CC BY
17
УДК 340.1
DOI 10.23672/SAE.2020.2020.61569
Пирогов Евгений Юрьевич
адъюнкт кафедры теории и истории права и государства, Краснодарский университет МВД России, подполковник полиции [email protected]
Evgeny Y. Pirogov
Adjunct of the Department
of Theory and History of Law and the State
Krasnodar University of the Ministry
of Internal Affairs of Russia,
Police Lieutenant Colonel
Механизм локального
правотворчества органов внутренних дел: особенности и пути совершенствования
The mechanism
of local law-making of internal affairs bodies: features and ways to improve
Аннотация. В статье с учетом специфики, необходимости и масштабности локального правотворчества в органах внутренних дел установлены функциональные, структурные операционные особенности механизма локального правотворчества в органах внутренних дел, а также определены пути его совершенствования.
Ключевые слова: локальное правотворчество, механизм, стадии, способы, формы локального правотворчества, органы внутренних дел.
Annotation. In the article, taking into account the specificity, necessity and scale of local law-making in the internal affairs bodies, the functional, structural operational features of the local law-making mechanism in the internal affairs bodies are established, and ways to improve it are determined.
Keywords: local law-making, mechanism, stages, methods, forms of local law-making, internal affairs bodies.
С этимологической точки зрения «механизм» представляет собой внутреннее устройство какого-либо агрегата, система его элементов, приводящее их в действие; систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности; последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление [1, с. 354]. Верным, с нашей точки зрения, является понимание категории «механизм» применительно к социальным процессам как «интегрированной целостной системы необходимых и достаточных элементов, реализация функциональных, структурных и операционных характеристик которой выражается в факте объективной действительности» [2, с. 127], т.е. в данном случае в правотворческой деятельности. Статико-динамический комплексный подход позволяет рассматривать механизм правотворчества как отражение способов организации и функционирования данной системы. Таким образом, категорию «механизм» следует рассматривать как с позиции статики, так и с позиции динамики, интегрируя данные подходы в общем понимании механизма как внутреннего функционального устройства чего-либо.
Относительно правотворческой деятельности органов внутренних дел наибольшую сложность, на наш взгляд, составляет анализ таких структурных элементов данного механизма, как способы, приемы правотворческой техники, а также его операционная характеристика, т.е. соответствующие правовые средства и процедуры, а также формы правотворчества.
Основная цель локального правотворчества состоит в обеспечении регулирования и саморегуляции отношений внутри предприятия, учреждения, организации посредством нормативно установленного или инициативного (в рамках закона) создания локальных правовых актов, а его основными функциями являются правообразователь-ная, регулятивная и управленческая функции.
Бесспорным является то, что механизм правового регулирования социальных отношений как сложная открытая система функционирует на основе диалектического единства управленческих (целенаправленного планомерного рационального формирования и использования субъектами системы соответствующих юридических средств) и самоорганизационных (не- или слабо- управляемого формирования и использования структурных компонентов механизма правового регулирования) процессов. И как верно указывает К.В. Шундиков, «управление и самоорганизация -процессы, свойственные для функционирования механизма правового регулирования в целом, а также его отдельных подсистем. ... Чем более активно в правовом регулировании проявляет себя фактор управления, тем меньше простора остается для развития самоорганизационных процессов, и наоборот. Управление и самоорганизация неотделимы друг от друга и только в своем единстве придают процессу правового регулирования полноценный характер» [3, с. 4]. В то же время, следует учитывать, что самоорганизация, в том числе выражающаяся в правотворчестве, в
деятельности локальных субъектов во многом обусловлена и ограничена их правовым статусом, принципами и структурой органов управления, а также прочими организационно-правовыми факторами, которые влияют на правотворческие функции, полномочия и потенциал данных субъектов.
Будучи жестко зарегламентированными в управленческом плане, ОВД с неизбежностью вынуждены прибегать к децентрализованному регулированию внутриорганизационных общественных отношений. Данная «неизбежность» определяется вовлеченностью ОВД в широкий круг трудовых (при разнообразии категорий лиц, вовлеченных в деятельность ОВД - сотрудников, государственных служащих, работников), экономических и других общественных отношений, непосредственно имеющих место в их внутриорганизаци-онном функционировании. Указанный фактор наряду с необходимостью оперативного управления объективно обуславливают дискрецию должностных лиц в локальном правовом регулировании.
Если субъекты локального уровня (предприятия, учреждения и организации) в целом обладают широкими возможностями самоорганизации, в том числе в плане определения разнообразных процедур локального правотворчества, то ОВД существенно в данном плане ограничены. Это обусловлено, в первую очередь, спецификой деятельности ОВД (как в части сферы деятельности, так и методов ее осуществления), военизированным типом системы МВД и порядком управления ею.
