CC BY
22
БЮДЖЕТНАЯ И НАЛОГОВАЯ
ПОЛИТИКА
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ ФИСКАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ
Т. В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Федеративное бюджетное и налоговое законодательство — фундаментальный фактор, влияющий на глубину фискальной автономии региональных и местных администраций. Уровень доходов региональных и местных бюджетов в большей степени зависит от положений федеративного законодательства, а, следовательно, в прямой зависимости от них находится и способность этих бюджетов выполнять свои обязательства. За последние несколько лет в налоговой и бюджетной системе страны произошло немало важных изменений.
В 1991 — 1992 годах был принят ряд законодательных актов по бюджетно-налоговым вопросам. Попытка реформировать налоговую систему по примеру западноевропейских стран на практике привела к формированию механизма, схожего с образцом лишь по внешним признакам — видам налогов и налоговым ставкам, однако в силу специфики переходного процесса в России значительно уступающего ему в эффективности функционирования. Недостаток альтернативных источников финансирования вынудил правительство полагаться в значительной степени на инфляционный налог, позволяющий перераспределять часть дохода в пользу государства через возросшие цены. Предпочтение было отдано косвенному налогообложению, которое отличается простотой взимания и позволяет в условиях либерализации цен пропорционально повышать налоговые поступления.
Налог на прибыль был введен законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года. Высокая доля поступлений, формируемая этим налогом, связана как с расширительным толкованием
налоговой базы, так и инфляционной составляющей в бухгалтерской прибыли предприятий. При том, что номинальная ставка налога соответствовала среднему для развитых стран уровню, установленные в России правила определения налогооблагаемой базы действовали таким образом, что уровень налоговых изъятий оказывается значительно выше, чем принято в международной практике. Невозможность вычета всех расходов, связанных с получением дохода, привела к потере экономического содержания налога на прибыль и способствовала увеличению масштабов уклонения от уплаты налога.
Главный недостаток налога на прибыль заключался в инфляционной составляющей в бухгалтерской прибыли предприятий. В период высокой инфляции реальная ставка налога на прибыль значительно (в два и более раз) превышала номинальную ставку в 35%. Другая проблема связана с тем, что действующие в России нормы амортизации до принятия 25-й главы НК были гораздо ниже, чем в развитых странах, и не обеспечивали эффективной замены основных фондов.
Российская система налогообложения прибыли до 2002 года имела некоторое сходство с налоговыми системами, действовавшими в развитых странах в 1970-х — первой половине 1980-х годов, когда стимулирующая функция налогов наиболее отчетливо проявлялась в широком предоставлении скидок и льгот. Стимулирующее воздействие на капиталовложения достигалось путем одновременного повышения ставок налога на прибыль и льгот на инвестиции. Согласно получившей широкое распространение в 1980-е годы концепции «нейтральности», многочислен-
ные скидки и льготы ведут к деформации в распределении ресурсов, структурным изменениям в производстве. Кроме того, льготный режим приводит к сокращению поступлений в доходную часть бюджета и при прочих равных условиях делает необходимым повышение налоговых ставок с целью восполнения доходов. Недополученные суммы по основным категориям скидок и льгот рассматриваются как «налоговые расходы» и рассчитываются путем вычитания фактических поступлений из возможной суммы поступлений без учета скидок и льгот. В целом стимулирующее воздействие налоговых льгот может рассматриваться как форма косвенного субсидирования отдельных отраслей экономики.
Во второй половине 1980-х годов в большинстве развитых стран были проведены реформы, в основе которых лежало снижение налоговых ставок и расширение налогооблагаемой базы. Необходимость изменений была вызвана падением конкурентоспособности промышленных отраслей в результате сокращения инвестиций. Теоретическое обоснование эти реформы получили в концепциях «экономики предложения».1 В США в 1986 году налог на прибыль корпораций был снижен с 46 до 34%, в Великобритании в 1984—1986 годах — с 50 до 35%. Одновременно сокращались налоговые льготы, что, во-первых, позволило частично компенсировать потери в налоговых поступлениях, а, во-вторых, в соответствии с принципом «нейтральности», должно было обеспечить более эффективное распределение ресурсов. В конце 1980-х годов схожие налоговые реформы были проведены в ФРГ, Франции, Японии, Канаде, Швеции.
Следует принять во внимание, что стремление к повышению нейтральности налоговой системы не означало полного отказа от стимулирования отдельных сегментов экономики. До 2002 года налоговые льготы применялись, главным
1 Canto U., Joines D., LafTer A. Foundation of Supply-Side Economics. N.Y., 1983;
Supply Side Tax Cuts. Monetary Restraint and Growth. Washington, 1983.
2 Blundell R. Labour supply and taxation: a survey.// Fiscal Studies. 1992. Vol. 13/№ 3. P. 15-40;
Brown Ch.V. Taxation and the Incentive to Work. 2-nd ed. Oxford < 1983;
Dilnot A., Kell M. Top-rate tax cuts and incentives: some empirical evidence.//Fiscal Studies. 1988. Vol. 9. № 4;
Kay J., Morris C., Warren N. Tax, benefits and the incentive to seek work.// Fiscal Studies. 1980. Vol. № 4;
Dilnot A., Kell M. Progressivity and graduation in income tax4/ /Fiscal Studies. 1988. Vol. 5. № 4;
Morris C. The structure of personal income taxation and income support.// Fiscal Studies. 1982. Vol.3. № 3;
Symons T., Walker I. The reform of personal taxation: a brief analysis.// Fiscal Studies. 1986. Vol. 7. № 2.
образом, в связи с амортизационными отчислениями, внутрифирменными исследованиями и разработками. Следуя концепции платежеспособности, определенные скидки и льготы предоставлялись при уплате личного подоходного налога. Налоговые льготы и государственные субсидии используются в некоторых странах для решения региональных проблем.
В отношении подоходного налогообложения, широко распространившийся в России в 1992 — 1999 годах тезис о необходимости перераспределения тяжести налогообложения в сторону физических лиц подрывал основу формирования среднего класса. Представляется некорректным сравнение ставок и долей поступлений от подоходного налогообложения в России и развитых странах, поскольку уровни дохода, к которым эти ставки применяются, несопоставимы между собой. Помимо того, что уровень начальных ставок различается по странам, существуют значительные отличия в величине минимального дохода, не облагаемого налогом. В Люксембурге не взимается налог с доходов ниже 35 800 дол. США в год, в Гонконге этот предел составляло 30 000 дол. США, в Швеции — 23 800 дол. США. В таких странах, как Нидерланды и Великобритания, налог налагается на доход, в несколько раз меньший — 6 200 и 8 800 дол. США соответственно. В России доходы, превышающие 16 600 дол. США' (по существующему на тот момент курсу 6 руб./ дол. США), являлись сверхдоходами и облагались по максимальной ставке.
Прямая зависимость между усилением регрессивности прямого налогообложения и ростом деловой активности признается большинством экономистов.2 Этот принцип лежал в основе реформирования подоходного налогообложения в развитых странах во второй половине 1980-х — начале 1990-х годов. В США 14-ступенчатая шкала ставок личного подоходного налога, находившихся в пределах от 11 до 50%, была заменена тремя ставками в 15, 28 и 33%. В Великобритании были установлены две ставки личного подоходного налога в 25 и 40% (хотя позднее была введена третья, льготная, ставка), в то время как в конце 1970-х годов ставки находились в пределах от 33 до 83%. В течение десятилетия количество ставок подоходного налога резко сократилось в большинстве развитых стран (исключение составляет только Швейцария), был осуществлен переход от резко прогрессивного к умеренно пропорциональному налогообложению.
Отрицательное влияние на эволюцию подоходного налогообложения оказывает игнорирование того факта, что важнейшим условием обес-
печения роста поступлении от подоходного налога является повышение уровня доходов и благосостояния населения.
Налог на добавленную стоимость был введен в России в соответствии с законом от 6 декабря 1991 года. Первоначально ставка была установлена на уровне 28%, а по отдельным продовольственным товарам (по специальному перечню) — 15%. От НДС освобождались экспортируемые товары и услуги, а также ряд операций (по страхованию и перестрахованию, выдаче и передаче ссуд, операции, связанные с обращением валюты и ценных бумаг, выдача лицензий, патентов, авторских прав, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, культурные, спортивные и развлекательные мероприятия). Впоследствии ставки налога были снижены до 10% по продовольственным товарам и товарам для детей и 20% по всем остальным. В 1992 г. поступления от НДС составили более одной трети доходов консолидированного и почти половину доходов федерального бюджета.
