во многом будет способствовать процесс государственных закупок, ориентированный на инновационные продукты. По мнению экспертов, ФЗ-94 о размещении заказов был ориентирован на закупку простой стандартизованной продукции, главным критерием оценки которой являлась цена предложения, а не квалификация участников и качественные параметры.
Новый ФЗ-44 о контрактной системе, вступивший в силу с 1 января 2014 г., призван кардинально изменить подходы к закупкам инновационной продукции. Впервые в качестве основополагающего принципа государственных закупок законом закреплен принцип стимулирования инноваций. Согласно данному принципу заказчики при планировании и осуществлении закупок обязаны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции1.
На переходном этапе формирования контрактной системы, на основе анализа опыта проведения государственных и муниципальных закупок в России проведена большая работа по организации и координации на системной основе работ по формированию планов государственных закупок, включающих обязательный инновационный компонент, а также определению номенклатуры закупаемой продукции, реализуются пилотные проекты, целью которых является формирование на уровне федерального (регионального) органа исполнительной власти постоянно действующих механизмов и процедур, обеспечивающих приобретение инновационной продукции по тем направлениям закупок, где это возможно и целесообразно.
В числе важнейших задач реализуемых пилотных проектов следует выделить:
• разработку порядка формирования технических требований к закупаемой продукции, обеспечивающих ее инновационность при соблюдении действующих положений законодательства о государственных закупках;
• апробацию новых процедур и механизмов закупок федеральными и региональными органами власти и подведомственными им предприятиями и организациями инновационной продукции с учетом изменений, вносимых в законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд, предоставляющих право Правительству РФ устанавливать любые особенности размещения заказа;
• расширение горизонта планирования государственных закупок на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти, определение процедуры формирования и актуализации отраслевых перечней технологий и типов продукции, рекомендуемой для закупок органами государственной власти и местного самоуправления.
Если говорить о роли регионов в реализации инновационной политики в целом, следует подчеркнуть, что в Стратегии реализация инновационной политики, осу-
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
ществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, рассматривается в качестве важной предпосылки повышения эффективности инновационной деятельности. Для совершенствования институциональной среды и механизмов использования инновационной инфраструктуры регионам рекомендовано адаптировать опыт успешных инновационно активных субъектов Российской Федерации и наукоградов.
В стратегии определены основные инструменты реализации политики инновационного развития на региональном уровне, в их числе разработка и реализация программ развития конкуренции; финансовая поддержка малого и среднего инновационного бизнеса; имущественная и финансовая поддержка развития объектов инновационной инфраструктуры; предоставление равных возможностей использования информационно-коммуникационных технологий; стимулирование создания дистанционных образовательных программ различного уровня сложности и культурно-познавательного контента и другие важные инструменты1.
Отметим, что в странах, ориентированных на развитие инновационной экономики, применяются следующие основные инструменты реализации государственной инновационной политики.
• Государственный контракт. Заключение контракта осуществляется преимущественно по результатам проведенного конкурса, за исключением специально оговоренных в законодательстве ситуаций. По условиям контракта представитель государства имеет право осуществлять контроль выполнения работ и при необходимости вносить коррективы.
• Грант. Именно при помощи грантов осуществляется поддержка или стимулирование государством научных исследований и разработок — финансами, собственностью, услугами и пр. Особенно часто грант используется для поддержки государством научных исследований и опытно-конструкторских разработок, в случае если их результаты неопределенны и (или) не могут принести непосредственную выгоду в ближайшем будущем. Примечательно, что государство не имеет права контроля и вмешательства в выполнение работ до их окончания по гранту. Срок выполнения работ определяется в специальном соглашении.
• Кооперативное соглашение. Оно выступает также важнейшим институциональным инструментом сотрудничества и поддержки, но в отличие от гранта, в рамках кооперативного соглашения государство имеет право контроля хода работ; права и вклады участников соглашения четко распределены [3, с. 71].
В соответствии с новым федеральным законом о контрактной системе (44-ФЗ) государственный контракт на выполнение НИОКР также заключается преимущественно по результатам конкурсных процедур. Для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), а также в случае если для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки, может применяться процедура двухэтапного конкурса, в том числе с предварительным квалификационным отбором2. Таким образом, приоритет в государственных закупках получает поставщик инновационной продукции, обладающий соот-
1 Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р: [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=123444 (дата обращения: 05.02.2014).