Таким образом, функционально обусловленная возможностью децентрализованного управления самоорганизация реализуется в деятельности ОВД в целом и в локальном правотворчестве в частности на минимальном уровне. Это, в свою очередь, определяет необходимость максимального совершенства организационно-правовой регламентации локального правотворчества ОВД. Правотворчество - юридическая деятельность, которая регламентирована правовыми нормами и осуществляется в определенных правовых рамках и формах [4, с. 345]. Организационно-правовая регламентация локального правотворчества ОВД на сегодня, к сожалению, очень далека от совершенства и соответствия существующим потребностям локального регулирования.
Говоря об операционной характеристике механизма локального правотворчества, прежде всего, следует рассмотреть вопрос стадийности (этапности) процесса локального правотворчества.
Нормотворческие отношения возникают тогда, когда нормотворческой инициативе будет придан официальный характер [5, с. 183]. Именно с момента принятия официального решения о разработке проекта правового акта возникает определенное правоотношение [6, с. 32]. Решение о необходимости принятия того или иного правового акта принимается тогда, когда субъектами правотворчества осознаны сложные взаимо-
отношения и взаимодействие различных факторов [7, с. 581], т.е. осознаны объективные социально-правовые предпосылки (основания) правового регулирования тех или иных общественных отношений и создания в этих целях правовых актов.
Началом правотворческого процесса является формальное закрепление актуализации потребности в правовом регулировании тех или иных отношений, выраженное в юридически оформленном решении уполномоченного субъекта о необходимости принятия соответствующего правового акта [8]. Соответственно, в процесс правотворчества не входят предшествующие правотворческой деятельности действия организационного характера (учет, анализ и обобщение предложений по совершенствованию законодательства, мероприятия по организации правотворческой работы и пр.), создающие предпосылки и способствующие непосредственно правовой работе по созданию правовых актов. Не говоря уже об изучении и анализе общественных явлений, выявлении потребностей в правовом регулировании, зарождении идеи, формировании юридического мотива, возникновении правотворческого замысла и т.п.
Таким образом, обоснованным является выделение следующих стадий (этапов) локального правотворчества ОВД:
1) принятие решения (юридически оформленного) о создании правового акта;
2) подготовка проекта правового акта;
3) принятие правового акта;
4) введение правового акта в действие (в случае принятия локального нормативного правового акта, а также коллегиального или совместного локального правового акта).
Принятие решения уполномоченным субъектом локального правотворчества органов внутренних дел о создании правого акта представляет собой соответствующее его официальное решение по данному поводу. Данное решение может быть оформлено в виде соответствующего указания (распоряжения, поручения) субъектам (правовым управлениям (отделам, отделениям, группам), старшим юрисконсультам, юрисконсультам или специально назначенным сотрудникам), ответственным за правовое обеспечение деятельности конкретной подсистемы (органа, организации, подразделения) системы МВД России.
Формальное закрепление актуализации существующей потребности в локальном правовом регулировании тех или иных внутриорганизационных отношений в ОВД может выражаться в:
1) нормах законодательтсва (в широком смысле слова);
2) управленческих решениях МВД России (решениях коллегии МВД России, оперативных совещаний при Министре и заместителях Министра; распоряжениях и поручениях Министра и его
заместителей; планах работы МВД России или подразделений МВД России);
3) результатах правовой работы территориальных органов внутренних дел (выявления потребностей в правовой регламентации служебной деятельности ОВД, разработке на основе изучения практики и положительного опыта, поступающих предложений мер по совершенствованию правового обеспечения и т.п.).
Отдельно следует отметить возможность инициативного порядка формирования и принятия решения уполномоченного субъекта о создании локального правового акта. Правотворческая инициатива может выражаться в форме:
1) выдвижения инициативных проектов правового акта;
2) инициативного предоставления концепции правового акта;
3) предложения о разработке и принятии правового акта;
4) предложения об изменении или отмени действующего правого акта [9, с. 35].
Анализ же практики ведомственного нормотворчества свидетельствует о том, что субъектами правотворческой инициативы в большинстве случаев выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти [5, с. 169].
Реализация стадий правотворчества осуществляется в определенной последовательности в зависимости от формы правотворчества, а также от вида и формы создаваемого правового акта. В каждой стадии реализуется комплекс определенных общественных отношений и материально-технических действий (правотворческих технологий), направленных на создание правового акта [10, с. 56].