Базовая ставка НДС в 20%, установленная в России, соответствует среднему уровню в европейских странах. Для сравнения, стандартная ставка НДС составляет: 15% — в Германии, 17,5% — в Великобритании и Нидерландах, 20% — в Австрии, 20,5% — во Франции, 22% — в Финляндии, 25% — в Дании и Швеции. В целом в России поступления от НДС имеют некоторый потенциал роста, однако возможности его использования связаны с экономической конъюнктурой. В условиях экономической депрессии повышение ставки НДС может стать фактором сужения внутреннего спроса и катализатором негативных тенденций в экономике.
Весьма дискутируемой в настоящее время проблемой является наличие дифференцированных ставок по отдельным товарам. С точки зрения формирования доходной части бюджета, система взимания налога, оперирующая несколькими ставками, вызывает дополнительные налоговые расходы и приводит к необходимости точной дефиниции товаров и услуг, подпадающих под обложения по различным ставкам, что является довольно сложной задачей. В противном случае в налоговой системе появляются лазейки, провоцирующие уклонение от уплаты налогов. Высказывается мнение о необходимости упразднения льготных ставок по НДС, вносящих необоснованные искажения в сравнительную структуру цен и отрицательно сказывающихся на эффективности распределения ресурсов в экономике.
Другим важным элементом косвенного налогообложения в России являются акцизы. Не тре-
бующие утверждения парламентом ставки акцизов являются удобным для правительства инструментом регулирования бюджетных поступлений.
Фактическими плательщиками акцизов, скрытых в цене отдельных товаров и формально выплачиваемых производителями и продавцами, являются потребители. Традиционными подакцизными товарами в большинстве стран являются алкогольные напитки, табачные изделия и горючее. По объему поступлений в государственный бюджет акцизы значительно уступают налогу на добавленную стоимость, однако в развитых странах в отношении большинства подакцизных товаров, помимо фискальной, важное значение приобретает функция регулирования внешних эффектов, связанных с их производством и потреблением, в настоящее время в европейских странах все большее значение приобретает экологический аспект налогообложения горючего и средств автотранспорта, обострившийся в связи с усилением загрязнения окружающей среды.
Несмотря на некоторые теоретические попытки придать российской акцизной системе регулирующий характер, на практике взимание акцизов осуществляется исключительно в фискальных целях. В связи с этим особое значение приобретает проблема установления оптимального уровня акцизных ставок, обеспечивающего максимальные поступления в государственный бюджет.
Необходимо подчеркнуть, что наблюдаемая в России в 1992-2000 годах тенденция повышения роли косвенного налогообложения в формировании доходной части бюджетов принципиально отличается по своему характеру в индустриально развитых странах и странах с переходной экономикой (рис. 1).
I I I
1
1
I
Индустриальные (20)
Аграрно-индустриаль-ные (15)
Со средним доходом (50)
Наименее развитые (14)
Россия (федеральный бюджет)
- прямые налоги I I - косвенные налоги
сфапы
Россия (консолидированный бюджет)
Рис. 1. Структура государственных доходов стран, сгруппиро-ванипых по степени экономического развития (% от общих доходов)3
3 Источник: R/ Good Government Finance in Developing Countries/
Изменение налоговой структуры в ряде западных стран произошло в соответствии с концепцией нейтральности в ходе налоговых реформ второй половины 1980-х - начала 1990-х годов. Возрастание значения косвенных налогов, и в первую очередь НДС, рассматриваемого многими экономистами как наиболее нейтральный налог, произошло в результате существенного сокращения ставок налогов с доходов компаний и физических лиц. Преобладающая доля косвенных налогов в доходной части бюджетов прочих стран (включая Россию) объясняется, в первую очередь, достаточно широкой и легко контролируемой налоговой базой и, следовательно, их высокой собираемостью, а также отражает факт низкого уровня доходов.
Вопрос об оптимальной структуре налоговой системы, весьма актуальный в российских условиях, достаточно широко исследован в зарубежной литературе.4 Рост бюджетных дефицитов в 1970-е годы в развитых странах, с одной стороны, и опасность дестабилизации экономики в случае повышения налоговых ставок — с другой, привели к широкому распространению мнения о предпочтительности налогов на расходы (иначе называемых косвенными или потребительскими налогами) перед налогами на доходы (прямыми налогами).
В целом, прямые и косвенные налоги имеют свои преимущества и недостатки. Косвенные налоги позволяют решать проблему фискального тормоза5, так как рост поступлений от них пропорционален росту цен. Однако отмечается и возможный отрицательный эффект: в случае, если реальные доходы возрастают, поступления от косвенных налогов при отсутствии повышения ста-
4 Atkinson А. В. On the switch to indirect taxation.// Fiscal Studies. 1981. Vol.2. №2;
Boardway R., Wildasin D/ Taxation and sarvey.// Fiscal Studies. 1994. Vol.15. №3;
Heady С/ Optimal taxation as guide to tax policy: a survey. // Fiscal Studies. 1993. Vol.14. №N 1;
Johnson J., Stark G. Assessing the impact of tax changes.// Fiscal Studies. 1982. Vol.14. № 3; James S., Nobes C. Economics ofTaxation. Oxford etc.. 1988; Kaldon N. Reports on Taxation. N.Y., 1980. Kay J. Approaching an expenditure tax?// Fiscal Studies. 1986. Vol. 7. № 2;
Koskela E. Controlling Tax Evasion Under Direct and Indirect Taxation. Helsinki< 1987; Tax reform.// Environment and Planning. C.L., 1988. Vol. 6, № 1; Taxing Consumption. P.: OECD, 1988.
5 Рост номинального дохода по прогрессивной системе налогообложения увеличивает долю подоходного налога в общих поступлениях и долю налогов в ВВП, что в условиях экономической депрессии имеет дестабилизирующий эффект.
6 Источник: Economist. 1996. Dec. 21. PI 11, данные Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
вок сокращаются относительно доходов. Что касается прямых налогов, то они обладают «встроенной» тенденцией повышения налогового отношения одновременно с ростом реальных доходов. К негативным чертам налога на доходы относится стимулирование капиталовложений не по экономическим, а по налоговым причинам, что отрицательно влияет на инвестиции и искажает оптимальное распределение ресурсов.
В настоящее время основными источниками формирования доходных статей бюджетов развитых стран являются налоги на доходы (личный подоходный налог и налог на корпорации), взносы на социальное страхование и потребительские налоги (НДС и акцизы). В подавляющем большинстве стран максимальные поступления в бюджет обеспечивают личные подоходные налоги (рис. 2).
Страны Австралия Великобритания Канада Италия Франция Япония США Испания Нидерланды Швеция Бельгия Германия Швейцария Россия
0 20 40 60 80 100
т Подоходный налог |—| Налог на корпорации
о Потребительские налоги WM Другие
Рис. 2. Структура налоговых поступлений по странам6
Динамика налоговой структуры в России в 1990-е годы определялась под воздействием как объективных факторов, связанных, в первую очередь, с сокращением и изменением структуры ВВП, так и в результате реформирования налоговой системы. Принципиальная модель налоговой системы, формировавшаяся в 1991 —1992 годах, предполагала, во-первых, что основная масса облагаемого дохода формируется в рамках государственного сектора экономики; во-вторых, что основными налогоплательщиками выступают юридические лица, в-третьих, что основным источником налоговых поступлений является промышленность (сельскохозяйственное производство
Таблица 1
Структура ВВП на стадии образования дохода (в %)7
Структура ВВП 1992 1993 1994 1995 1996 (I полугодие)
ВВП 100 100 100 100 100
Оплата труда наемных работников 38,3 41,2 36,4 32,4 34,5
Валовая прибыль 50,8 49,7 54,4 53,8 55,2
В том числе:
чистая прибыль 36,7 25,6 20,0 10,6 н/д
чистый смешанный доход 7,2 9,2 14,9 24,0 н/д
Чистые налоги на продукты и импорт 10,9 9,1 9,2 9,8 10,3
имеет налоговые льготы, сектор услуг незначителен, роль строительства невелика). Переход к экономике рыночного типа повлек за собой весьма существенные изменения в структуре доходов хозяйствующих агентов (табл. 1).
Такие факторы, как сокращение промышленного производства, падение прибыльности государственных предприятий, снижение реальной заработной платы, обусловили существенное сжатие традиционной налоговой базы. Замедленная адаптация механизма управления к новым условиям привела к тому, что определенный рост экспортных отраслей, сельского хозяйства и услуг не оказал заметного влияния на формирование доходной части бюджета.
В результате в структуре бюджетных доходов резко сократилась доля поступлений от налога на прибыль, напрямую связанного с динамикой производственной деятельности (с 44% в суммарных налогах в 1993 году до 18,4% в 1997 году) и возросло значение НДС, отличающегося высокой собираемостью (рис. 3). Повышение доли акцизов, налогов на имущество, ресурсных налогов произошло, главным образом, за счет увеличения налоговых ставок; их удельный вес в суммарных налоговых поступлениях вырос с 16% в 1993 году до 40% в 1997 году.