2 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ.
ветствующей предмету закупки квалификацией, что является существенным стимулом инноваций как на федеральном уровне, так и в регионах.
Необходимо подчеркнуть, что новый закон о контрактной системе призван решить проблему демпинга в государственных и муниципальных закупках, в том числе за счет отклонения заявок с необоснованно заниженными ценами. В 44-ФЗ предусмотрены антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона. Антидемпинговые механизмы включаются в случае, если цена заявки снижена на 25% и более относительно начальной (максимальной) цены контракта. Безусловно, введение антидемпинговых мер является существенным заслоном на пути недобросовестных поставщиков и открывает большие возможности поставщикам, которые не экономят средства на технологическом перевооружении производства, в то же время многие эксперты считают, что установление порога в 25% во многих случаях является недостаточной мерой, поскольку, если начальная максимальная цена определена достаточно точно (на что, собственно, и нацелены предлагаемые законом методы ее расчета), снижение цены на 15-20% в ряде случаев уже является демпингом.
По нашему мнению, порог снижения цены при установлении демпинга необходимо дифференцировать в зависимости от объекта закупок, что особенно актуально при закупках наукоемкой продукции. В новом законе и утвержденных Правительством РФ Правилах оценки заявок, окончательных предложений участников закупки значительно повышен удельный вес нестоимостных критериев, в том числе качества и квалификации. Так, при закупках научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ максимальная значимость нестоимостных критериев может достигать 80%, а удельный вес стоимостных критериев соответственно может составлять только 20%.
В установленных законом и Правительством РФ случаях возможен предварительный квалификационный отбор участников, в ходе которого участники закупки оцениваются по дополнительным требованиям к их квалификации. Все эти меры направлены на то, чтобы отстранить от участия в закупочных процедурах неквалифицированных поставщиков и снизить тем самым риски некачественного исполнения контрактов.
Следует отметить, что на протяжении всего первого этапа реализации стратегии (2011-2013) повышение инновационности государственных закупок было предметом забот Правительства РФ. Однако в дальнейшем в реализацию этой крупномасштабной задачи включились и регионы. В субъектах РФ, выразивших готовность к реализации пилотных проектов по повышению инновационности государственных закупок, разрабатываются проекты нормативных актов, обеспечивающих процедуру закупок российской инновационной продукции для государственных и муниципальных нужд1.
Важным элементом механизма государственной поддержки инновационных проектов на региональном уровне является формирование инновационной инфраструктуры. Региональные органы власти создают технопарковые структуры, бизнес-инкубаторы, сети центров коллективного пользования, оказывающих консультационные и прочие деловые услуги инноваторам. На региональном уровне проводятся инновационные форумы, выставки, биржи, ярмарки и т. п. Таким образом, на региональном уровне создаются условия для формирования рынка инноваций.
Инновационная инфраструктура Санкт-Петербурга включает в себя следующие основные составляющие элементы: технико-внедренческие зоны («Нойдорф» и «Новоорловская»); технопарк «Ингрия» (создается в рамках федеральной програм-
1 Россия: курс на инновации. Открытый экспертно-аналитический отчет о ходе реализации Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Вып. I: [Электронный ресурс]. иЯ1_: http://www.rusventure.ru/ru/programm/analytics/docs/Report_2_ RU.pdf (дата обращения: 21.02.2014).
мы развития технопарков в сфере высоких технологий. Управляющая компания проекта — ОАО «Технопарк Санкт-Петербурга», 100% акций которой принадлежит городу); наукоград (муниципальное образование «Петергоф»); информационно-технологический парк (формируется на базе Санкт-Петербургского государственного университета телекоммуникаций); 13 инновационно-технологических центров и 7 центров коллективного пользования.
В Санкт-Петербурге достаточно активно ведется деятельность венчурных фондов — здесь зарегистрирована Российская ассоциация прямого венчурного инвестирования (РАВИ), организующая венчурные форумы; формируется региональный венчурный фонд на основе государственно-частного партнерства; развивается корпоративное венчурное инвестирование.