Рассматривая особенности операционной характеристики механизма локального правотворчества необходимо учитывать то, что способы локального правотворчества во многом определяются спецификой процесса волеизъявления уполномоченного субъекта и механизма объективации права.
В зависимости от особенностей процесса волеизъявления уполномоченного субъекта и механизма объективации права, для локального правотворчества ОВД свойственны такие способы создания локальных правовых актов:
1) единоначальный - создание локального правового акта единоличным уполномоченным субъектом - начальником (руководителем) подсистемы (органа, организации, подразделения) системы МВД России - Министром, должностным лицом центрального аппарата МВД Росси, должностным лицом территориального органа (организации и подразделения) внутренних дел (приказ, разпоряжение и пр.);
2) коллегиальный - создание локального правового акта совещательным органом - коллегией территориального органа внутренних дел регионального уровня (протокол заседания коллегии);
3) совместный - создание локального правового акта начальником (руководителем) подсистемы (органа, организации, подразделения) системы МВД России с учетом мнения представительного органа трудового коллектива (правила внутреннего распорядка, график отпусков, положение о премировании и пр.);
4) коллективно-договроной - создание правового акта трудовым коллективом (работниками) и работодателем в лице начальника территориального органа (организации) внутренних дел регионального уровня (коллективный договор).
Локальное правотворчество ОВД реализуется в двух формах: нормативной и ненормативной.
Нормативная форма локального правотворчества ОВД, т.е. правотворчество, выражающееся в создании локальных нормативных правовых актов, имеет место в случае создания правовых актов, регулирующих трудовые отношения (в частности штатное расписание; правила внутреннего распорядка; положение о премировании; коллективный договор), а также в случае создания организационных правовых актов, устанавливающие правовой статус и организационные основы дея-тел ьн ости конкретных подсистем органов внутренних дел (в частности положение о структурных подразделениях).
Ненормативная форма локального правотворчества ОВД, т.е. правотворчество, выражающееся в создании локальных ненормативных правовых актов, превалирует в системе локального правотворчества ОВД и имеет место в случае создания различного рода кадровых и распорядительных правовых актов, имеющих преимущественно индивидуальный характер.
Конкретная документарная форма и правовой режим локальных правовых актов определяется прямым нормативным предписанием уполномоченного субъекта вышестоящего уровня, либо обоснованной оперативной необходимостью инициативой субъекта правотворчества.
Что касается конкретных видов (определенной документарной формы) правовых актов, создаваемых в результате локального правотворчества ОВД, то здесь, к сожалению, присущ несистемный поход в ведомственной правовой регламентации данного вида правовой деятельности. Это связано, прежде всего, с отсутствием четкого исчерпывающего перечня правовых актов, издаваемых в системе МВД России, и их дифференциации в соответствии наличием или отсутствием в них нормативных предписаний. В более-менее четко определенный перечень нормативных правовых актов (приказ, устав, положение (имеющее двойное содержание - статутное и организационно-функциональное), инструкция, правила, наставления) вносят неопределенность такие
виды правовых актов, как распоряжение и протокол, а также указание на возможность издания иных видов нормативных правовых актов [11; 12; 13]. Общая формулировка «индивидуальные правовые акты (персонального характера; действие которых исчерпывается однократным применением)» без указания конкретных видов правовых актов и их содержательной характеристики на практике также существенно затрудняет процесс локального правотворчества.
Данная проблема, на наш взгляд, напрямую связана с недостатками правотворческих технологий в ОВД, в том числе в части правового регулирования правотворчества, что выражается в двух аспектах: недостатках правотворческой техники и недостатках профессиональной подготовки лиц, задействованных в данном технологическом процессе.
Несмотря на то, что юридическая техника служит фактором оптимизации и эффективности правотворчества, исследователи отмечают крупный разрыв между теорией юридической техники и практикой правотворчества. Субъекты правотворчества в системе МВД в силу различных причин не всегда надлежащим образом воспринимают и руководствуются рекомендациями правовой науки о возможностях использования тех или иных технико-юридических средств в процессе создания правовых актов [14, с. 115]. Бесспорно, правотворчеством должны заниматься исключительно профессионалы. По этому, одной из актуальных задач является надлежащее кадровое обеспечение процесса локального правотворчества ОВД, как в части укомплектования органов (организаций, подразделений) внутренних дел
Литература:
1. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М. : Азбуковник, 2000.
2. Игнатов А.Н. О категориях «механизм преступного поведения», «механизм преступления» и «механизм совершения преступления» // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2017. № 6-7. С. 126-132.