Уменьшение общей величины налоговых поступлений в реальном исчислении в течение ряда лет, обусловленное сокращением производства, вызвало принятие правительством ряда мер, таких как увеличение объемов заимствования, вынужденная эмиссия налоговых освобождений и прочих денежных суррогатов, введение новых налогов, использование кредитов коммерческих банков на покрытие бюджетных расходов. Эти меры не только явились препятствием экономическому росту, но и вызвали обострение ситуации в самой бюджетной сфере. С увеличением объемов
7 Источник: Российская экономика в декабре 1995 г. М.: ИЭППП, 1995; Российская экономика: прогнозы и тенденции. Октябрь 1996. М.: ВШЭ, ИМИП, 1996.
8 Источник: данные Минфина России.
\//А Неналоговые доходы Прочие налоги, сборы и платежи
Налог на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции 11111 НДС, спецналог и акцизы Налог на доходы физических лиц
Ц1|]Ц Налог на прибыль
Рис. 3. Структура доходов федерального бюджета (в % от ВВП)8
заимствования возросли расходы на обслуживание государственного долга; ужесточение налогового бремени привело к более масштабному уклонению от уплаты налогов; выпуск денежных суррогатов снизил поступление налогов, уплачиваемых в денежной форме.
Проблема недоимки по налоговым платежам резко обострилась в 1996 году, достигнув к концу года 31% налоговых доходов. Наибольшая сумма недоимки в консолидированный бюджет сформировалась по налогу на добавленную стоимость и составила 48% от фактических поступлений этого налога, а по налогу на прибыль — 23% поступлений. Выпуск казначейских налоговых освобождений для номинального финансирования расходов федерального бюджета привел к отложенному ускоренному падению реальных доходов бюджета с соответствующим обострением проблем финансирования государственных расходов. Как показала практика, использование налоговых отсрочек как средства сокращения масштабов недоимок не дало существенных результатов (рис. 4).
Недоимка прошлых лет 0 Новая недоимка
■ Отсроченные платежи , Недоимка {без бюджетных фондов)
Рис. 4. Структура задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет, млрд руб.®
Одной из причин того, что последствия сокращения доходов были недооценены, явился огромный доходный потенциал экспортного сектора, в первую очередь, топливно-энергетического. На протяжении ряда лет экспортные доходы позволяли оплачивать непроизводительные расходы, предвыборные траты на социальную сферу, субсидировать жилищно-коммунальное хозяйство, индексировать пенсии и зарплаты. Соответственно складывалась специфическая налоговая система, особая система платежей, механизмы ухода от начогов. Инерционность механизма управления обусловила высокую уязвимость сложившейся конструкции в случае изменения внешних условий. Снижение инфляции привело к кризису налоговой системы, а падение цен на мировом рынке стало одним из факторов коллапса российской финансовой системы.
Многочисленные изменения в налоговой сфере, принятые с 1993 по 1997 год и имевшие целью увеличение налоговых поступлений, не привели к росту доли налоговых поступлений в ВВП. Этот факт свидетельствует, во-первых, о высокой степени корреляции между динамикой налоговых поступлений и ВВП, во-вторых, о том, что данный уровень поступлений при существующей налоговой системе является максимальным. Таким образом, отказ от краткосрочной политики «латания» бюджета и переход к целенаправленному и последовательному налоговому стимулированию экономики путем снижения общего налогового бремени представляется единственно возможным в сложившихся условиях.
Дальнейшему развитию направлений макроэкономического регулирования фискальных отношений центра и регионов послужила Програм-
Источник: данные Минфина России.
ма Правительства РФ, подготовленная с учетом предложений Центра стратегических разработок. Она была представлена в виде распоряжения Правительства РФ от 26.07.2000 № 1072-р «Об утверждении плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы». При создании данного документа были использованы «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», а также расширенная программа модернизации экономики. Оба документа были подготовлены Центром стратегических разработок с учетом предложений экспертов, работающих в рамках проекта СЕРПА. Следует оговориться, что последние документы предполагают, что реформирование налоговой системы должно осуществляться в два этапа. В приведенных ниже расчетах было принято, что первым этапом является 2001 год, а второй этап начинается с 2002 года.
Объемы собираемых на территории субъектов Федерации налогов, пропорции их разделения между федеральным и региональными бюджетами, полнота использования налогового потенциала регионов являются важнейшими факторами, определяющими характеристики баланса финансовых потоков по регионам, что в свою очередь, оказывает определяющее влияние на процесс реформирования налоговой системы РФ.
Баланс финансовых потоков между Центром и регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональными бюджетами. Однако для понимания причин межрегиональных диспропорций по этим показателям и полного представления о территориальной структуре налогового потенциала необходимо учитывать еще целый ряд параметров. К ним можно отнести собираемость и ликвидность налоговых платежей, различия в налоговой нагрузке, структуру налоговых поступлений.
Собираемость налоговых поступлений свидетельствует о полноте использования налогового потенциала регионов. Она может характеризоваться такими показателями, как выполнение плана по сбору налоговых поступлений, отношение накопленной недоимки к собранным на террито-
рии налогам, доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах. Низкая собираемость налоговых поступлений свидетельствует, с одной стороны, о существующих в регионе проблемах, с другой стороны, о возможности увеличения бюджетных доходов в будущем.
Доля разного рода неденежных форм исполнения бюджетов10 (зачетов, векселей и т.п.) характеризует ликвидность налоговых платежей. Она непосредственно не отражается в финансовом балансе, но влияет, прежде всего, на перспективы увеличения или уменьшения собираемости налогов. Повышенная доля «неживых» денег создает также дополнительные проблемы для региональных бюджетов в процессе финансирования расходов, что косвенным образом может влиять на масштабы предоставления финансовой помощи из федерального бюджета.
На перспективы изменения налоговых доходов влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов, так и по отраслям экономики, тем выше устойчивость налоговых платежей.
Оценка налоговой нагрузки в регионе важна с двух точек зрения. Во-первых, она характеризует объективность складывающегося баланса финансовых потоков (полнота использования налогового потенциала в регионах определяет степень зависимости региональных бюджетов от помощи федерального бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличения сбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собираемости налогов).
Различия между регионами в объемах налоговых доходов, приходящихся на душу населения, определяются рядом факторов. Первый из них — это существующая разница в уровне цен между субъектами Федерации. Этот фактор оказывает немаловажное влияние на региональную структуру налоговых доходов федерального бюджета. Однако теоретически он не должен сказываться на балансных показателях. В регионах, где выше доходы из-за более высоких цен, выше и расходы как федерального, так и региональных бюджетов.
По данным Московского центра Института «Восток-запад»11 межрегиональные различия в удельных налоговых доходах, даже скорректированные на величину прожиточного минимума, ог-
10 В соответствии с действующим законодательством, бюджеты всех уровней должны исполняться только в денежной форме, однако на практике это не выполняется.
11 Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков./ Институт «Восток-Запад». —М.: МАКС Пресс. 2001.
ромны (рис. 5). Причиной таких различий являются, прежде всего, диспропорции в уровне экономического развития регионов. В более выгодном положении оказались крупные регионы с вы-сокодиверсифицированной структурой хозяйства и с высоким уровнем развития сферы услуг, а также регионы, специализирующиеся на добыче природных ресурсов. Наиболее бедственное положение - в субъектах Федерации с низким уровнем развития промышленности и высокой долей сельского хозяйства.
Поскольку региональные пропорции в экономическом развитии отличаются большой инерционностью, межрегиональные различия по удельным налоговым доходам характеризуются высокой стабильностью (коэффициенты корреляции между показателями за разные годы составляют 0,96-0,97). Лидирующие позиции занимают Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, где удельные налоговые доходы превышали в 1997-1999 годах средние по России значения в 4-6 раз, за ними следует Москва, где показатель в 2,5-3 раза выше среднего. На противоположном полюсе - Республика Тыва, где удельные налоговые доходы не составляли и 15% от среднероссийского уровня. В 1999 году наихудшая ситуация сложилась в Дагестане, из-за политической нестабильности в этом регионе.
Несмотря на высокую стабильность региональных пропорций (после спада в 1999 году наступил экономический рост), появились совершенно новые соотношения в динамике экономического развития отдельных субъектов Федерации, приведшие к некоторым заметным изменениям в показателях удельных налоговых доходов, рассчитанных в процентах к среднероссийскому уровню. Например, на 20-30 п.п. повысились значения показателей в Вологодской, Мурманской и Челябинской областях (все они «перешагнули» через 100%), Якутии, Ингушетии, Красноярском крае. Наоборот, в Московской и Нижегородской областях удельные доходы снизились примерно со 130% от среднероссийского уровня до 90%. Выше 100% значение показателя в 1998 году было в Санкт-Петербурге. Заметный спад произошел также в Костромской, Тверской, Ульяновской, Кемеровской, Омской областях.