Одним из ключевых элементов региональной инновационной системы является кластерная политика, которая направлена на привлечение прямых иностранных инвестиций и активизацию внешнеэкономической интеграции. Основной целью кластерной политики Санкт-Петербурга является обеспечение ускоренного роста экономики региона за счет объединения в кластеры промышленных предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций и государственной поддержки кластерных инициатив. Реализация кластерной политики обеспечивается взаимодействием государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, объединениями предпринимателей и научно-образовательными учреждениями. В настоящее время в городе выделено восемь приоритетных кластеров: автомобильный; фармацевтической и медицинской промышленности; судостроительный; энергомашиностроительный; радиологический; информационных технологий; радиоэлектроники; городского хозяйства1.
Уникальной площадкой для делового общения всех участников инновационной деятельности — от науки и образования до инвесторов и представителей федеральных институтов инновационного развития — является ежегодный Петербургский международный инновационный форум. Основной темой VI Петербургского международного инновационного форума, который проходил в октябре 2013 г., стала тема «От инновационных регионов к инновационной России». Акцент дискуссий и круглых столов был сделан на инновационное развитие регионов: функционирование институтов развития, привлечение инвестиций в инновационные проекты и стартапы, создание и развитие инжиниринговых центров, кластерную политику, правовые аспекты инновационной деятельности.
Примечательно, что круглый стол, проходивший в рамках VI Петербургского международного инновационного форума, в котором участвовали ОАО «РВК», ООО «Спек-тралазер» и др., получил название «Три инструмента, которые стимулируют спрос на инновации, — это прогноз, закупки и регулирование». Участники круглого стола охарактеризовали основные положения модели DDI (стимулирование спроса на инновации), дали оценку состоянию дел в сфере развития спроса на инновации в следующих основных направлениях: стимулирование спроса на инновации в социальных сетях; резервы использования отраслевого регулирования и отраслевой стандартизации как инструмента, который стимулирует спрос на инновации; государственные закупки услуг и товаров как инструмент для стимулирования спроса на инновации; участие России в масштабной активности по прогнозированию этой работы; корпоративные и федеральные инициативы в сфере прогнозирования и сравнения результатов; работа в области технологического или другого прогнозирования, также планирования
1 О Комплексной программе «Наука. Промышленность. Инновации» в Санкт-Петербурге на 2012-2015 годы: Постановление от 28.06.2011 г. № 835: [Электронный ресурс]. URL: http:// docs.cntd.ru/document/891854656 (дата обращения: 05.02.2014).
научно-технической работы; федеральные программы и нормативные акты, которые направлены на продвижение спроса на инновации1.
Таким образом, основной акцент был сделан на применение модели стимулирования спроса на инновации (DDI). Данная модель предполагает использование на базе технологических прогнозов (форсайт прогнозов) таких инструментов стимулирования спроса на инновации, как государственные закупки, отраслевое регулирование, профессиональная стандартизация. В этом случае в отличие от традиционной модели стимулирования предложения на инновации (SSI), основанной на представлении об инновации как о линейном процессе, возникающем на уровне фундаментальных научных изысканий и развивающемся в рамках прикладных исследований с последующей коммерциализацией, модель DDI рассматривает всю сферу инновационного цикла.
Сравнивая две модели инновационного развития, эксперты отмечают их достоинства и недостатки. Так, в числе преимуществ от использования модели DDI называют создание новых компаний — поставщиков инновационной продукции; сдвиг приоритетов успешных участников рынка в сторону инновационной продукции; формирование спроса со стороны поставщиков инновационной продукции на продукцию компаний, образующих экосистему инновационного развития; привлечение внимания инвесторов к компаниям-поставщикам инновационной продукции; снижение цен на инновационную продукцию в результате роста объема ее производства; устранение ценового барьера для распространения инновационной продукции; катализация развития прорывных инновационных технологий, трансформация пользовательских предпочтений.
В качестве рисков применения государственных закупок как инструмента стимулирования спроса на инновации рассматривается опасность возникновения нерыночных барьеров для импортной инновационной продукции, поддержание которой не входит в план государства.
Оптимальным подходом к инновационному развитию во многих западных странах признается комплексный подход, сочетающий элементы модели стимулирования предложения на инновации (SSI) и стимулировании спроса на инновации (DDI) с учетом отраслевой специфики и анализа особенностей инновационного развития отраслей [1].