3. Шундиков К.В. Управление и самоорганизация в механизме локального правотворчества // Академический юридический журнал. 2019. № 1(75). С. 4-11.
4. Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник. М. : Омега-Л, 2008.
5. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотвор-ческий процесс в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. М., 2004.
6. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М. : Юридическая литература, 1977.
соответствующим объективной потребности количеством штатных единиц специалистов по правовой работе, так и в части их надлежащей профессиональной подготовки.
Таким образом, с учетом специфики, необходимости и масштабности локального правотворчества в ОВД, установленных функциональных, структурных и операционных особенностей механизма локального правотворчества ОВД, можем констатировать, что с целью совершенствования данного механизма необходимо:
1) принятие единого унифицированного ведомственного нормативного правового акта, регламентирующего порядок и процедуру осуществления данной деятельности;
2) определение четкого перечня и содержательной характеристики правовых актов, издаваемых в системе МВД России, и их дифференциации в соответствии наличием или отсутствием нормативных предписаний;
3) четкое определение документарных форм правовых актов в соответствии с уровнями и формами правотворчества ОВД;
4) совершенствование методического обеспечения локального правотворчества ОВД, прежде всего, в части правотворческой техники и технологий;
5) обеспечение достаточной штатной численности и надлежащей профессиональной подготовки лиц, задействованных в локальном правотворчестве.
Literature:
1. Explanatory Dictionary of the Russian Language: 80,000 words and phraseological expressions / S.I. Ozhegov, N.Yu. Shvedova. Russian Academy of Sciences. Russian Language Institute V.V. Vinogradov. 4th ed. M. : Azbukovnik, 2000.
2. IgnatovA.N. On the categories of «mechanism of criminal behavior», «mechanism of crime» and «mechanism of crime» // Humanitarian, socio-economic and social sciences. 2017. № 6-7. P. 126-132.
3. Shundikov K.V. Management and self-organization in the mechanism of local law-making // Academic Law Journal. 2019. № 1 (75). P. 4-11.
4. Vengerov A.B. Theory of state and law : textbook. M. : Omega-L, 2008.
5. Arzamasov Yu.G. Departmental rule-making process in the Russian Federation : dis. ... doct. jurid. Sciences: 12.00.01. M., 2004.
6. DreyshevB.V. Lawmaking in Soviet public administration. M. : Legal literature, 1977.
7. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002.
8. Пирогов ЕЮ. Понятие и значение локального правотворчества в системе правового регулирования // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2019. Т. 5(71). № 3. С. 387-393.
9. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 1998.
10. Соловьев А.А. Правотворческая деятельность органов внутренних дел субъектов Российской Федерации: На материалах ГУВД Московской области : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2003.
11. Приказ МВД России от 17.10.2013 № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 12.11.2013 № 30359). URL : http://www.consultant.ru/document/cons_ doc LAW 154467/
12. Приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». URL : http://www.consultant.ru/document/ cons doc LAW 111807/
13. Приказ МВД России от 20.06.2012 № 615 (с изм. от 25.08.2018) «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации». URL : http://www.consult-ant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=5 39374#03621885800807372
14. Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (На материалах МВД РФ) : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2000.
7. Problems of the theory of state and law / ed. M.N. Marchenko. M., 2002.
8. PirogovE.Yu. The concept and significance of local law-making in the system of legal regulation // Scientific Notes of V. I. Vernadsky Crimean Federal University. Juridical science. 2019. Vol. 5(71). № 3. P. 387-393.
9. Arzamasov Yu.G. Ensuring the rights of a man and a citizen in the rule-making activity of law-enforcement bodies : dis. ... cand. jurid. sciences: 12.00.01. M., 1998.
10. Soloviev A.A. Law-making activity of internal affairs bodies of the constituent entities of the Russian Federation: Based on materials from the Central Internal Affairs Directorate of the Moscow Region : dis. ... cand. jurid. Sciences: 12.00.01. M., 2003.
11. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 17.10.2013 № 850 «On approval of the Regulations of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation» (Registered in the Ministry of Justice of Russia 12.11.2013 № 30359). URL : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_154467/
12. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated June 27, 2003 № 484 «On approval of the Rules for the preparation of normative legal acts in the central apparatus of the Ministry of Internal Affairs of Russia». URL : http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_111807/
13. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 06/20/2012 № 615 (as amended on 08/25/2018) «On approval of the Instructions for clerical work in the internal affairs bodies of the Russian Federation». URL : http://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=539374#036 21885800807372
14. Chervyakov N.N. Problems of improving departmental rulemaking (On the materials of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation) : dis. ... cand. jurid. Sciences: 12.00.01. M., 2000.