Уровень экономического развития регионов является основным, вместе с тем не единственным, фактором межрегиональных различий в удельных налоговых доходах. Среди других причин, определяющих региональные пропорции, следует назвать различия в налоговом законодательстве субъектов Федерации и муниципальных образований.
Ханты-Мансийский АО Ямало-Ненецкий АО Москва Ненецкий АО Красноярский край Республика Татарстан Самарская область Республика Коми Челябинская область Пермская область Таймырский АО Республика Башкортостан Свердловская область Томская область Ярославская область Тюменская область Мурманская область Республика Саха (Якутия) Республика Калмыкия Оренбургская область Санкт-Петербург Московская область Сахалинская область Нижегородская область Липецкая область Орловская область Белгородская область Удмуртская Республика Иркутская область Хабаровский край Краснодарский край Ульяновская область Рязанская область Ленинградская область Калининградская область Республика Алтай Кемеровская область Республика Карелия Корякский АО Приморский край Курская область Саратовская область Владимирская область Тульская область Новгородская область Астраханская область Калужская область Воронежская область Волгоградская область Эвенкийский АО Костромская область Ингушская Республика Кировская область Камчатская область Ростовская область Республика Хакасия Новосибирская область Республика Мордовия Тамбовская область Архангельская область Омская область Магаданская область Смоленская область Тверская область Чувашская Республика Республика Бурятия Псковская область Пензенская область Брянская область Курганская область Алтайский край Ставропольский край Кабардино-Балкарская Республика Республика Адыгея Республика Северная Осетия Республика Марий Эл Амурская область Ивановская область Карачаево-Черкесская область Чукотский АО Коми-Пермяцкий АО Читинская область Еврейская АО Агинский Бурятский АО Усть-Ордынский Бурятский АО Республика Тыва
Республика Дагестан_
О 25 50 75 100 125
150
175
200
Рис. 5. Распределение регионов по объему налоговых поступлений в расчете на душу населения с учетом прожиточного минимума в 1999 году (значение показателя по Москве составило 281%, Ямало-Ненецкому АО - 462%, Ханты-Мансийскому АО - 517%).
субъекты Федерации
-1997 -
-1998 ■
-1999
Рис. 6. Доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах по регионам (без Таймырского АО) в 1997 - 1999 годах
Наилучшим показателем собираемости налогов является доля прироста недоимки в начисленных налогах (в сумме налоговых недоимок и фактически собранных налогов). Этот индикатор - один из немногих, не отличающихся стабильностью параметров (рис. 6). В отдельных регионах в анализируемые годы имело место как сокращение, так и увеличение налоговой недоимки. На основе данных Института «Восток-Запад», не удалось найти статистической зависимости между региональными значениями долей прироста недоимки в начисленных налогах и какими-либо другими макроэкономическими показателями. Так, высокой или низкой собираемостью налогов отличаются как высоко-, так и слаборазвитые регионы.
В среднем по России доля прироста недоимки в начисленных налогах составляла в 1997 году 9,1 %, в 1998 году она заметно выросла - до 15,3%, а в 1999-м - несколько сократилась — до 12,5%. Аналогичной была динамика и отношения накопленной на конец года недоимки к собранным за этот же год налогам. Значения этого показателя составили 29,3, 48,3 и 40,1% соответственно.
Говоря о собираемости налогов, необходимо также отметить, что доля прироста налоговой недоимки гораздо выше в региональные бюджеты, нежели в федеральный. В 1999 году в федеральный бюджет она составила 22,5%, в то время как
12 К сожалению, данные по всем субъектам Федерации есть только за 1997 год. Наименьшая обеспеченность данными — за 1998 год.
13 По данным московского центра Института «Восток-За-пад».
в региональные — 5,4%. Такое соотношение может объясняться несколькими причинами.
Власти регионов, в отличие от федеральных властей, в ряде случаев активно практикуют сбор налогов в неденежных формах, что упрощает их уплату для налогоплательщиков, кроме того, влияние региональных властей на подведомственных им территориях выше влияния федеральных властей, что, возможно, ведет к первоочередной уплате налогов в региональные бюджеты и только затем в федеральный. По отдельным субъектам Федерации разница между долями прироста недоимки в начисленных налогах в федеральный и региональный бюджеты достигает еще больших значений.
Так, например, в Магаданской области в целом доля прироста недоимки составила 17,1%, в федеральный бюджет — 84,6%, а недоимка по налогам в областной бюджет, наоборот, сократилась.
В 1999 году было лишь 6 регионов, где доля прироста недоимки в начисленных налогах была выше для региональных бюджетов, а не для федерального. Это Калмыкия и Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Агинский Бурятский и Корякский АО, а также Самарская область (в последней недоимка в обоих случаях сократилась). В отличие от доли прироста недоимки в начисленных налогах, межрегиональные различия по доле собственных доходов региональных бюджетов, поступающих в денежной форме12, относительно стабильны (коэффициенты корреляции между показателями за разные годы составляют 0,77-0,78). Различия по доле «живых» денег в доходах, на взгляд автора, труднообъяснимы (табл. 2)13.
Хотя определенные закономерности отметить все же можно. Повышенной долей собственных доходов в денежной форме отличаются регионы торгово-финансовой специализации (Москва — 93,1% в 1997 году, Санкт-Петербург), с высокой ролью в экономике экспортных производств (Хан-ты-Мансийский и Ненецкий АО), свободные экономические зоны и офшоры (Ингушетия — 94,1 % в 1999 году, Калмыкия, Алтай, Якутия, Калининградская область).
Таблица 2
Типология регионов по доле поступлений собственных доходов в региональные бюджеты
в денежной форме в 1999 году
Доля доходов в денежной форме, в % Регионы Население, млн чел.
Более 80 Республика Ингушетия; г. Москва (1997 год), Ненецкий, Таймырский АО; Волгоградская, Астраханская области, Ханты-Мансийский АО; Саратовская область; г. Санкт-Петербург (1997 год) 21,6 (14,8%)
70-80 Калининградская область; Республики Алтай, Саха (Якутия), Корякский АО; Республика Северная Осетия-Алания; Вологодская область; Республика Калмыкия; Красноярский край; Республика Дагестан; Новгородская, Орловская, 'Калужская области; Ставропольский край; Ростовская, Липецкая области; Краснодарский край (1997 год) 25,7 (17,6%)
60-70 Республики Карелия, Адыгея; Московская, Самарская области; Приморский край; Сахалинская, Иркутская области; Карачаево-Черкесская Республика; Ленинградская, Магаданская, Тульская области; Коми-Пермяцкий АО; Республика Тыва; Владимирская область 22,7 (15,6%)
50-60 Агинский Бурятский АО; Хабаровский край; Брянская, Смоленская области; Республика Коми; Ярославская, Белгородская, Тверская, Рязанская, Камчатская, Новосибирская, Ивановская области; Республики Башкортостан, Удмуртская; Усть-Ордынский Бурятский АО; Нижегородская, Пензенская, Челябинская, Псковская области 31,2 (21,4%)
40-50 Республика Бурятия; Тамбовская, Томская, Оренбургская области; Чукотский АО, Чувашская Республика; Архангельская, Мурманская области; Еврейская автономная область; Свердловская, Пермская (1997 год), Кировская, Кемеровская области; Республика Татарстан (1997 год); Читинская, Костромская области; Республика Хакасия; Алтайский край; Воронежская область; Республики Марий Эл, Мордовия; Тюменская, Омская области 38,5 (26,4%)
Менее 40 Ульяновская, Курганская, Амурская, Курская области; Кабардино-Балкарская Республика; Ямало-Ненецкий (1997 год), Эвенкийский АО. 6,2 (4,3%)
В среднем по России доля «живых» денег в соответственных доходах региональных бюджетов составила в 1997 году 53,9%. В 1998 году она сократилась до 47,9%, а в 1999 году повысилась до 61,4%. За исключением 11 субъектов Федерации, во всех остальных регионах доля «живых» денег в 1999 году была выше их доли в 1997 году. Существенно значение указателя сократилось в Псковской области (с 71% в 1998 году до 50% в 1999 году), в Тульской области (с 72% в 1997-1998 годах до 64% в 1999 году), Кабардино-Балкарии (с 33,5% в 1997 году до 24,2%), в Томской области (с 60,4% до 49,1%), Эвенкийском АО (с 20,5% до 13,8%). В Эвенкийском АО в 1998 году был минимальный уровень собираемости доходов в денежной форме среди всех регионов за три года — 8%.