Важно подчеркнуть, что в соответствии с принятой Правительством РФ государственной программой «Экономическое развитие и инновационная экономика до 2020 года» (в новой редакции утв. Распоряжением Правительства РФ от 13 августа 2013 г. № 1414-р), на которую инновационное сообщество возлагает большие надежды, социально-экономическая политика субъектов Российской Федерации должна быть нацелена на инновации как один из ключевых результатов деятельности органов власти региона.
Государственная программа определяет основные инструменты и механизмы государственного регулирования, обеспечивающие решение ключевых задач, поставленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в области инновационного социально ориентированного развития экономики. Ставится задача формирования в регионах России сети мощных центров интенсивного инновационного роста. Особое внимание уделено поддержке регионов — инновационных лидеров, в которых развита инновационная инфраструктура. Центрами инновационного развития должны стать также территориальные инновационные кластеры, перечень которых утвержден поручением Правительства РФ. С целью стимулирования инновационного развития экономики будет обеспечена реализация комплекса мер финансовой, образовательной и информационно-консультационной поддержки субъектов РФ.
1 Итоги VI Петербургского международного инновационного форума: [Электронный ресурс]. URL: http://forum.spbinno.ru/i2011/ (дата обращения: 02.02.2014).
Так, в частности, регионы, активно содействующие развитию инновационного сектора экономики, получат дополнительную финансовую помощь, включая выделение на конкурсной основе субсидий. Предусмотрена переориентация использования средств Инвестиционного фонда РФ на цели поддержки региональных инфраструктурных проектов, способствующих развитию инновационного сектора экономики в регионах — инновационных лидерах. Будет обеспечена приоритетность финансирования объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры и объектов жилищного строительства в целях развития в этих регионах инновационного сектора при формировании и корректировке федеральных целевых программ и непрограммной части ФАИП1.
Таким образом, на основе анализа механизмов государственной поддержки инновационных проектов на региональном уровне можно выделить следующие основные аспекты проблемы:
• государство и его институты играют главенствующую роль в сфере поддержки и развития инноваций только на начальных этапах формирования инновационной экономики, в дальнейшем же эта роль должна перейти к частным участникам рынка, а за государственными структурами должны быть сохранены корректирующие действия в отношении национальной инновационной системы и возможность определения приоритетных направлений научного и технологического развития страны и ее регионов, в том числе с целью концентрации усилий и ресурсов;
• приоритетной моделью инновационного развития на современном этапе является модель стимулирования спроса на инновации (DDI), в то же время в зависимости от отраслевой специфики может применяться и модель стимулирования предложения инноваций (SSI). Лучшие мировые практики основаны на взаимодополняющем использовании обеих моделей;
• стимулированию спроса на продукцию высокотехнологических компаний во многом будет способствовать процесс государственных закупок, ориентированный на инновационные продукты, в соответствии с новым законом о контрактной системе;
• на государственную помощь из федерального центра (финансовую и иную) в первую очередь смогут рассчитывать наиболее инновационно-активные регионы с развитой инфраструктурой, что является мощным стимулом для повышения инновационной активности на региональном уровне.
Литература
1. Горский М. Модели инновационного развития: SSI и DDI: [Электронный ресурс]. URL: http:// polit.ru/article/2013/12/17/ps_innov_1/ (дата обращения: 20.02.2014).
2. Каранатова Л. Г. Воздействие государственного заказа на активизацию инновационной деятельности в России. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2011.
3. Хотяшева О. М. Инновационный менеджмент: учеб. пособие. СПб.: Питер, 2008.
References
1. Gorsky M. Models of innovative development: SSI and DDI [Modeli innovatsionnogo razvitiya: SSI i DDI]: [Electronic resource]. URL: http://polit.ru/article/2013/12/17/ps_innov_1/ (address date: 20.02.2014).
2. Karanatova L. G. Impact of the state order on activization of innovative activity in Russia [Vozdeistvie gosudarstvennogo zakaza na aktivizatsiyu innovatsionnoi deyatel'nosti v Rossii]. SPb.: SZAGS publishing house, 2011.
3. Hotyasheva, O. M. Innovative management [Innovatsionnyi menedzhment]: Tutorial. SPb.: Piter, 2008.
1 «Экономическое развитие и инновационная экономика»: Гос. программа РФ / Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. №467-р: [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/docs/3843 (дата обращения: 20.02.2014).