Степень использования налогового потенциала имеет огромное значение для оценки перспектив изменения финансового положения в регионе. Общепринятым показателем, отражающим различия между территориями (странами, регионами) в налоговой нагрузке, является доля налоговых поступлений в валовом продукте (для российских субъектов Федерации — валовом региональном продукте, или ВРП).
Строго говоря, величина собираемых в регионе налогов зависит не только от объема валового регионального продукта, но и от его структу-
ры (уровень налогообложения в России по отраслям различается), а также от структуры налогооблагаемой базы (определяющей соотношение налогов с плоской и прогрессивной шкалой налогообложения).
При оценке налогового потенциала, производимой для расчета причитающихся субъектам Федерации трансфертов, учитывается структура валового регионального продукта. Рассмотрим самый простой показатель налоговой нагрузки — отношение собираемых на территории регионов налогов к ВРП, который, несмотря на некоторую условность, вполне адекватно отражает реальную действительность.
К сожалению, данные по ВРП публикуются Госкомстатом России с заметным (примерно двухлетним) опозданием. Еще одним недостатком официальных данных является отсутствие информации по валовому продукту автономных округов.
Типология регионов по отношению налоговых поступлений к ВРП в 1998 году представлена в табл. 3. При среднем по России значении показателя в 20,3% максимальные его значения имели место в Калмыкии (47,4%), Москве и Московской области (28,4% и 25,8% соответственно), Республике Алтай (25,7%), Санкт-Петербурге (24,2%), Тюменской области (включая автоном-
Таблица 3
Типология регионов по отношению налоговых поступлений к валовому региональному продукту в 1994 году
Отношение налоговых поступлений к ВРП,в % Регионы Население, млн чел.
Менее 15% Республики Дагестан, Тыва; Амурская область; Еврейская автономная область; Камчатская область; Республики Адыгея, Кабардино-Балкарская, Бурятия; Архангельская область, Республики Мордовия, Карачаево-Черкесская, Новгородская область; Республика Саха (Якутия); Читинская область; Приморский, Ставропольский края; Иркутская область; Республика Марий Эл; Алтайский край 23,2 (15,9%)
15-17,5% Курганская область; Республика Карелия; Чукотский АО; Вологодская, Смоленская области; Республика Северная Осетия-Алания; Курская, Псковская, Белгородская области; Республика Хакасия; Мурманская, Орловская, Брянская, Волгоградская, Тамбовская, Ивановская области; Республика Коми; Липецкая, Ростовская области; Республика Башкортостан; Тульская, Пермская, Астраханская, Воронежская, Кировская области 38,6 (26,5%)
17,5-20% Краснодарский край; Костромская, Тверская области; Чувашская Республика; Томская область; Красноярский, Хабаровский края; Республика Татарстан; Омская, Магаданская, Владимирская, Ульяновская, Пензенская, Сахалинская, Оренбургская области; Ингушская Республика; Ярославская, Кемеровская, Саратовская, Калужская области 36,8 (25,2%)
20-22,5% Самарская, Новосибирская, Калининградская, Свердловская, Рязанская, Ленинградская, Челябинская, Нижегородская области; Удмуртская Республика 23,6 (16,2%)
Более 22,5% Тюменская область, г. Санкт-Петербург, Республика Алтай, Московская область, г. Москва, Республика Калмыкия 23,7 (16,2%)
ные округа) — 23,6%. Напротив, минимальные значения налоговой нагрузки были в Дагестане (9,8%), Тыве (9,8%), Амурской области (11,7%).
Повышенные значения доли налогов в ВРП в Республиках Калмыкия и Алтай и, в меньшей степени, в Ингушетии связаны с функционированием на их территории так называемых офшорных зон.
Другой закономерностью в распределении субъектов Федерации по уровню налоговой нагрузки является наличие прямой зависимости между долей налогов в ВРП и на душу населения ВРП (с учетом региональных различий в прожиточном минимуме) — коэффициент корреляций между двумя названными показателями составил 0,50.
Рассмотрение структуры налоговых поступлений представляет исключительную важность с точки зрения оценки перспектив изменения объемов сбора налогов в будущем. Чем более диверсифицирована структура налоговых поступлений в регионе (как по видам налогов, так и по отраслям экономики), тем больше вероятность устойчивости налоговых поступлений в перспективе. Структура налогов по их видам в целом по России в 1999 году представлена на рис. 7.
Больше половины всех налоговых поступлений дают всего 2 налога — на добавленную стоимость и прибыль организаций. Вместе с налогом на доходы физических лиц они составляют
| Местные налоги и сборы
[] Платежи за пользование
природными ресурсами Р Налог на имущество
предприятий Ц Налог с продаж [3 Акцизы
Щ Налог на добавленную
стоимость [3 Налог с физических лиц
| Налог на прибыль организаций
Прочие налоги
Рис. 7. Структура налоговых поступлений
65% налоговых доходов. Среди акцизов наиболее велика доля акцизов на природный газ (6,6%) и акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия (2,3%). В платежах за природные ресурсы выделяются платежи за недра (3,9% налоговых поступлений) и земельный налог (1,3%) Среди местных налогов и сборов заметную роль играет лишь налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (5,3%; формально местным является и земельный налог, однако статистикой он относится к платежам за природные ресурсы). Кроме названных 8 налогов, а также налога на имущество предприятий и налога с продаж (см. рис. 7), все остальные налоги в России в 1999 году давали менее 1% налоговых доходов.
Налоговые поступления 3% 6%
Таблица 4
Типология регионов по степени диверсифицированности структуры налоговых поступлений
по видам налогов в 1999 году15
Дисперсия Регионы Население
Менее 80 Омская область, Республика Бурятия, Смоленская область, Республика Мордовия; Амурская, Костромская области; Алтайский край, Магаданская область; Республики Татарстан, Адыгея, Башкортостан; Ивановская область; Республики Чувашская, Марий Эл, Дагестан; Псковская, Кировская области; Республика Коми; Кемеровская, Белгородская области 31,9 (21,9%)
80-100 Приморский край; Ульяновская, Тульская, Курская, Тюменская, Астраханская, Московская, Рязанская, Саратовская, Волгоградская, Иркутская, Ростовская, Пензенская, Сахалинская, Тамбовская области; Ставропольский край; Удмуртская Республика; Усть-Ордынский Бурятский АО; Курганская, Новгородская, Камчатская, Брянская области; Еврейская автономная область; Карачаево-Черкесская Республика 41,6 (28,5%)
100-120 Нижегородская, Владимирская области; Республика Хакасия; Архангельская, Тверская, Новосибирская, Ленинградская области; г. Москва; Читинская, Калининградская области; Республика Карелия, Томская область; Хабаровский край; Воронежская. Оренбургская, Калужская, Пермская области; Республика Тыва; Таймырский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский АО; Краснодарский край; Кабардино-Балкарская Республика 44,2 (30,3%)
120-170 Республика Северная Осетия-Алания; Свердловская, Мурманская, Липецкая области; Коми-Пермяцкий, Ненецкий АО; г. Санкт-Петербург; Ярославская, Челябинская области; Красноярский край; Эвенкийский, Чукотский АО; Орловская область; Республика Саха (Якутия); Самарская область 25,9 (17,7%)
Более 210 Республика Алтай; Агинский, Бурятский, Корякский АО; Вологодская область; Республики Ингушетия, Калмыкия ^ 2,3 (1,6%)
Примечание: регионов с дисперсией в интервале от 170 до 210 в 1999 году не было.
Именно по 10 названным основным налогам был рассчитан показатель дисперсии, типология регионов по которому представлена в табл. 4. Среднее значение дисперсии по России равнялось 81,6, минимальное — 26,6 — в Омской области, в остальных регионах дисперсия составляла не менее 6014.
Наличие определенной зависимости между структурой налоговых поступлений и социально-экономической ситуацией в регионе более наглядно демонстрирует табл. 5, где представлены
Структура налоговых поступлений
субъекты Федерации с максимальной долей отдельных налогов. Для слаборазвитых территорий характерна повышенная доля налогов, облагаемая база которых в наименьшей степени зависит от результатов хозяйственной деятельности (по крайней мере, в российских условиях). Это налог на имущество предприятий, земельный и подоходный налоги.
Влияние высокой зависимости субъекта Федерации от одного налога или небольшого их числа на динамику налоговых доходов можно про-
Таблица 5
по видам налогов в 1999 году, в %
Налог Среднее по РФ Максимум по РФ Регионы с максимальным значением
Налог на прибыль 25,9 80,2 Республика Калмыкия
Подоходный налог 13,6 41,5 Чукотский АО
Налог на добавленную стоимость 26,4 45,1 Самарская область
Акциз на спирт, водку и ликеро-водочнные изделия 2,3 38.5 . 37.6 22,0 Республики Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесская
Акциз на природный газ 6,6 25,3 11,0 г. Москва, Московская область
Налог с продаж 2,3 8,2 Чувашская Руспублика
Налог на имущество предприятий 5,9 22,0 Чукотский АО
Платежи за пользование недрами 3,9 39,5 Ненецкий АО
Земельный налог 1,3 4,2 Усть-Ордынский Бурятский АО
Налог на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы 5,3 10,5 Липецкая область
14 Чем выше значение дисперсии, тем менее диверсифицирована структура налоговых поступлений.
15 По данным Института «Восток-Запад».
иллюстрировать, оценив, насколько изменились бы объемы налоговых поступлений в региональные бюджеты, если бы в 1999 году действовало законодательство 2001 года. Нововведениями законодательства 2001 года являются следующие: налог на добавленную стоимость полностью поступает в федеральный бюджет, в региональные бюджеты зачисляется 99% подоходного налога, представительные органы местного самоуправления получают право устанавливать собственную ставку налога на прибыль в размере не более 5%, отменяется зачислявшийся ранее в территориальные бюджеты налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Сделанная оценка в определенной степени условна: изменение поступления налога на прибыль рассчитывалось исходя из единой ставки налога на прибыль в 30%. Кроме того, не было возможности учесть введение плоской шкалы налогообложения по подоходному налогу.
В среднем по регионам централизация налоговых доходов в федеральном бюджете должна усилиться. Налоговые поступления в региональные бюджеты в 1999 году в условиях законодательства 2001 года оказались на 11% меньше. При этом введение 5-процентной муниципальной ставки налога на прибыль в среднем увеличило налоговые доходы регионов на 7%. Перечисление регионам дополнительных 15% подоходного налога в среднем увеличило их налоговые доходы немногим менее чем на 4%. Зачисление НДС в полном объеме в федеральный бюджет, напротив, привело к сокращению налоговых доходов регионов на 13%, отмена налога на содержание
жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы - на 9%.
При этом по отдельным субъектам Федерации различия влияния очень велики. В российских офшорах резко возрастают поступления за счет налога на прибыль: в Калмыкии — на 65%, Ингушетии — на 43%, Республике Алтай — на 31%. При этом Ненецкий АО и Республика Тыва получают дополнительно лишь немногим более 1 % доходов. Дополнительный доход в 11-12% дает перечисление подоходного налога в региональные бюджеты в экономически слаборазвитых Чукотском и Агинском Бурятском АО (в последнем налог на прибыль дает 35,5%). При том, что Корякский и Чукотский АО, а также Республика Якутия теряют менее 1% доходов от перечисления НДС в федеральный бюджет, Орловская область — 34%, Калмыкия - 22%. По 1-2% доходов от отмены налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы теряют Корякский и Эвенкийский АО, тогда как Липецкая, Белгородская, Самарская области, Москва и Ненецкий АО — по 14%. В результате всех изменений разброс итоговых значений таков: Орловская область теряет 32% налоговых доходов, Калмыкия приобретает 42% (рис. 8).
Межрегиональные различия в отраслевой структуре налоговых поступлений (табл. 6), как и в видовой структуре налогов, связаны с уровнем экономического развития регионов. Повышенной долей налоговых поступлений каких-либо отдельных отраслей, прежде всего это касается отраслей сферы услуг, характеризуются, как правило, наименее экономически развитые регионы. Другим
Отрасли Среднее по РФ Максимум по РФ Регионы с максимальным значением
Промышленность, в том числе: 45,3 82,4 Ямало-Ненецкий,
82,1 Ханты-Мансийский АО
электроэнергетика 3,4 21,1 Республика Хакасия
топливная, из нее: 14,4 81,2 Ямало-Ненецкий,
79,8 Ханты-Мансийский АО
■ нефтедобывающая 9,7 78,3 Ханты-Мансийский АО
■ нефтеперерабатывающая ■ 1,8 26,7 Ленинградская
25,7 Рязанская области
■ газовая 2,0 59,4 Ямало-Ненецкий АО
■ угольная 0,6 20,7 Кемеровская область
черная и цветная металлургия 5,2 64,6 Республика Саха (Якутия)
химическая и нефтехимическая 2,2 21,2 Томская область
машиностроение и металлообработка 6,9 35,2 Самарская область
лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная 1,7 35,3 Архангельская область
30,3 Республика Карелия
строительных материалов 1,1 4,8 Белгородская область
легкая 0,6 10,6 Ивановская область
пищевая 8,0 46,9 Республики Северная Осетия, Алания
46,8 Кабардино-Балкарская Республика
Таблица 6
Отраслевая структура налоговых поступлений в 1999 году, в %
не€яшвдика.калмыкия Республика Алтай Агинский Бурятский АО Республика Ингушетия! Корякский АО Чукотский АО Республика Саха (Якутия) Таймырский АО Читинская область Вологодская область Красноярский край Удмуртская Республика г. Санкт-Петербург Эвенкийский АО Амурская область Смоленская область Еврейская АО Хабаровский край Республика Дагестан Республика Бурятия Курганс(кая область Республика Карелия Магаданская область Тюменская область Республика Тыва Оренбургская область Республика Адыгея Краснодарский край Ханты-Мансийский АО Республика Северная Осетия Псковская область Липецкая область Ямало-Ненецкий АО Республика Хакасия Мурманская область Пермская область Усть-Орды некий Бурятский АО Иркутская область Архангельская область Калининградская облас Тульскай область Астраханская область Тамбовская область Чувашская Республика Камчатская область Кировская область Волгоградская область! Карачаево-Черкесская Республика Ставропольский край ' Ленинградская область; Кабардино-Балкарская Алтайский край Ростовская область Костромская область Приморский край Республика Коми Курская область Саратовская область Новгородская область Владимирская область Новосибирская область Ивановская область Сахалинская область Челябинская область Республика Башкортостан г. Москва
Воронежская область Омская! область Ком и-Пермяцкий АО Калужская область Республика Марий Эл Ненецкий АО Ульяновская область Рязанская область Брянская область Тверская область Пензенская область Московская область Томская область Республика Мордовия Свердловская область Кемеровская область Ярославская область Самарская область Белгородская область Новгородская область Республика Татарстан Орловская область
Изменение объема налоговых доходов,'
Рис. 8. Оценка влияния изменений в налоговой системе 2001 года на объемы налоговых поступлений в региональные бюджеты
Таблица 6
Отрасли Среднее по РФ Максимум по РФ Регионы с максимальным значением
микробиологическая 0,1 3,4 Республика Хакасия
медицинская 0,2 2,5 Республика Бурятия
другие отрасли 1,3 6,7 Курганская область
Сельское хозяйтво 1,2 13,0 Усть-Ордынский Бурятский АО
Транспорт, в том числе: 15,2 32,3 г. Москва
• железнодорожный 3,3 25,0 Читинская область
• трубопроводный 8,5 28,7 г. Москва
Связь 2,7 6,0 г. Санкт-Петербург
Строительство 5,8 39,3 Орловская область
Торговля и общественное питание 9,5 71,0 Агинский Бурятский АО
64,9 Республика Алтай
62,8 Ингушская Республика
Материально-техническое снабжение и сбыт 2,0 16,3 Ненецкий АО
Операции с недвижимым имуществом 0,3 3,1 Республика Тыва
Жилищно-коммунальное хозяйство 2,2 8,4 Еврейская автономная область
Финансы, кредит, страхование, пенсионное обеспечение 3,6 14,0 Республика Калмыкия
Другие отрасли 11,7 40,9 Эвенкийский АО
не менее важным фактором, определяющим повышенный вклад тех или иных отраслей экономики в налоговые поступления, является специализация регионов (например, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО — на топливной промышленности, Карелии — на лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной).
Дисперсия отраслевой структуры налоговых поступлений (табл. 7) была рассчитана в ходе исследования с выделением 22 позиций (все они указаны в табл. 6, то есть учитывались все отрасли промышленности, но без подотраслей топливной промышленности, в других секторах экономики отрасли не выделялись).
Среднее по России значение дисперсии по отраслевой структуре налоговых поступлений в 1999 году равнялось 19,8. Менее 20 оно составило в Костромской области (15,1), Новгородской и Смоленской областях (18,5-19). В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО значение дисперсии достигло 260-270. Распределение субъектов Федерации по степени диверсифицированное™ отраслеврй структуры их налоговых поступлений вполне соответствует диверсифицированное™ структуры их экономики.
Значительные различия между российскими регионами, как по численности населения, так и по уровню экономического развития, приводят к
Дисперсия Регионы Население, млн чел.
Менее 30 Костромская, Новгородская, Смоленская, Кировская, Волгоградская, Ростовская области; Республика Бурятия; Тверская, Саратовская, Псковская области; Еврейская автономная область; Иркутская, Омская, Брянская, Курская, Тульская области; Ставропольский край; Ивановская, Воронежская, Калининградская области; Коми-Пермяцкий АО; Алтайский, Хабаровский края; Пермская область; Республика Марий Эл; Белгородская, Новосибирская, Московская, Ярославская области; Республики Тыва; Чувашская, Калужская область; г. Санкт-Петербург; Приморский край 64,3 (44,1%)
30-40 Владимирская, Амурская области; Краснодарский край; Чукотский АО; Рязанская, Ульяновская, Нижегородская, Ленинградская, Свердловская области; Республика Хакасия; Тамбовская, Сахалинская, Пензенская, Кемеровская, Мурманская, Курганская, Читинская области 30,9 (21,2%)
40-60 Республика Дагестан; Камчатская область; Республика Карелия; Томская область; Республики Адыгея, Удмуртская, Карачаево-Черкесская; Липецкая, Магаданская, Тюменская области; г. Москва; Республика Башкортостан; Челябинская область; Республики Татарстан, Калмыкия; Самарская, Архангельская, Астраханская области 36,0 (24,7%)
60-80 Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский АО; Республика Мордовия; Орловская, Вологодская, Оренбургская области; Республика Коми; Эвенкийский АО; Красноярский край 9,8 (6,7%)
Более 80 Республики Кабардино-Балкарская, Северная Осетия-Алания; Корякский АО; Республики Саха (Якутия); Алтай, Ингушетия; Ненецкий, Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО 5,0 (3,4%)
Таблица 7
Типология регионов по степени диверсифицированности отраслевой структуры налоговых
поступлений в 1999 году
Таблица 8
Характеристики концентрации налоговых поступлений федерального бюджета в 1997-1999 годах
Показатели 1997 1998 1999
Доля налогов федерального бюджета, собранных в Москве, % 25,4 31,1 32,7
Доля первых 5 регионов в налогах федерального бюджета, % 49,1 51,7 51,6
Доля первых 10 регионов в налогах федерального бюджета, % 62,3 62,8 62,8
Число регионов, доля которых в налогах федерального бюджета более 1% 22 19 20
Число регионов, доля которых в налогах федерального бюджета менее 0,1% 16 15 13
тому, что большую часть налоговых доходов федерального бюджета формируют поступления из небольшого числа регионов (табл. 8).
На протяжении 1997—1999 годов роль отдельных регионов в формировании доходов федерального бюджета в основном не менялась. Региональная структура налоговых поступлений в 1999 году представлена на рис. 9.
Ш г. Москва
/
□ Ханты-Мансийский АО В г. Санкт-Петербург
Ш Московская область
Ш Самарская область
Ш Ямало-Ненецкий АО
Щ Краснодарский край
Н Красноярский край
□ Пермская область
Ш Свердловская область
С] Прочие регионы
Рис. 9. Региональная структура налоговых поступлений федерального бюджета в 1999 году, (в %)
Наибольшую долю налогов федерального бюджета на протяжении трех лет давала Москва, причем ее доля постоянно увеличивалась. Доля Ханты-Мансийского АО (занимавшего в 1997 -1999 годах второе, а в 1998 году третье место после Москвы по доле в доходах федерального бюджета), Московской области (занимавшей второе место в 1998 году), других регионов из первой десятки существенно варьировалась по годам. Так, в разные годы доли Ханты-Мансийского АО составляли 6,5% и 9,7%, Московской области - 4,3— 4,7%.
В десятку регионов, дающих основную часть налогов в федеральный бюджет в 1997—1999 годах, стабильно входило восемь субъектов Федерации. В 1999 году в нее впервые вошел Красноярский край (занимавший прежде 13-е и 11-е места) и, наоборот, на 11-е место с 7-8-го опусти-
лась Нижегородская область. В 1997 году в десятку входил Татарстан и не входил Краснодарский край.
В целом региональная структура налоговых доходов федерального бюджета остается стабильной — коэффициенты корреляции между показателями за разные годы составляют 0,97-0,99.
Причины различий между регионами по роли в формировании налоговых доходов федерального бюджета совершенно очевидны. Чем выше доля региона в сумме валовых региональных продуктов, тем выше и его доля в налоговых поступлениях в федеральный бюджет. Следует отметить, что по сравнению с долей в валовом региональном продукте (15,1%) гораздо выше в налоговых поступлениях доля Москвы (31,1 %).
Различия между российскими регионами в уровне удельных налоговых доходов огромны. Основная причина этого объективна — огромные диспропорции между территориями в уровне экономического развития. Наряду с этим, межрегиональные диспропорции в удельных налоговых доходах определяются еще целым рядом субъективных факторов. К ним можно отнести различия в региональном налоговом законодательстве, усилия региональных властей по увеличению доли «живых» денег и сокращению налоговой недоимки и т.д. Задача федеральных органов власти -стимулировать власти регионов увеличивать собираемость налогов, проводить экономическую политику, направленную на улучшение инвестиционного климата в регионах. Среди мер, направленных на решение этой задачи, — дальнейшее реформирование налоговой системы.
Основные изменения федерального налогового и бюджетного законодательства, которые оказали или могут оказать влияние на кредитоспособность региональных и местных администраций.
С 1 января 2001 года:
1). Введение единой ставки подоходного налога.
2). Передача 100% налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет (Законом РФ «О федеральном бюджете на 2001 год»),
3). Отмена налога на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы (СЖФ).
Налоговые поступления
4). Снижение нормативов отчисления налога на пользователей автодорог в территориальные дорожные фонды.
5). Повышение ставок акцизов на ряд товаров.
С 1 января 2002 года:
1). Изменение ставки и нормативов отчислений в бюджеты разных уровней по налогу на прибыль предприятий и организаций с одновременной отменой льгот.
2). Изменение схемы налогообложения добычи полезных ископаемых.
Предполагаемые изменения в налоговом законодательстве :
С 1 января 2003 года:
1). Отмена налога на пользователей автодорог, консолидация территориальных дорожных фондов в бюджеты регионов.
2). Введение налога на недвижимость вместо налогов на имущество и земельного налога.
3). Повышение ставок акцизов на автомобильный бензин и ряд других товаров.
С 1 января 2004 года:
1). Отмена налога с продаж.
Важнейшее событие в области реформирования налоговой системы России — принятие двух частей нового Налогового кодекса Российской Федерации. Первая часть Налогового кодекса была предложена на рассмотрение в Государственную Думу и одобрена в 1999 году. С 1 января 2001 года вступили в силу четыре главы второй части Налогового кодекса, в которых были установлены новые порядки взимания и начисления налога на добавленную стоимость (НДС), единого социального налога (ЕСН), подоходного налога и акцизов. В июле 2001 года был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации», где приведены изменения, произошедшие с основными федеральными налогами (НДС, акцизы, ЕСН и подоходный налог), а также приняты новые главы, регулирующие порядок взимания и начисления, в частности, налога на прибыль, налога на добычу полезных ископаемых и налога с продаж.
Однако существующие бюджетная и налоговая системы по-прежнему играют роль своего рода насоса, перекачивающего средства из федерального бюджета на региональный и местный уровень. Распределение таких крупных федеральных налогов, как НДС, подоходный налог и акцизы, между федеральным и консолидированными региональными бюджетами определяется ежегодным Законом о федеральном бюджете на текущий год.
Возможность ежегодных пересмотров ставок основных налогов не способствует углублению фискальной автономии регионов и муниципалитетов. Такой пересмотр может привести к значительному перераспределению средств между бюджетами различных уровней, причем не в пользу местных. Региональные и местные администрации могут не предугадать очередных изменений в налоговом законодательстве, не сделав достаточно точного прогноза относительно объемов поступлений доходов в собственные бюджеты, и окажутся не в состоянии отвечать по своим финансовым обязательствам в срок и в полном объеме. С точки зрения фискальной децентрализации, наибольший интерес представляют те изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, в результате которых меняются нормативы отчисления основных налогов в бюджеты различных уровней.
Изменения налогового законодательства Российской Федерации могут приобретать следующие формы: 1) отмена ряда налогов; 2) изменение порядка взимания некоторых налогов и сборов, в том числе изменение нормативов отчислений; 3) введение новых налогов.
Основные изменения налогового и бюджетного законодательства, которые вступили в силу с 1 января 2001 года
1. НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет (Закон «О федеральном бюджете на 2001 год»). Эта же норма была подтверждена Законом «О федеральном бюджете на 2002 год» В 2000 году доля НДС составила 11,2% налоговых доходов консолидированного регионального бюджета.
2. Отмена налога на содержание жилищного фонда (СЖФ) и объектов социально-культурной сферы (Законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»), Ставка этого налога была установлена в размере 1,5% от выручки предприятий и организаций. Доходы местных бюджетов, выпадающих в связи с отменой СЖФ, в 2001 году планировалось компенсировать за счет введения муниципального налога, база которого будет совпадать с базой налога на прибыль, а максимальная ставка налога не сможет превышать 5%. Очевидно, что поступления от нового налога на прибыль будут в большей степени зависеть от колебаний экономической конъюнктуры, чем поступления по СЖФ, так как налогооблагаемая база по этим двум налогам значительно различается: прибыль предприятия — величина менее стабильная, чем его выручка. Налоги с оборота, с-экономической точки зрения, считаются более «вредными» для предприятий, но поступления по этим налогам в бюджет более стабильны.
Поэтому отмена налога по СЖФ может рассматриваться как фактор, в краткосрочной перспективе ограничивающий фискальную автономию местных администраций. В то же время отмена этого налога должна позитивно сказаться на кредитоспособности предприятий; в дальнейшем, когда выручка предприятий и организаций, «освобожденных» от оборотных налогов, будет увеличиваться, соответственно будет расти прибыль предприятий и доходы занятых, следовательно, объемы поступлений, в том числе в местные бюджеты, будут расти. Таким образом, в долгосрочной перспективе отмена налога на СЖФ может рассматриваться в качестве позитивного фактора, углубляющего фискальную автономию местных администраций. В 2000 году доля этого налога составляла порядка 10% налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов.
В сумме отмена налога на СЖФ и зачисления 100% НДС в федеральный бюджет привели к сокращению налоговых доходов «среднего» консолидированного регионального бюджета примерно на 21%. Предполагается, что эти потери могут быть скомпенсированы за счет увеличения норматива отчислений в региональный бюджет по подходному налогу и роста акцизов на определенные виды продукции.
3. Принятие единой ставки налога на доходы физических лиц в размере 13% (гл. 23 Налогового кодекса). Также с 1 января 2001 года в федеральный бюджет зачисляется 1 % от общего объема поступлений по этому налогу (табл. 9). В результате введения плоской шкалы подоходного налога, а также перераспределения этого налога в пользу региональных и местных администраций его доля в налогах консолидированного регионального бюджета в период с 1999 по 2001 год увеличилась с 13,3 до 19,3%.
4. Резкое повышение ставок акцизов на определенные виды продукции (гл. 22 Налогового кодекса). Например, на бензин ставки увеличились почти втрое, но в то же время были отменены налоги на горюче-смазочные материалы и оборотные налоги по подакцизным товарам, что в некотором роде скомпенсировало рост налоговой нагрузки.
Таблица 9 Изменение нормативов отчислений подоходного налога (в % от общего объема поступлений)
1999 2000 2001 2002
Федеральный бюджет 24 16 1 0
Консолидированный региональный бюджет 76 84 99 100
Изменения нормативов отчисления по четырем перечисленным выше налогам затронули примерно 46% налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов (2000 год).
5. Сокращение налога на пользователей автодорог (до 1% от выручки, ранее он составлял 2,5%, также в федеральный бюджет был консолидирован федеральный дорожный фонд — то есть средства фонда были консолидированы в федеральный бюджет). Результаты сокращения этого налога для бюджетов региональных администраций не ясны, так как не все администрации предоставляют отчетность об исполнении территориальных дорожных фондов.
Основные изменения в Налоговом кодексе РФ, которые вступили в силу с 1 января 2002 года
1. Изменение ставки и схемы зачисления налога на прибыль предприятий и организаций. Решение о снижении ставки налога на прибыль предприятий и организаций с 35 до 24%, с одновременной отменой всех налоговых льгот, которыми пользовалась значительная часть предприятий, — одна из самых существенных мер в области налогообложения в последние годы. По подсчетам Минфина России, системой льготного обложения инвестиций пользовались до 80% предприятий, что обходится федеральному бюджету в 100 млрд руб. Также поменяются нормативы отчислений по этому налогу между бюджетами разных уровней, полученных от этого налога.
Стоит отметить, что значительно урезана возможность администраций субъектов Российской Федерации манипулировать собственной частью ставки налога: теперь величина ставки не может быть понижена больше чем на 4%. Становится очевидным тот факт, что большая часть выпадающих доходов будет приходиться на бюджеты субъектов Российской Федерации: доля федерального бюджета сократится на 3,5%; доля регионов сократится на 4,5%, а доля местных бюджетов — на 3%.
2. Изменение норматива отчисления по налогу на добычу полезных ископаемых. В результа-
Таблица 10 Ставки налога на прибыль до и после вступления в силу второй части Налогового кодекса РФ (в %)
Бюджет 2001 2002 Разница нормативов отчисления в 2001 и 2002 годах (процентные пункты)
Федеральный бюджет 11 7,5 -3,5
Бюджеты субъектов РФ 19 14,5 -4,5
Местные бюджеты 5* 2 —3
* Муниципальный налог, максимальная ставка которого была установлена на уровне 5%.
Таблица 11
Распределение платежей за пользование недрами между бюджетами различных уровней до и после принятия
второй части Налогового кодекса РФ (в %)
Виды платежей 2001 год 2002 год
Федеральный бюджет Бюджет субъектов РФ Местные бюджеты Федеральный бюджет Бюджет субъектов РФ Местные бюджеты
Платежи за добычу углеводородного сырья 40 30 30 80 20
Платежи за добычу полезных ископаемых 25 25 50 40 60
Платежи за пользование недрами континентального шельфа 100 100
Платежи за добычу углеводородного сырья на территории автономного округа, входящего в состав края или области 74,5 5,5 в бюджет края или области; 20 в бюджет округа
те введения этого налога произойдет централизация платежей за пользование недрами: перераспределение средств, поступающих от этого налога, будет происходить в пользу федерального бюджета, региональные и местные бюджеты потеряют значительную часть своих налоговых доходов (особенно в тех субъектах Федерации, экономика которых базируется на добыче углеводородного сырья).
Предполагается, что изменения федерального налогового законодательства, вступившие в силу в 2002 году, затронут 43,7% налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов Российской Федерации.
Изменения в Налоговом кодексе, вступающие в силу с 1 января 2003 года
1. Планируется ввести региональный налог на недвижимость, который заменит налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Но этот налог -очень дорогой в администрировании (необходимо вводить систему оценки объектов недвижимости и т.д.). Введение этого налога будет наиболее эффективным на местном уровне.
Доля этих трех налогов составляет 11,5% в налоговых доходах консолидированных региональных бюджетов (2001 год).
2. Планируется отмена налога на пользователей автодорог, который взимается по ставке 1 % с оборота со всех юридических лиц и уплачивается в территориальные дорожные фонды. На данный момент территориальные дорожные фонды пополняются за счет поступлений от налога на пользователей автодорог, налога с владельцев транспортных средств и субвенций из федерального бюджета (причем большая часть приходится именно на поступления от налога на пользователей автодорог). Предполагается, что в качестве компенсации потерь региональных бюджетов после отмены налога на пользователей автодорог ставка налога на прибыль будет увеличена
на 1,5% за счет федеральной доли. Также рассматриваются различные варианты компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов, например, повышения налога на владельцев автотранспорта, повышения ставок акцизов на автомобильный бензин и передачи части поступлений в региональные бюджеты.
Изменения налогового законодательства, планирующиеся в 2003 году, могут затронуть 15% налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов.
Ожидаемые изменения в Налоговом кодексе РФ (с 1 января 2004 года)
В Государственной Думе рассматривается проект Закона об отмене налога с продаж (НСП) с 1 января 2004 года. Налог с продаж был введен в 1998 году в качестве «компенсации» субъектам Российской Федерации за 5-процентное снижение налога на добавленную стоимость. С 1998 года доля поступлений от этого налога в налоговых доходах консолидированных региональных бюджетов постепенно увеличивалась — в 1999 году доля НСП составила 4,1%, а в 2001-м — 5,2%. В 2001 году поступления от налога с продаж в региональные бюджеты составили почти половину расходов на образование.
Изменения налогового законодательства, вступившего в силу с 1 января 2004 года, затронут 5,2% налоговых доходов (по факту исполнения бюджетов в 2001 году) консолидированных региональных бюджетов.
Таким образом, за период с 2000 по 2004 год изменения в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации могут затронуть большинство доходов консолидированных региональных бюджетов. Предполагается, что те основные изменения федерального законодательства, которые уже произошли в 2001 году и произойдут в 2002 году, окажут воздействие на более чем 40% налоговых доходов региональных и местных бюджетов.
